財(cái)政收支制度改革的調(diào)研報(bào)告

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我國的公共財(cái)政體系建設(shè)方向，必須明確界定各級政府的財(cái)政支出責(zé)任，合理調(diào)整政府間財(cái)政收入劃分，建立健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，反映到制度建設(shè)上，就是要改進(jìn)和完善政府間財(cái)政收支劃分制度。財(cái)政收支劃分是為了充分發(fā)揮各級財(cái)政的職能而對中央政府與地方政府以及地方各級政府之間在財(cái)政收入和財(cái)政支出等方面所享有的職責(zé)和權(quán)限所進(jìn)行的劃分。它是國家處理中央與地方、地方各級政府之間的分配關(guān)系，確定各級財(cái)政收支范圍和管理權(quán)限的重要制度。目前，我國財(cái)政收支劃分的重點(diǎn)在于中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分，本文試圖對這一問題提供一些思路和建議。

一、合理界定政府與市場的關(guān)系

各國的財(cái)政收支劃分都必須建立在政府與市場關(guān)系的準(zhǔn)確界定之上。改革開放以來，我國投入了大量的精力解決政府與企業(yè)的關(guān)系，本質(zhì)即是在于處理政府與市場的關(guān)系。但是，實(shí)踐中出現(xiàn)的甘肅蘭州“牛肉面限價(jià)令”和貴陽某區(qū)政府的西紅柿救“柿”事件都表明，政府與市場的關(guān)系是非常復(fù)雜的，而我國目前政府與市場關(guān)系的處理依然存在不少問題。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究表明，市場是最有效的資源配置手段，建立在利益主體多元化基礎(chǔ)之上的市場機(jī)制，用價(jià)格信號誘導(dǎo)，調(diào)節(jié)社會生產(chǎn)和消費(fèi)，協(xié)調(diào)供求關(guān)系以及人們?nèi)粘５慕?jīng)濟(jì)活動，成為自動協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的神奇的“看不見的手”。但是，市場存在天生的缺陷，那就是市場會失靈。在市場這只“看不見的手”失靈的情況下，政府這只“看得見的手”就需要介入。

但是，如何界定政府在介入時(shí)的職能，就成為了一個(gè)難題。政府的職能可分為收入分配職能、資源配置、穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟(jì)等三方面。但之三種職能的優(yōu)先次序在不同的國家會有差異。例如，西方成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，其經(jīng)濟(jì)已較發(fā)達(dá)，更重要的是強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定的職能，而在我國，財(cái)政的收入分配職能應(yīng)置于首要地位，然后順次為資源配置，穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能。

緣于上述對政府與市場關(guān)系的認(rèn)識，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家的公共財(cái)政，必然是缺陷財(cái)政，也即公共財(cái)政必須是以彌補(bǔ)市場缺陷為前提。而在我國構(gòu)建社會主義和諧社會的進(jìn)程中，財(cái)政應(yīng)該優(yōu)先發(fā)揮收入分配的職能，特別是在再分配領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)更加注重社會公平的原則，以有效彌補(bǔ)追求效率的市場存在的天然缺陷。其次，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展和優(yōu)化資源配置是公共財(cái)政要解決的重要問題。我國的財(cái)政收支劃分也必須建立在這種認(rèn)識基礎(chǔ)之上。

二、充分考慮我國非典型市場經(jīng)濟(jì)的國情

考慮我國的財(cái)政收支劃分，還必須關(guān)注我國的經(jīng)濟(jì)國情，那就是非典型市場經(jīng)濟(jì)。我國作為非典型市場經(jīng)濟(jì)國家，具有三大特征：

首先是體制轉(zhuǎn)軌。我國是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的背景下開始市場化改革的，改革采取了漸進(jìn)策略。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，意味著屬于非公有制企業(yè)所承擔(dān)的社會職責(zé)需要轉(zhuǎn)移出來，也意味著政府體制改革需要逐步進(jìn)行，轉(zhuǎn)變?yōu)橹辉谑袌鍪ъ`的范圍內(nèi)活動，還意味著既得利益的喪失，而由此引發(fā)的多種利益集團(tuán)的博弈造成了體制轉(zhuǎn)軌難度的增大，因此，非典型市場經(jīng)濟(jì)體制的完善需要更多的智慧。

