財(cái)政國庫集中支付的回顧與思考

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國庫集中支付制度改革，是我國建立公共財(cái)政體系的重要內(nèi)容，是我國現(xiàn)階段建立現(xiàn)代財(cái)政國庫制度的核心。按照財(cái)政部國庫制度改革的有關(guān)精神，遵義市在2003年11月對市級行政事業(yè)單位實(shí)行了國庫集中支付制度改革，除非城區(qū)的事業(yè)單位和自收自支的事業(yè)單位外，到2008年6月份，市級112家行政事業(yè)單位全部納入國庫集中支付，工作取得了一定的成效，共辦理預(yù)算內(nèi)、外資金集中支付275547萬元，其中直接支付168366萬元，授權(quán)支付107181萬元。同時(shí)，各預(yù)算單位的其他資金也納入國庫集中支付。

我市市級財(cái)政國庫集中支付的主要做法

一、建立國庫單位賬戶體系

建立和完善國庫單一賬戶體系，加強(qiáng)和規(guī)范預(yù)算單位銀行賬戶管理，是建立現(xiàn)代國庫管理制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金國庫集中支付的基礎(chǔ)。為順利推進(jìn)國庫集中支付，市財(cái)政局對市級國庫單一賬戶體系進(jìn)行了設(shè)計(jì)，對預(yù)算單位賬戶進(jìn)行了清理。

首先，市財(cái)政局國庫科繼續(xù)保留在人民銀行國庫開設(shè)的國庫單一賬戶、在商業(yè)銀行開設(shè)的財(cái)政預(yù)算外資金賬戶，用于預(yù)算內(nèi)、外資金的收納、支付和清算。

其次，財(cái)政國庫支付中心建立財(cái)政零余額賬戶和為行政事業(yè)單位開設(shè)零余額賬戶，用于辦理預(yù)算單位的支出和與財(cái)政、銀行的清算。

第三，按照上級有關(guān)部門或政府的要求，在市財(cái)政國庫科開設(shè)政府采購資金、會務(wù)中心、中央轉(zhuǎn)移支付資金、廉租房保障資金等財(cái)政特設(shè)專戶并為預(yù)算單位開設(shè)黨費(fèi)、工會等特定用途的專用存款戶，用于各項(xiàng)特定用途資金的收納、控制和支付。

第四，在財(cái)政國庫科開設(shè)單位其他資金賬戶，用于納入市級國庫集中支付各預(yù)算單位往來款的收納和支付清算。對各預(yù)算單位原開設(shè)的銀行賬戶進(jìn)行清理、審查、歸并和撤消，明確各國庫集中支付試點(diǎn)單位只能開設(shè)單位零余額賬戶和經(jīng)批準(zhǔn)的特設(shè)專戶，并嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算單位的銀行開戶管理。

通過上述四類銀行賬戶初步建立了我市市級國庫單一賬戶體系。

二、確定納入國庫集中支付資金的范圍和資金管理權(quán)限

確定納入國庫集中支付的資金范圍和資金管理權(quán)限是確保國庫集中支付順利實(shí)施的重要內(nèi)容。我市經(jīng)過認(rèn)真研究決定按照上級有關(guān)文件精神結(jié)合市級的具體情況，在資金管理權(quán)上實(shí)行“四不變”即：資金的所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)、核算權(quán)不變。預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金必須納入國庫集中支付。由于單位已經(jīng)撤消了基本戶，單位往來資金全部繳入財(cái)政開設(shè)的其他資金專戶，為保證國庫集中支付的順利實(shí)施和單位之間的正常往來，決定：單位往來資金同時(shí)納入集中支付，市財(cái)政局按照各預(yù)算單位的往來資金總數(shù)上用款指標(biāo)，由預(yù)算單位按照國庫集中支付確定的流程自行開支。

三、確定資金的支付方式

規(guī)范財(cái)政支出撥付，是保證財(cái)政資金按照國庫集中支付運(yùn)行的重要手段，我們對納入國庫集中支付的資金實(shí)行直接支付和授權(quán)支付兩種支出管理形式。直接支付主要辦理工資和較大的購買支出，如：政府采購、會議開支、基本建設(shè)等支出；授權(quán)支付主要辦理小額公用經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)等零星支出開支。對下級財(cái)政和企業(yè)的補(bǔ)助資金或未明確用途的轉(zhuǎn)移性支出，以及未納入國庫集中支付的單位仍然由國庫科按照老方式通過人民銀行辦理撥款。

