農民負擔問題調研

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“農民負擔”在我國當前農村發展諸問題中并不是最深層的問題，但可能是最敏感的問題。本次調查在這方面也有不少收獲。

一、農民收人究竟幾何？

眾所周知，我國法定的“農民負擔”水平是以農民收入水平為依據的，即所謂“不得超過純收入的5％”。但農民收入、尤其是扣除生產成本后的“純收入”的計算歷來是統計工作中的難題。在國外農業經濟學中影響很大的組織——生產學派認為，農民家庭經濟中沒有勞動成本概念，因此根本無所謂“純收入”之說，而只能統計出“總報酬”。這種書生之論固然不足為現實統計工作之據，但我們講的農戶“純收入”與企業經濟中不僅扣除了生產過程中物質價值投入，也扣除了勞動價值投入的純收入（利潤）概念是兩回事。如果按后一概念，相當數量的農戶便成了零收入的甚或是“虧本”的“非理性經濟”，這當然沒有什么意義。但作為社會扣除與二次分配的依據，農戶“純收入”不能具有相同數額的企業（包括農業企業）收入那樣的負擔能力，卻是顯而易見的。

這樣的“純收入”到底有多少？這仍然是個問題。本次調查對6省8縣19個社區224戶農戶提出了“您家近年來家庭總收入是多少”的問題，結果只有5縣117戶提供了有效回答。分縣統計如下：

所列是“總收入”，純收入還應減去當年生產成本，但這一項數據只有極少數樣本戶能夠給出，不少農戶直接宣稱這個數字沒法算。一些縣（如眉縣）接受調查的農村基層干部還明確表示他們在報表中“農民人均純收入”一欄實際上填的是農民總收入，不把生產開支剔除。“關于農村的各種指標以農民人均純收入和企業總產值為最虛”，他們自己對這種填法也頗有怨言。

調查中我們試圖與一些農戶算純收入賬，結果還發現了另一問題“近年來由于農業生產資料價格猛漲和其它原因，農戶生產開支比生活開支上升快得多，農戶總收入扣除本年生產開支還是扣除下年生產開支，結果大不一樣。而在生產信貸不發達的條件下（我們調查的社區中農民極少有用貸款進行生產性投入的），農民本年開支總是由上年收入支付的，相應的本年收入則要用于下年開支。這與我們原來的算法（本年收入減法本年開支）相比，往往又有10～20%之差。

實際上，前述“各項指標以農民人均純收入和企業總產值為最虛”之語還需具體分析。各種跡象表明，如果說對于鄉鎮企業產值、利潤的統計水分具有雙向性（由于利益關系，基層對這種產值、利潤除虛報外也還有瞞服、少報的傾向，以便更多地保留社區精英可支配的資源），那么對于農戶收入的統計水分則通常是單向的，因為少報這種收入不會增加社區精英可支配的財力，反而會增加提取“提留”的難度。因此對這一指標的統計誤差很少有“雙向互相抵消”的可能。

由此看來，對有關農戶“純收入”的估計買在應當謹慎些。毫無疑問，改革年代里農戶收入的增長是明顯的，這從上表所列農戶“總收入”的動態統計（按：該表未考慮物價因素）中可以看出，更可以從農村消費品與生產資料銷售額乃至農村儲蓄總額的增長中看出。筆者認為，對于判斷農民收入增長的相對趨勢而言，后兩項指標比報表中直接給出的“收入”數字更說明問題，但對于某一年份農戶純收人的絕對值估計而言，這些指標便難以提供幫肋了。

二、“農民負擔”知多少

這樣的農民收入水平其承受的“負擔”是多少？這是另一個難以統計的指標。

各地受調查戶均是認定“負擔加重”的遠遠超過認為“負擔減輕”的，而且除永康外其余7縣答“加重”的均超過半數，內有3縣且眾口一詞公認“加重”而無一表示“減輕”。永康的例外則是由于該市受調查的芝英鎮是個發達的鄉村工業區，幾無嚴格意義上的“農民”可言。但這一例外卻顯示出一個事實，即近來人們談論的“農民負擔加重”主要是就農業負擔而言，工商“農民”相對地少有“加重”感（不過也沒有“減輕”感，而是持一種較不關心的態度）。

另外，就地區而言，反映出越是貧困地區“農民負擔”問題越嚴重，至少農民認為如此。強調負擔加重的“一面倒”程度。

三、何謂“負擔”？如何“負擔”？

前述那部分關于“各種負擔占總收入的百分比”的答卷中，不僅相對趨勢總的來說逐年增加，而且絕對數值更是驚人，它不僅遠高于國家政策規定的“人均純收入的5％”的上限，高于各地的報表數據，而且也高干近年來一些學術研究提供的數值。那么這些數據是否有意義？這要從兩方面看。首先，這些數據的社會心理學意義是肯定的，即它顯示了受調查者對負擔程度的主觀判斷（不論其正確與否）與正式的統計有相當大的差距。其次，這些數據是否具有經濟學意義，即是否可以作為經濟數據看待？這就要弄清楚這些受調查農戶所認為的“負擔”究竟是什么。