第二是發(fā)展中大國。作為一個(gè)發(fā)展中大國，我國需要更多地依靠內(nèi)部力量，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。如何培育國內(nèi)市場，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外均衡，需要轉(zhuǎn)變改革以來選擇的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，同樣是一個(gè)大難題。

第三是文明古國。長期的農(nóng)業(yè)社會現(xiàn)實(shí)，決定了我國文化必然植根于農(nóng)業(yè)社會背景。我國農(nóng)業(yè)社會的許多特征依然存在，而農(nóng)業(yè)社會不同于市場經(jīng)濟(jì)所依托的商業(yè)社會，如何在二者之間找到均衡點(diǎn)，或者尋找到對應(yīng)于農(nóng)業(yè)社會向商業(yè)社會過渡的社會治理良方，就成為我國進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的難點(diǎn)，也成為我國非典型市場經(jīng)濟(jì)的一大特征。

非典型市場經(jīng)濟(jì)的國情提醒著我們，市場化的改革并不意味著我們步入的市場經(jīng)濟(jì)和典型的市場經(jīng)濟(jì)國家一模一樣。因此，在我國的市場化改革進(jìn)程中，照搬或移植的做法行不通。我國的財(cái)政收支劃分也不可能照搬或移植國外的現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)。例如，在支出責(zé)任的劃分方面，就必須考慮基層政府面對的“三農(nóng)”問題的壓力，中央政府以及地方上級政府有責(zé)任來共同承擔(dān)此部分責(zé)任。再如，我國財(cái)政收支劃分制度的改進(jìn)還必須考慮政府體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的不同步問題，很難完全借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)在收支劃分體制改革方面一步到位。

三、改革財(cái)政收支劃分制度的建議

根據(jù)政府與市場關(guān)系的理論以及我國非典型市場經(jīng)濟(jì)的國情，筆者建議我國的財(cái)政收支劃分制度重點(diǎn)關(guān)注以下問題：

1．合理劃分中央與地方的事權(quán)職責(zé)。

劃分中央與地方的事權(quán)職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵循分職治事與受益范圍的原則。分職治事是指在政府事務(wù)與民間事務(wù)按效率原則合理分工的基礎(chǔ)上，對政府有充足理由承擔(dān)的事務(wù)，在政府內(nèi)部按照凡是低一級政府能夠有效處理的事務(wù)一般就不上交上一級政府、凡是地方政府能夠有效處理的事務(wù)一般就不上交中央政府的原則進(jìn)行合理劃分。受益范圍原則是指政府行使政治經(jīng)濟(jì)職能和提供公共產(chǎn)品與勞務(wù)時(shí)，若受益范圍遍及全國各地則應(yīng)劃為中央政府事權(quán)，若受益范圍僅限于特定區(qū)域的居民和企業(yè)則應(yīng)劃歸某一級地方政府。

根據(jù)上述原則，中央政府的事權(quán)范圍及主導(dǎo)作用應(yīng)主要包括：（1）制定并組織實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的長期戰(zhàn)略，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、方向、結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力布局、gdp分配等重大問題進(jìn)行決策，并通過各種手段組織實(shí)施；（2）調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)總量關(guān)系，協(xié)調(diào)宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)偏差，促進(jìn)并保持總供求和部門結(jié)構(gòu)的大體均衡，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)地運(yùn)行；（3）在市場失效的領(lǐng)域，有效承擔(dān)起跨省際重大基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的投資建設(shè)、提供全國性公共產(chǎn)品等；（4）調(diào)節(jié)gdp分配結(jié)構(gòu)和組織社會保障，從全國著眼把收入差距控制在有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定范圍內(nèi)，協(xié)調(diào)好公平與效率的關(guān)系；（5）調(diào)控各地區(qū)之間的財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展；（6）維護(hù)正常的社會秩序和法律秩序；（7）自覺組織和推動市場化進(jìn)程，培育和完善市場體系；（8）維護(hù)國有財(cái)產(chǎn)的所有者權(quán)益，防止國有資產(chǎn)流失；（9）維護(hù)全國的生態(tài)平衡，搞好環(huán)境保護(hù)和人口控制等。