四、確定國庫集中支付資金財(cái)政和單位的支付流程

合理的支付流程是保證集中支付高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要條件，我市根據(jù)不同性質(zhì)資金的具體管理情況，并依托網(wǎng)絡(luò)資源，制定了相應(yīng)的支付流程。

（一）預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金國庫集中支付流程

市級財(cái)政內(nèi)部國庫集中支付流程是：預(yù)算科負(fù)責(zé)按照部門預(yù)算和調(diào)整預(yù)算辦理各預(yù)算單位的指標(biāo)登記處理和發(fā)送工作；各部門預(yù)算管理科負(fù)責(zé)對各預(yù)算單位上報(bào)的用款計(jì)劃審核并將計(jì)劃發(fā)送國庫科；國庫科負(fù)責(zé)在資金許可的情況下，審批后發(fā)送國庫支付中心和銀行；國庫支付中心根據(jù)單位的直接支付指令，在收到的指標(biāo)額度內(nèi)，按照開支規(guī)定，為單位辦理直接支付。銀行根據(jù)單位的授權(quán)支付指令，在財(cái)政發(fā)送的指標(biāo)額度內(nèi)為單位辦理授權(quán)支付，并且當(dāng)天和財(cái)政國庫支付中心進(jìn)行清算。

單位的支付流程是：收到財(cái)政預(yù)算科的指標(biāo)后，按照用款進(jìn)度，分月將用款計(jì)劃發(fā)送財(cái)政各部門預(yù)算管理科審核。在收到財(cái)政批復(fù)回的用款計(jì)劃后，按照工作要求和開支情況，開據(jù)直接支付指令給財(cái)政支付中心，辦理直接支付；開據(jù)授權(quán)支付指令給銀行辦理授權(quán)支付。

（二）單位其他資金國庫集中支付流程

各單位由于撤消了除零余額賬戶和特設(shè)專戶以外的所有賬戶，財(cái)政局在制度上規(guī)定，所有單位的往來資金全部匯入財(cái)政開設(shè)的單位其他資金賬戶，。并增設(shè)“其他存款”會計(jì)科目，用于核算單位自身繳入財(cái)政的單位其他資金。財(cái)政國庫科根據(jù)各單位繳入的單位其他資金出據(jù)收據(jù)，單位根據(jù)收據(jù)并按照現(xiàn)行會計(jì)制度進(jìn)行記賬，財(cái)政根據(jù)各單位繳入的單位其他資金分單位進(jìn)行記賬，并每月和預(yù)算單位進(jìn)行總額核對，并通過集中支付系統(tǒng)以指標(biāo)的形式全額下達(dá)各預(yù)算單位，然后按照預(yù)算內(nèi)、外資金集中支付流程辦理有關(guān)開支，財(cái)政對此項(xiàng)資金不再進(jìn)行審核，所有的開支由單位自行操作。

（三）政府采購和會議經(jīng)費(fèi)支付流程

各預(yù)算單位在進(jìn)行政府采購和召開會議前，將計(jì)劃送分管科室同意后，再按照以上兩種程序進(jìn)行資金申請的運(yùn)行。將經(jīng)費(fèi)先通過直接支付到財(cái)政開設(shè)的特設(shè)專戶上，資金匯集到位后，再按照有關(guān)規(guī)定，通過財(cái)政專戶支付到供應(yīng)商。結(jié)余資金由單位提出申請后，由財(cái)政特設(shè)專戶支付到財(cái)政單位其他資金賬戶，并出據(jù)收據(jù)給單位，單位作為結(jié)余資金管理。

五、建立國庫集中支付的信息系統(tǒng)

信息系統(tǒng)的建設(shè)是保證國庫集中支付順利實(shí)施的關(guān)鍵。我們選定財(cái)政部指定的方正春元軟件為市級的國庫集中支付軟件，在結(jié)合我市市級的具體支付流程和管理情況對軟件進(jìn)行修改后，建立了聯(lián)接財(cái)政局內(nèi)相關(guān)科室、銀行、預(yù)算單位國庫集中支付管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了與銀行的光纖聯(lián)接、與預(yù)算單位的VPN聯(lián)接。從預(yù)算指標(biāo)的下達(dá)到資金支付后的清算、查詢，基本實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上運(yùn)行，達(dá)到了指標(biāo)網(wǎng)上下達(dá)、計(jì)劃網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上批復(fù)計(jì)劃、資金使用網(wǎng)上監(jiān)督的效果。

