財政國庫管理改革調研報告

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為了進一步推進和完善地方財政國庫管理改革，加強財政資金管理，確立國庫集中收付制度在財政財務管理中的核心地位，提升財政科學化、精細化管理水平，對我縣國庫管理改革進行了全面總結和調研，形成了如下專題調研報告。

一、改革實施情況

自2005年以來，縣財政局以國庫管理制度改革為契機，以部門預算、指標管理、國庫集中支付、非稅收入征管、會計電算化、國有資產管理為核心，圍繞互聯互通、工作協同、信息共享的目標，積極推行縣鄉財政管理一體化平臺建設，基本實現了縣鄉財政一體化、業務流程一體化、財政服務一體化、資金控管一體化，財政管理步入規范化、科學化、效率化的軌道。改革經驗在省、市交流。

（一）部門預算編制改革全面推行。根據國庫集中支付制度改革的需要，2009年全面推行了部門預算管理系統，細化了預算編制項目，規范了編制流程，全縣97家單位預算編制全部實現了網上申報、網上審核，增強了部門預算編制工作的科學化、規范化和透明化，為推進國庫集中支付改革奠定了基礎。

（二）預算指標管理系統逐步完善。在省財政廳信息中心的大力推介和支持下，我縣以用友財政管理系統為操作平臺，縣財政籌資100余萬元，增置了主服務器等一批配置先進的網絡設備，建立了以信息網絡為支撐，以部門預算、國庫集中支付、非稅收入征管、會計電算化、國有資產管理軟件為核心，連接財政、國庫、銀行、預算單位的財政管理信息系統，設置了預算執行分析、綜合賬務查詢、資金動態監控功能。將全縣所有預算單位的預算指標全部納入預算指標管理系統，對預算執行過程中的指標追加、追減及資金撥付實行動態管理，全面反映預算的執行進度和執行情況。

（三）國庫集中支付改革穩步推進。2008年，我縣按照總體規劃、穩步推進、先試點、后推廣的原則，著力推進國庫集中支付制度改革試點。當年將縣財政局、會計結算中心等8個單位正式納入縣級國庫集中支付改革試點，率先成為市啟動國庫集中支付制度改革的試點縣。目前，國庫集中收付制度改革已擴大到86個預算單位，恢復了縣級預算單位的會計核算權和財務管理權，實現了縣級預算單位國庫集中支付制度全覆蓋，會計集中核算向國庫集中支付平穩過渡。制定了《縣縣本級財政國庫管理制度改革試點方案》、《資金支付管理暫行辦法》、《會計核算暫行辦法》、《國庫集中支付業務一般規范（試行）》等12項規章制度，形成了《縣財政國庫管理制度改革資料匯編》，達到資金支付制度健全、程序規范、業務流程統一。

（四）非稅收入收繳管理形成新模式。2007年，以金財工程為平臺，建立了非稅收入收繳管理網絡系統，采取部門執法、大廳開票、銀行收款、財政統管的征管模式，對公安、法院、國土、城建等28個執收部門的非稅收入由財政直收大廳直接征收，確保了政府非稅收入資金及時足額地統管到財政這個籠子，非稅收入改革模式在全市推廣。2012年4月份，在省財政廳信息處的大力支持下，對非稅收入征繳系統進行了全面升級，縣本級86個行政事業單位的非稅收入直接通過征繳系統進行收繳，使我縣的非稅收入改革實現了質的飛躍。

（五）預算單位公務卡改革試點取得成功。2009年開始實施公務卡試點改革，止2012年底累計在86個預算單位發放公務卡1300余張，預算單位的差旅費、招待費等小型公務支出，一律使用公務卡結算，有效地控制了大額現金交易，保證了資金運行安全。

（六）財政專戶逐步得到清理規范。2007年，按照省市加強財政專戶管理，規范專戶資金運作，確保財政資金安全的要求，縣內部各管理專項資金的財政專戶，全部移交給國庫股統一管理，財政內部管事與管錢分離，確保了財政資金安全。2012年底，通過清理整改，財政局共保留財政專戶13個，初步實現了財政專戶精簡、統一、規范管理。

二、存在的問題

我縣縣級國庫集中收付制度改革起步早、步伐快，成效顯著。但自2012年以來，國庫集中支付改革向各鎮延伸工作、動態監控系統和公務卡系統的上線等工作進展緩慢，國庫改革面臨一定困難。

（一）應用軟件的困擾。我縣國庫集中收付制度改革工作起步早，使用的是原來省財政廳信息中心試點推薦的用友財政管理軟件，與省財政廳2011年要求使用的縣級預算執行系統軟件不一致，需要重新更換系統軟件。如果更換系統應用軟件，兩大軟件數據庫不能實現直接融合和數據調用，所有信息錄入工作將從基礎工作做起，這不僅涉及到基礎數據的重新維護，新舊系統數據的銜接，而且需要對所有人員進行全面培訓。同時，經過6年的實踐應用，用友財政管理軟件系統穩定，功能強大，操作簡潔，維護方便。而從縣級預算執行單位反映的情況看，縣級預算執行軟件系統非常不穩定，操作繁瑣，差錯率高，許多常用功能都不能實現，不利于實際操作。因此，國庫集中支付改革后續工作暫緩，步入改革的十字路口。