在明確了中央事權(quán)范圍之后，還需要對中央與地方共同參與的事項(xiàng)予以明確，地方上下級政府的事權(quán)的劃分也需要依據(jù)各地的情況進(jìn)行區(qū)分，例如，民族自治地區(qū)的事權(quán)劃分和非自治省份內(nèi)部的情況應(yīng)該有所區(qū)別。

2．建立健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制。

長期以來，不少人強(qiáng)調(diào)以事權(quán)定財(cái)權(quán)，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的機(jī)制。在此理念指導(dǎo)之下，在財(cái)政收支劃分上強(qiáng)調(diào)在賦予地方政府事權(quán)職責(zé)的同時(shí)，應(yīng)該允許地方享有較大的稅收立法權(quán)。筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)應(yīng)當(dāng)慎提。畢竟，我國是單一制國家，地方政府的自主權(quán)力有限，更重要的是，在地方政府財(cái)政管理能力有待提高，和地方政府間財(cái)政稅收不當(dāng)競爭問題嚴(yán)重的情況下，特別需要強(qiáng)調(diào)中央對地方的強(qiáng)力預(yù)算控制。否則，完全套用發(fā)達(dá)資本主義國家的經(jīng)驗(yàn)來解決我國的財(cái)政分權(quán)和收支劃分問題，很容易出現(xiàn)更為嚴(yán)重的后果，例如，加劇地方政府的稅收惡性競爭和過度投資競爭等現(xiàn)象。

因此，筆者主張，要淡化“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”的提法，以“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的表述代之，強(qiáng)調(diào)在合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，由中央為地方政府或者地方上級政府為下級政府提供財(cái)政資金，解決地方政府的財(cái)力不足問題。所以，解決問題的最佳方法并非是賦予地方政府更大的財(cái)權(quán)，而是應(yīng)當(dāng)規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度。

完善的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)各級財(cái)政收支平衡以及各地區(qū)基本財(cái)政服務(wù)水平相當(dāng)為目標(biāo)。要建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度，對標(biāo)準(zhǔn)收入、標(biāo)準(zhǔn)支出的測算更科學(xué)、準(zhǔn)確，最大限度的考慮地區(qū)間成本差異因素，建立更加完善的補(bǔ)助制度。通過一般性補(bǔ)助，即稅收返還彌補(bǔ)正常情況下地方政府收入與支出的差額；通過專項(xiàng)撥款補(bǔ)助，對于特別地區(qū)和特殊行業(yè)等給予財(cái)政支持，以保證地區(qū)發(fā)展平衡和國家產(chǎn)業(yè)政策的順利實(shí)施；此外，還應(yīng)設(shè)立臨時(shí)性的補(bǔ)助，在重大自然災(zāi)害或者突發(fā)性事件時(shí)，用于彌補(bǔ)地方政府財(cái)政支出的不足。

3．逐步推進(jìn)我國財(cái)政收支劃分的法治化進(jìn)程。

財(cái)政收支劃分制度法制化，是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要?jiǎng)恿Γ墙⒑屯晟乒藏?cái)政制度的必然要求，也是進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度保證。如何實(shí)現(xiàn)法治化？筆者認(rèn)為，從我國的實(shí)際情況出發(fā)，應(yīng)該采取逐步進(jìn)行的立法策略：首先，通過修改《預(yù)算法》，減少預(yù)算層級，明確政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分。《預(yù)算法》的修改已列入十一屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，值得期待。在此次修法過程中，可以考慮改變現(xiàn)有的“一級政府，一級預(yù)算”的預(yù)算制度，實(shí)行中央－省－市縣三級預(yù)算體制。這樣，既可以減少信息溝通所帶來的行政成本，同時(shí)還可以避免基層地方政府財(cái)政收入不足，入不敷出，預(yù)算無法落實(shí)的局面。其次，可以借助《稅收基本法（稅法通則）》的立法契機(jī)，將稅收權(quán)限的劃分在該法中予以明確。最后，待時(shí)機(jī)成熟，制定一部統(tǒng)一的財(cái)政收支劃分法，明確我國政府間及財(cái)政級次劃分、財(cái)政收支分類、財(cái)政支出劃分、財(cái)政收人劃分等方面的內(nèi)容，使政府間的財(cái)政收支劃分真正實(shí)現(xiàn)法治化。