我市市級財(cái)政國庫集中支付取得的成績和存在的問題

取得的主要成績：

一、提高了資金使用的透明度，有利于防止腐敗的產(chǎn)生。實(shí)行國庫集中支付后，單位除特設(shè)專戶的資金資金外，所有開支都要進(jìn)行集中支付，特別是直接支付還要通過支付中心進(jìn)行審查后支付，這就極大的提高了資金使用的透明度，使預(yù)算單位的開支都呈現(xiàn)在陽光之下。

二、提高了資金的使用效率。實(shí)行國庫集中支付后，我市將二級預(yù)算單位視做一級預(yù)算單位進(jìn)行管理，改變層層撥付資金的作法，由預(yù)算單位直接撥給供應(yīng)商，減少了資金的周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，從而提高了資金的使用效率。

三、減緩了財(cái)政資金調(diào)度的壓力，有利于財(cái)政的資金運(yùn)轉(zhuǎn)。我市實(shí)行國庫集中支付以后，單位在發(fā)生支付時(shí)，由銀行先墊付資金，然后再和財(cái)政進(jìn)行清算。資金在支付前都留存在國庫單一賬戶、財(cái)政預(yù)算外資金專戶、財(cái)政單位其他資金專戶之中。這有利于財(cái)政合理的安排調(diào)度資金，減緩財(cái)政資金調(diào)度的壓力，充分發(fā)揮財(cái)政資金的最大效益，集中資金辦大事，也為以后國庫現(xiàn)金的管理和運(yùn)作打下了良好的基礎(chǔ)。

四、提高了工作效率，減輕了單位和財(cái)政的工作量。我市國庫集中支付實(shí)行的是財(cái)政網(wǎng)上下指標(biāo)，單位網(wǎng)上報(bào)計(jì)劃、財(cái)政網(wǎng)上批計(jì)劃的操作模式。在正常指標(biāo)的下達(dá)和計(jì)劃報(bào)送、審批環(huán)節(jié)，市財(cái)政與各預(yù)算單位之間已實(shí)現(xiàn)無紙化辦公，財(cái)政會計(jì)核算支出時(shí)，直接由銀行和國庫支付中心核對后傳送回來的數(shù)據(jù)生成憑證進(jìn)行記賬，從而極大的提高了工作效率。

五、促進(jìn)了其他財(cái)政改革的進(jìn)一步深化和預(yù)算執(zhí)行更加規(guī)范。為保證市級國庫集中支付的順利運(yùn)行，首先必須對預(yù)算單位資金的來源渠道進(jìn)行清晰的劃分，使收支更加透明、規(guī)范。我市在2004年11月啟動了非稅收入收繳改革的國庫收繳制度改革，2005年共有135家預(yù)算單位實(shí)行了以網(wǎng)絡(luò)為依托，以直接繳庫、集中匯繳為繳款方式的非稅收入收繳改革，進(jìn)一步理清了不同非稅收入的種類、性質(zhì)和管理方式，促使各預(yù)算單位的收費(fèi)、罰款的收入更加合規(guī)、透明。其次，促進(jìn)了部門預(yù)算、政府采購、收支兩條線工作的進(jìn)一步深化，國庫集中支付必須以收支兩條線為依托，部門預(yù)算和政府采購為依據(jù)，才能合理確定直接支付和授權(quán)支付，因此我市所有財(cái)政資金已全面實(shí)行收支兩條線管理，部門預(yù)算和政府采購預(yù)算的編制朝精細(xì)化方向發(fā)展。第三，國庫集中支付的實(shí)施，還規(guī)范了單位賬戶的管理、用款計(jì)劃的編制、政府收支科目的規(guī)范使用等財(cái)政工作。

六、提高了預(yù)算單位財(cái)會人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。實(shí)行國庫集中支付后，預(yù)算單位的財(cái)務(wù)人員只有認(rèn)真測算單位每個(gè)月的用款計(jì)劃、資金流量，才能提出合理的用款計(jì)劃，同時(shí)對單位的會計(jì)核算和計(jì)算機(jī)使用的水平也提出更高的要求。促使預(yù)算單位的財(cái)會人員進(jìn)一步學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)，提高財(cái)務(wù)管理和會計(jì)核算水平。

存在的主要問題：

一、單位直接支付和授權(quán)支付的劃分不夠科學(xué)合理，預(yù)算單位現(xiàn)金的提取很難核定，在一定程度上削弱了國庫集中支付的監(jiān)督效果。目前，我市主要對工資發(fā)放、政府采購、大型會議等比較清晰的開支劃分為直接支付，對其余資金的支付采用什么支付方式，只有根據(jù)單位計(jì)劃上報(bào)來進(jìn)行判斷，不少預(yù)算單位都存在較多提取現(xiàn)金的現(xiàn)象，財(cái)政部門很難監(jiān)控，直接原因是部門預(yù)算還未精細(xì)化到每筆支出的水平。