從一些個案看，國家與社區征收的制度性“負擔”雖然一般都高于報表數據，但遠不致于如上述答卷之甚。這里所謂的“制度性”是筆者所用的概念，它不僅包括我們通常講的政策允許的合法負擔，（如國稅與“三提五統”之類），也包括各地基層“土政策”規定的各種例行負擔，如按人頭、按戶或按田畝征收的各種攤派等。兩者合計也就是城里人心目中“農民負擔”的全部內容。這些負擔的程度可以從以下案例看出：

J村的家計調查顯示，1994年這里人均交納了各種稅費277元。該村樣本戶當年戶均人口4人，戶均總收入11687元，制度性負擔率為總收入的9．5％。

S村的家計調查顯示，1994年這里人均上繳30元左右。該村戶均年收入2000元左右，以五口之家計，則負擔率約為7．5％。

鎮、G鄉的村民計算，1994年人均共上繳85元左右，1995年達90～100元。據報表數字，1994年鎮“人均純收入”470元，G鄉為480元（均“含打工收入”）。報表與村民的算法綜合，提出負擔率為17．7～21％之間。

H村1995年人均上繳總額達220多元，一個五口之家全年支付了1100元。據說該村農民積欠甚多，以至上年“國家發放的預購定金幾乎沒有一分錢落入農民手中，全被村公所扣下，克抵往年農戶所欠的各種稅款”。

如此等等。這些案例中農民全年各種制度性負擔總額均已明顯超過“純收入5％”的政策界限，但并沒有達到總收入的30～40％之高。

然而問題在于許多地方農民每年除了上述制度性負擔外，還有另一類支出；在城里人眼里它或許屬于消費范疇．們農民仍把它歸之于對“上面”的負擔。分析起采，農氏的見解也并非沒有道理，因為這些支出顯然不屬子正常的生產性開支或生活消費，也不屬于生老病死、應付意外或傳統禮儀性開支，而是一種若非農民本可不交的、身份性的社會扣除。

反常的“教育費用”即是明顯的例子。我國實行9年制義務教育，但實際上如今無論城鄉上學都多少要交錢，我們對此也能夠理解。問題在于許多地方農村教育收費明顯高于城市，而且往往是在普遍征收的“教育經費”攤派（這屬于上交所說的“制度性負擔”之列）被禁止之后，轉嫁到學生頭上，以學費之類的名義征收的。因此農民不視之為消費開支，而視之為制度性負擔的一種轉移形式（本又姑且名之曰非制度性負擔），其實是不無道理的。本次調查中令人感觸的一點是，在相當部分的社區農民，一提到“負擔”，首先抱怨的既不是國稅或提留，也不是例行的攤派，而是這種反常的“教育費用”：

“現在負擔太重！一個孩子上小學一年就是好幾百，如果上中學要寄宿，則一年要好幾千……如果沒人外出撈錢的話，就只好先賣掉谷子，結果到下年上半年就連飯都沒吃的T?！保ㄍ强hD村訪談錄）“農民負擔么？你看：一個小學生每學期交的學費高到200多元，一個初中生則要300多元。有兩個子女上學的話，一年下來要花1000多元，供孩子念書，這對我們這里平均收入不過兩千元左右的家庭來講負擔怎能不重？我們村不少小孩就因負擔不起，不能不退學了……”

當調查者解釋說我們講的“負擔”是指稅收提留之類，學費似不能算時，一位村支書說：“不算負擔？你看縣城的孩子上學就不要那么多錢，這不是我們農民才有這種負擔么？”這種“非制度性負擔”除“學費”外還有種種形式。如眉縣，國家明文規定的電費最高為0．30元／度，但調查村農民用電卻要收0．90元／度。當地農民跑運輸，手續再齊全，也是見一次交警交一次錢，但城里的公家車卻無此煩惱。據說這是國營運輸企業競爭不過這些農民車而“采取行政和經濟手段加以干預”所致。這類只因是農民而有的非正常開支，雖然不是按人、按戶或按畝的制度性征收，卻顯然是“農民負擔”。如果把它們都計入，則“農民負擔”比率達到農民自己估計的那種水平并不是不可想像的。

