管理應對措施

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當前，發票違法活動出現了一些新動向，制售假發票和非法代開虛開發票成為久治不愈的頑癥。發票管理中多發性問題成為稅收執法矛盾焦點。深入分析發票管理和執法中的突出問題，研究應對措施，制定規范管理、綜合整治辦法，對提高稅收管理質效，及時化解執法風險，有效打擊發票違法，維護市場經濟秩序，具有重要現實意義。

一、發票管理中存在的突出問題

（一）發票打假任務更加艱巨。表現在：一是制售假發票和非法代開虛開發票活動猖獗。一些不法分子利欲熏心，利用手機短信、互聯網、電子郵件、郵遞等現代信息手段，以及街頭小廣告等交易方式，大肆推銷假發票和非法招攬代開發票業務。二是買假用假違法行為屢禁不止，且有曼延之勢。一些不法分子通過非法途徑取得或使用假發票，嚴重干擾亂了經濟稅收秩序。假發票泛濫不僅使稅收執法隱患增大，同時也為財務造假、偷稅逃稅、貪污賄賂、侵吞國家資財等違法犯罪活動提供了條件。三是發票犯罪手段、方式具有隱蔽性、多樣性。一些制假販假犯罪團伙利用現代技術手段作案，而且專業分工明確，涉及面廣，游移不定，隱蔽性強，容易逃避執法機關的監控和追蹤。另外，普通發票采用的防偽技術低，防偽措施不防偽，使消費者和稅務機關無法從直觀上鑒別真假發票，都加大了執法機關的打假難度。

（二）經營者和納稅人用票不規范，利用發票偷稅問題較為普遍。依法誠信納稅在部分納稅人頭腦中還沒有真正形成。對發票違法行為，“查出來倒霉，查不出來賺了”的思想還有一定市場。一些用票單位管理制度不健全，發票管理混亂，給地稅部門加強發票檢查帶來很大困難；有的納稅人真票假開、瞞收虛開，采取不開具發票，開具假發票，不按規定開具發票，以各種理由拒開發票，或使用其他收據代替發票等方式，以達到偷稅目的。

（三）地稅機關對發票的管理、檢查力度不夠。首先是認識不到位。部分地稅機關對當前存在的制售和使用假發票、白條入帳、拒開發票、不使用發票等現象的危害性認識不足。其次是管理缺位。在對發票的日常管理中，地稅機關內部管理銜接不暢，征收、管理、稽查部門之間缺少很好的協調，配合不夠密切，還沒有真正形成齊抓共管的合力。個別單位的發票單靠辦稅廳“一家”管理，由于人力所限，在對超期領用發票催繳、過期發票繳銷以及發票核查比對等環節，易出現管理漏洞。第三是檢查力度不夠。地稅系統目前尚未建立強大快速的真假票檢驗系統和協查系統。在征管和稽查執法中，往往只側重涉稅的檢查，忽視日常發票檢查，開展經常性發票專項檢查較少。發票審核往往流于形式，對領購發票異常的納稅人缺乏有力監控，對接受單位發票的合法性缺乏經常性檢查。執法人員發現納稅人有發票違法違章的行為，也由于多種原因，未能完全按《征管法》和《發票管理辦法》的規定進行處罰。加之檢查缺少有效手段，致使對發票違法的查處、打擊不夠有力，沒有形成有效的震懾作用。

（四）發票有獎舉報引發的稅務行政復議、訴訟案件增多。近幾年來，全省各地出現了一批以贏利為目的的發票舉報團伙，他們利用稅務部門制度或管理上的漏洞，有的甚至采取非正當手段取得證據進行發票舉報獲取獎金，稅務機關如果處理不當，極易引發行政復議、訴訟案件。據有關部門通報，2005年以來，省內各地出現的發票舉報團伙，引發行政復議、訴訟案件十余起。