二、預(yù)算單位賬戶的開設(shè)“政出多門”，影響國庫集中支付制度的順利運(yùn)行。按照上級財(cái)政賬戶管理的規(guī)定，賬戶的開設(shè)只有財(cái)政的國庫管理部門審批后，才能開設(shè)。但目前在賬戶的管理上，從財(cái)政內(nèi)部來講，上級財(cái)政的許多處、室都在出臺要求開設(shè)專戶的文件，強(qiáng)調(diào)某某專項(xiàng)資金必須開設(shè)專戶，進(jìn)行專戶管理；從預(yù)算單位來講，其上級主管部門也單獨(dú)出臺開設(shè)專戶的文件，規(guī)定要開設(shè)專戶，否則，補(bǔ)助下級部門的資金不再安排或下?lián)艿鹊龋粡纳虡I(yè)銀行來講，為了吸收存款，也給地方政府提出一系列貸款的要求，如果不在其銀行開設(shè)專戶，就不再給地方政府或預(yù)算單位的項(xiàng)目進(jìn)行貸款等等。以上原因造成了預(yù)算單位賬戶的管理很難到位，也就影響了納入國庫集中支付的資金范圍和財(cái)政部門對資金的監(jiān)督，從而影響國庫集中支付的順利運(yùn)行。

三、各級財(cái)政實(shí)行的國庫集中支付的資金范圍、形式不一致，也給國庫集中支付管理造成困難。目前，我國各級財(cái)政采用的國庫集中支付方式，都是各級制定各級的方案，各地的方法都不一樣，給資金的管理造成困難。比如：上級主管部門從預(yù)算內(nèi)、外安排，并在上級財(cái)政列支補(bǔ)助給下級預(yù)算單位的某些專項(xiàng)資金的管理，下級財(cái)政無法通過集中支付進(jìn)行監(jiān)控；上下級未納入國庫集中支付單位與納入國庫集中支付單位之間的某些專項(xiàng)資金的撥付往來等等。

四、國庫集中支付某些流程還顯復(fù)雜，影響支付的效率。例如：我市的政府采購、會議費(fèi)的管理，手續(xù)復(fù)雜、過程較長，影響資金的支付效率。

五、會計(jì)人員素質(zhì)參差不齊，也在一定程度上影響了國庫集中支付工作的開展。例如：一些預(yù)算單位的每月用款，計(jì)劃報(bào)送不嚴(yán)謹(jǐn)，多次修改；或不按照要求和財(cái)政及時(shí)進(jìn)行對賬，較長時(shí)間后，才和財(cái)政進(jìn)行核對，工作量增大；集中支付后，賬務(wù)處理不熟悉，核算不準(zhǔn)確，部門決算數(shù)據(jù)經(jīng)常發(fā)生錯誤，影響決算的報(bào)送；計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)的使用不熟悉，經(jīng)常辦理不了業(yè)務(wù)，需要財(cái)政的網(wǎng)絡(luò)管理人員親自去處理，耽誤了時(shí)間。

對深化我市市級國庫集中支付工作的設(shè)想

一、隨著財(cái)政部要求各級預(yù)算單位2012年底全部納入國庫集中支付期限的來臨，建議由財(cái)政部統(tǒng)一制定規(guī)范全國的國庫集中支的方案，改變過去各自為政，各級分別制定方案的做法。由財(cái)政部統(tǒng)一規(guī)定納入國庫集中支付范圍（包括單位和資金種類）、支付方式、賬戶體系等原則性的要求，從根本上保證財(cái)政性資金支出按照國庫集中支付的模式進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)。改變由于各地方案不一致，造成資金管理不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，一些部門的預(yù)算內(nèi)、外資金規(guī)避國庫集中支付管理的現(xiàn)象。