總之，在許多情況下，農民認定的“農民負擔”內涵與我們認定的不一樣，而要真正理解農民負擔問題，就不能忽視這一內涵。

農民負擔是如何征收的？這似乎無一定之規。按人、按戶、按勞、按地乃至按事征收都曾在各地不同程度地實行。改革初年由于份地按人均分，人地一體，“負擔”因而也以按人分攤為主。近年來土地流轉增加，份地平分職能弱化，人地有分離之勢，許多農村的“負擔”也由按人分攤為主轉變為按地畝分攤為主，這與歷史上我國古代均田制瓦解后賦稅制的主流發生由戶口稅向土地稅演變的宏觀趨勢（所謂“攤丁入畝”）相似。對于傳統農業社會而言，按土地負擔幾乎就是按財力負擔，應當說是很合理的。然而早在我國古代晚期商品經濟有所活躍以后，這種負擔方式便已顯示出弊病，即農村的工商大戶“家資巨萬無一城之殖，則對國家終歲不輸一錢”。改革時代市場經濟潮興，農村非農產業崛起，這種負擔方式問題就更大。本次調查中我們在好幾處都聽到有關意見，如望城縣D村村干部認為，當地富戶專跑生意，多不要田或少要田，而貧困戶以農為生，往往種田較多。由于負擔按地計征，富有者不負擔或少負擔，貧困戶反而成了主要的負擔者。

D村本村并無企業，村干部也是種田人i對此感同身受。然而當前農村中更普遍的情況是：相對于群眾而言干部更多地從事非農產業。在這種情況下，上述負擔方式便在一定程度上具有了對他們“優免”的性質，而對此的抱怨也就更多地來自普通村民。

在負擔“屬地化”的情況下，明確田畝分布（即傳統社會所謂“均定因賦”）便十分重要，然而一些地方對此缺乏重視。如河南登封縣Y村土地多年來屢經變遷，面積已減少約200畝，但上級一般仍按1978年的情況來計征。目前農村土地流轉率不大，這類問題不突出，但隨著改革的深化，要素市場的形成，“均定田賦”的問題應當引起注意，以免像傳統社會常見的那樣，出現有人種“無賦之田”，有人納“無田之賦”的不公正現象。

在負擔屬地化條件下，“”必然導致負擔辦法的改變。近年來“兩田制”在許多農村中出現，農村便隨之產生了這樣的辦法：每戶按人口留少量口糧田，其余土地村里收上來，然后按好壞租（村民稱為“賣”）給農民，每年種地前必須先交“買”地錢，錢多的家庭通過競爭就可以多種。這個辦法有利于擴大農場規模以提高效率；但也有村民認為此舉實際上是通過招標式競爭提高土地稅，而且是提前預征（即改收獲后交為種地前交），因而增加了農民負擔。筆者覺得如果競爭過程確實公平，此舉還是利多弊少的。

四、新“一條鞭”法：“負擔”改革的方向？

“制度性負擔”過重、“非制度性負擔”的存在與負擔方式的不盡合理（如“屬地化”具有的缺陷）常為農民所抱怨，然而當前農民負擔問題最大的方面還是無序化之弊?！懊鞫愝p、暗稅重，雜費、攤派無底洞”是最令農民不滿的。歷史上的“攤了入畝”雖在操作時也有多樣化，但總的制度還是統一的，而當前農民負擔方式雖有些主流趨勢（如屬地化等），但除了“純收入5％”的上限等若干三令五申的規定外，并沒有一個統一的征收模式。由于種種原因，我國農村目前新舊過渡時期的社會扣除（即“負擔”體制不僅比改革前的公社時代復雜，比發達市場經濟國家混亂，甚至與歷史上傳統時代相比也更加五花八門，其自行其是的程度恐怕是我國歷史上在和平統一條件下罕見的。這里好的是過渡時期的制度探索有了空間，不好的是營私舞弊之徒有漏洞可鉆。

減少對農村的索取，乃至對農業實行“反哺”，應當是解決農民負擔問題的長遠方向。但在國家與社區財政需求仍有一定剛性、不能不“量出制入”、維持一定索取規模的情況下，改善索取機制、明確征收規范，使農民交納的錢物能財盡其用，不至于流失或飽私囊，便成了當務之急。針對“明稅輕、暗稅重，雜費、攤派無底洞”之弊，目前“并稅除費加返還”的改革方向似乎成了“農民負擔”改革的主要思路。它主張增雖明稅，取消雜費，歸并稅種，簡化稅則，使農民易知，國家易察，書吏難以舞弊，稅額不致流失。這樣財政收入不減（甚至可能增加），而農民卻可免于“無底洞”之苦。近年來，這項改革已在一批試點縣推行并初見成效，行政部門與學術理論界都對此看好。