（五）消費者索取發票的積極性不高，維權意識不強。一是因個體消費不存在報銷問題，大多數人沒有形成索取發票的習慣，即使有的消費者提出索票要求，往往也因店家以各種理由搪塞或以價格上的一定優惠作交換，而放棄了索票的權利；二是稅務機關對消費者索取發票的宣傳缺乏廣度和深度，缺少有效控管、制約手段。有些消費者雖然知道索取發票，但因對發票方面的知識了解有限，缺少辨別合法有效發票的知識，所以在消費后只要店主給發票就行，也不管發票是否合法有效，更不能從維護國家經濟秩序和維護消費者自身權益的角度，積極索取發票。

二、進一步規范發票管理的建議

解決當前發票管理與執法中存在的突出問題，應采取“規范管理、嚴查監控、部門協作、綜合治理”措施，不斷深化“以票管稅”，全面提高普通發票管理水平。

（一）加強部門協作，建立專項整治發票違法犯罪長效機制

當前要深入開展打擊制售假發票和非法代開發票專項整治活動。各級地稅機關應充分認識制售假發票和非法代開發票的危害性、緊迫性，認清發票打假任務的艱巨性，加強與公安、國稅等相關部門的配合協作，聯合協查，形成部門合力協稅治稅、嚴打發票違法行為的專項整治工作機制。要貫徹“破大案、打團伙、搗窩點、破網絡”的方針，將大要案件和職業犯罪團伙作為主要打擊對象。成立稅警聯合專案組，對重點區域、重點部位，集中力量，嚴加整治，有效遏制制售假發票和非法代開發票犯罪勢頭。要堅持日常打假與重點稽查打假相結合，對發票舉報線索和發現的制售假發票犯罪蛛絲馬跡，及時查處，保持高壓態勢，把打擊發票違法犯罪作為一項長期的、經常的、重要的任務常抓不懈。

（二）重引導抓規范，建立內外互動的“以票管稅”機制

消費者的索票、維權意識不強，經營者用票不規范，納稅人誠信納稅意識差，是普通發票管理的癥結和難點。因此，各級地稅機關應把加強發票管理與優化納稅服務結合起來，著力提高納稅人依法納稅和消費者主動索票意識。要重視發票的法制宣傳，向廣大納稅人和公民廣泛宣傳發票相關知識，增強依法取得、使用發票的自覺性，提高識別假發票的能力，警示使用假發票的后果。同時，加大對利用發票偷稅逃稅違法犯罪案件的曝光力度，營造良好的輿論氛圍。進一步加強納稅服務工作，大力開展發票兌獎、有獎舉報和發票查詢比對等活動，引導消費者把積極索取發票作為維護自身權益的重要手段，讓消費者索票真正“熱”起來，維權真正“活”起來，促使納稅人增強規范使用發票、依法誠信納稅觀念，為稅務部門實行“以票管稅”奠定基礎。

（三）征管查聯動，建立職責細化的管票控稅機制。針對目前發票管理缺位、執法不嚴、查處不力的現狀，著重抓好基礎管理各個環節的工作。

1、在發票管理環節。一是要把發票日常管理作為稅收精細化、規范化管理的重要內容。各征收單位、稅收管理員、辦稅服務廳人員，要重視對納稅人發票使用情況和納稅的審查，通過對發票和納稅人納稅資料的審查比對，分析納稅人的納稅情況，發現疑點，加強跟蹤管理。二是要堅持發票管理與稅收征管相結合，著力加強餐飲、服務、娛樂業發票定額管理和定期檢查核銷，有效控管稅源；著力加強建筑安裝、房地產、貨物運輸等行業發票管理，促進征管難點問題的解決，堵塞征管漏洞。三是要把發票管理與優化納稅服務、規范稅收執法相結合，轉變發票管理理念和管理手段，搭建12366服務熱線和電子稅務服務平臺，接受發票比對、咨詢、投訴、舉報，為納稅人及消費者提供釋疑解難的實時在線服務，以滿足納稅人的服務需求，維護消費者的合法權益，促進和諧征納關系的建立。要通過整頓發票管理秩序，優化稅收法治環境，提高稅務機關執法服務的水平。