二、進(jìn)一步加強(qiáng)賬戶的管理，為國庫集中支付提供有力保障。規(guī)范賬戶的管理，有利于保證國庫集中支付的行為，規(guī)范單位的支付管理。因此，建議：從財(cái)政來講：首先取消在人民銀行的國庫單一賬戶中開設(shè)的各種專戶，只保留基本戶，經(jīng)過多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和規(guī)范管理，各級財(cái)政現(xiàn)在對上級的專項(xiàng)，特別是扶貧、救災(zāi)、社保資金都嚴(yán)格按照規(guī)定使用和支付，保證了資金的?？顚Ｓ茫虼艘簿邆淙∠麑舻那疤岷蜅l件，同時(shí)取消國庫內(nèi)的專戶也便于資金的管理和及時(shí)清算，提高工作效率；其次，嚴(yán)明財(cái)政國庫管理部門對預(yù)算單位賬戶的管理職能，這樣便于從規(guī)范資金管理和保證國庫集中支付順利運(yùn)轉(zhuǎn)的角度來考慮賬戶的開立和撤消，杜絕賬戶的開立規(guī)定“政出多門”的現(xiàn)象。從各預(yù)算部門講：不得出臺要求下級單位開設(shè)專戶的文件和要求，一旦同級財(cái)政發(fā)現(xiàn)有預(yù)算部門未經(jīng)同級財(cái)政批準(zhǔn)要求下級部門開設(shè)賬戶的，要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行從嚴(yán)處理。

三、進(jìn)一步規(guī)范國庫集中支付的運(yùn)轉(zhuǎn)程序，提高工作效率。針對我市國庫集中支付工作中政府采購、會議費(fèi)管理程序較多，時(shí)間長的問題，建議取消政府采購和會議費(fèi)的資金管理專戶，改為指標(biāo)進(jìn)行管理。即：預(yù)算單位的政府采購和會議費(fèi)的開支在財(cái)政下達(dá)的指標(biāo)額度內(nèi)通過財(cái)政零余額賬戶直接支付到供應(yīng)商，各部門預(yù)算管理科，將政府采購預(yù)算和會議費(fèi)的預(yù)算提供給政府采購管理有關(guān)科室，政府采購有關(guān)科室根據(jù)政府采購的金額通知財(cái)政支付中心，支付中心在財(cái)政下達(dá)的額度內(nèi)，按照單位的直接支付指令和政府采購科的通知進(jìn)行付款，預(yù)算指標(biāo)按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則列支，指標(biāo)結(jié)余作為單位的額度結(jié)余進(jìn)行管理。

四、在收支兩條線的基礎(chǔ)上，做好部門預(yù)算的精細(xì)化工作。在市級財(cái)政的長期重視下，收支兩條線已成為財(cái)政和各預(yù)算單位日常工作的一部分，在此基礎(chǔ)上，精細(xì)化的編制部門預(yù)算是實(shí)施好國庫集中支付的基礎(chǔ)，是劃分好直接支付和授權(quán)支付的依據(jù)。因此需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展情況做好有關(guān)開支定額的測定和市級部門預(yù)算精細(xì)化的編制工作。

五、進(jìn)一步深化市級國庫集中支付改革。首先：穩(wěn)定推行公務(wù)卡制度。為規(guī)范市級單位集中支付工作中大額現(xiàn)金的提取行為，我們在2008年8月對市級112家預(yù)算單位全面啟動預(yù)算單位公務(wù)卡使用工作，9月份開始發(fā)卡，10月開始試運(yùn)行。通過公務(wù)卡的使用，可以進(jìn)一步規(guī)范市級預(yù)算單位的授權(quán)支付方式和提取現(xiàn)金，同時(shí)財(cái)政部門可以通過公務(wù)卡系統(tǒng)查閱各單位刷卡消費(fèi)情況，從而進(jìn)一步加強(qiáng)對財(cái)政資金的監(jiān)督。其次：進(jìn)一步深化預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶納入國庫單一賬戶體系管理工作。由于我市市級行政事業(yè)單位的往來資金都納入財(cái)政開設(shè)的單位其他資金賬戶進(jìn)行管理，因此可以選擇幾家財(cái)會基礎(chǔ)好的行政事業(yè)單位進(jìn)行試點(diǎn)，取消單位特設(shè)專戶，通過集中支付系統(tǒng)辦理和查詢預(yù)算單位的整個(gè)支出和往來，從而做到既保證所有資金在國庫單一賬戶內(nèi)運(yùn)行，又能滿足預(yù)算單位的支出和正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

六、加強(qiáng)預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)。由于財(cái)政近幾年改革較多，一些單位的財(cái)務(wù)人員跟不上改革的節(jié)奏，因此要加強(qiáng)有關(guān)財(cái)政改革知識和計(jì)算機(jī)運(yùn)用知識的培訓(xùn)，提高單位財(cái)會人員的財(cái)務(wù)管理和會計(jì)核算水平及計(jì)算機(jī)應(yīng)用水平，為財(cái)政國庫改革向縱深發(fā)展打下基礎(chǔ)。