（二）財政國庫和銀行的聯網問題。雖然國庫集中支付改革推行多年，但是財政國庫和銀行并沒有實現真正的信息實時交換，縣級銀行沒有數據交換設備，要靠人工進行數據的重復錄入進行交換和清算。主要原因是改革初期對財政國庫和銀行的聯網程序設計不完善，加之我縣金融機構少，沒有人民銀行，國庫業務、清算支付業務由一行實施，缺乏競爭服務意識，工作效率較低，國庫資金監管薄弱。

（三）財政專戶管理有待規范。財政專戶開戶銀行的選擇程序不規范，沒有與開戶銀行簽訂委托協議，責任界定不明確，管理缺乏規范性；財政專戶撤并不徹底，部分項目資金上級部門審計檢查時都要看是否開設了財政專戶，凡有項目資金就要設立相應的財政專戶，上級部門之間管理協調不統一，加大了工作量，降低了資金流轉速度；同一財政專戶在不同銀行開戶，存在多頭開戶的現象。

（四）現金管理制度不完善。雖然在管理系統軟件中對單位現金提取做了額度控制，但只能對單筆支付做到限制，對分批提取現金無法控制，而銀行對預算單位大額提取現金也缺乏有效的監管，容易形成資金安全隱患。公務卡制度改革進展慢，目前停留在低層次階段。

（五）鎮級推行國庫集中支付制度難度大。目前在鎮級開展國庫收付制度改革試點存在運作模式的設計、財庫銀聯網的延伸、金融機構的限制、人員的素質等多方面的問題，上下協調和統一安排部署需要強有力的措施。

三、完善管理的對策

為確保國庫管理制度改革圓滿完成預期改革目標，財政部門要主動探索，積極創新，化解改革難題，吸取經驗教訓，推進改革不斷深化。

（一）增強責任意識，全面深化國庫管理制度改革。國庫集中收付制度改革是我國預算執行管理制度的根本性變革，是現代財政管理領域的一項歷史重大制度創新。新型的財政資金運行機制和管理制度，有利于從根本上提高財政資金運行的安全性、規范性和有效性，有利于從根本上保證財政預算執行的真實性、準確性和及時性，構建從源頭上預防和治理腐敗的重要制度屏障。因此，各級必須從加強懲治和預防腐敗體系建設、履行政府財政監督管理責任的高度，從構建公共財政體系框架的角度，進一步提高思想認識，切實增強責任感和緊迫感，堅定不移地推進財政國庫管理改革。

（二）完善相關制度，規范使用系統管理軟件。在全面實施國庫集中支付的基礎上，進一步完善支付辦法，對支付的相關流程進行優化，提高支付效率。按照省財政的要求，各縣區必須使用省級統一開發的縣級預算執行系統，辦理國庫集中支付業務，反映預算執行，實現對專項資金的有效動態監控。應盡快與省市部門對接，結合政府系統正版軟件使用工作，確定軟件的應用類型版本，保證后續工作的順利開展。

（三）加強溝通協調，真正實行財庫銀聯網。縣財政局牽頭，與銀行協商，聯系軟件開發公司針對應用軟件中設計的缺陷，重新完善應用程序，開發中間件，并與省農業銀行溝通開放接入端口，融合應用程序對接，實現財庫銀聯網。在此基礎上，嚴格操作程序，及時清算支付資金，提高工作效率。

（四）清理財政專戶，加強銀行帳戶管理。切實做好財政專戶清理整頓工作，精簡專戶數量，撤并無有效依據、同類性質多頭開設以及一年內沒有業務往來的財政專戶。規范財政專戶開戶銀行的選擇機制，具備招投標條件的要實行招投標，不具備條件的要建立集體決策制度，必須與開戶銀行簽訂規范的委托協議，明確職責權限，提高財政資金管理效率。健全財政專戶和預算單位銀行帳戶管理制度，規范帳戶開立、變更、撤銷等審批程序，建立銀行帳戶年檢制度，形成有效的監督制約機制。

（五）規范支付行為，深化公務卡制度改革。通過國庫單一帳戶體系逐步將專項資金全部納入國庫集中支付范圍，擴大財政直接支付范圍，將財政資金直接支付到收款人或用款單位。全力推進公務卡改革，積極營造良好的改革外部環境，擴大公務卡使用范圍，減少公務支出中的現金提取和使用；建立健全單位公務卡結算管理辦法和報銷操作程序，增強財務支出的透明度。規范預算單位財政授權支付行為，杜絕單位大量提現、虛假支出和利用公務卡吃回扣行為的發生，確保資金安全運行。

（六）推進鎮級改革，提高財政管理水平。我縣對鎮級財政已全面實行了鄉財鄉用縣監管管理模式，通過縣鄉財政一體化應用平臺，對鄉鎮預算指標、帳務處理實行遠程監控，鎮財政會計電算化水平較高，加之我縣縣級國庫集中支付改革已積累了一定的經驗，基本具備了推進鎮級國庫集中支付改革試點的條件。圍繞確保資金安全、方便單位用款的目標，結合我縣目前各鎮財政管理方式，研究確定推行鎮級國庫集中支付改革的新模式，將鎮級視同縣本級一個預算單位，縣財政為鎮財政所在當地信用社開設零余額帳戶，用于鎮級財政資金支付，并與縣國庫進行清算，將鎮級財政資金納入國庫單一帳戶體系，發揮資金的聚集效應，加強對鎮級財政資金的監管，提高鎮級財政管理水平。