2、在制度建設上，要完善“四項制度”。一是完善集中管理制度。應用發票信息管理系統，實現發票從批印、銷售、使用、繳銷全部流程由市局集中管理，內部發票數據資源共享，市局發票管理人員隨時監控下屬各分局的發票管理情況。二是實行稅控開票制度。推廣應用稅控收款機是稅務機關及時、準確掌握納稅人生產經營信息，強化稅源監控，堵塞征管漏洞的重要手段，應著力在餐飲、服務、娛樂、房地產等行業，大力推廣稅控收款機，以發票控管稅源。三是規范代開發票制度。嚴格執行代開發票管理有關法規，規范對易漏難管稅源以及貨物運輸業、房地產業等行業納稅人自行開票、代開發票管理辦法，防止虛開、亂開和引稅源、拉收入等違法違規問題的發生。四是嚴格責任追究制度。實行基層分局長、發票管理責任人、稅收管理員三級責任制，制定發票管理工作標準，嚴格考核獎懲和責任追究。

3、在發票檢查環節，著重強化“兩項措施”。一是稽查部門辦案時，注重對發票的檢查，以發現案件線索。要加大發票協查力度，堅持日常打假與重點稽查打假相結合，對發票舉報線索，及時查處，對制、售假發票犯罪應嚴打重罰，保持高壓態勢。二是征收管理部門，應加強對發票違規違法的專項檢查和重點整治。選擇重點行業發票或重點區域開展專項檢查，發現線索或疑點，及時排查、比對和整治。要重點整規不合法發票市場。對不符合規定的發票和其他憑證，包括虛假發票和非法代開發票，嚴格核查把關，監督企業不得作為記帳憑證，不得用以稅前扣除和抵扣稅款，促進稅收秩序的整頓規范和優化，提高征管質效。

（四）突出工作重點，規范行業發票和代開發票管理。（1）要強化對建筑安裝業和房地產業的發票管理，對企業使用發票情況加強監控檢查，嚴格以票控稅。房地產企業在銷售房屋收取定金、預收款項時，必須開具專用稅務收據或到稅務機關統一代開發票。對出租房屋的納稅人收取租金時，必須向承租人開具稅務發票或到主管地稅機關代開發票。（2）加強貨物運輸業“代開票”和“自開票”納稅人的管理。由地稅機關代開發票的，要嚴格執行“先征稅再開票”，并據以填寫“代開貨物運輸業發票清單”的規定；對自開發票納稅人實行限額分類管理。在申報營業稅時，必須同時報送營業稅申報表和貨物運輸業發票清單，并切實加強對發票清單的審核，以及加強對所開具發票金額與其申報繳納企業所得稅收入額的比對。（3）對服務業和娛樂業，要繼續推行有獎發票，大力推廣安裝稅控裝置。（4）對涉稅行政事業單位、執法單位停車場等所有涉稅行政事業性收費票據納入地稅發票管理。（5）要進一步規范代開發票管理。加強同國稅部門的協調，嚴格執行國家代開發票的相關規定。納稅人到地稅機關要求代開具發票時，要嚴格審核確認申請開票人應當提供的身份證、經營業務證明、稅務登記證等資料的完整性和真實性，對限額以上或以下企業實行限額分類管理。對應當繳納稅款的，在開具發票的同時，要足額征收稅款，并嚴格執行“雙向注號”和登記臺帳制度，嚴厲打擊利用發票偷逃稅行為。基層分局不得違規為非本地經營的單位代開工程結算發票；不得違規為外地車輛從事的外地運輸業務代開發票；不得隨意擴大代開發票范圍。嚴禁混稅種、混收入級次或引稅源、亂拉收入等違法問題的發生。

（五）完善配套措施，切實提高發票科學管理水平。1、針對普通發票管理中存在問題，加強發票管理調研，積極推進發票管理機制創新，完善管理辦法和檢查手段；2、加強發票承印企業的稅務行政許可審批，支持發票承印企業采用信息化防偽技術，提高發票科技含量；3、建立識別真、假發票的電話語音查詢或網上查詢系統，為社會提供便利的查詢途徑；4、完善發票舉報獎勵辦法，堵塞制度和管理漏洞，防范因執法管理不當引發稅務行政復議、訴訟案件，有效化解執法風險。選擇部分行業、個別票種逐步推行“有獎”發票，鼓勵廣大消費者舉報假發票，調動全社會的力量來參與發票管理，協助稅務機關打擊各種發票違法行為。