財政集中支付的調研報告

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財政集中支付制度作為實現國庫集中支付這個最終目標的一種準備形式，是財政支出管理體制上的創新，也是從源頭上治理腐敗的重要舉措。*市早動手、早起步，經過一年的實踐探索，初步形成了以集中支付大廳和鄉鎮財務結算中心的建立為標志，以"四個統一"為基本內容的財政集中支付方式。目前，*市、縣、鄉三級實行了財政集中支付制度。實踐表明，*市財政集中支付制度的探索取得了較為明顯的階段性成果。

一、在推行方式上，呈現出"四個統一"

"四個統一"，即財政集中支付基本模式的統一、運作流程的統一、服務管理的統一和保證措施的統一。這"四個統一"相互依存，互為條件，不可或缺。

一是基本模式的統一。即根據支付單位的實際情況選擇其中的一個具體模式。在充分調研的基礎上探索出了兩種具體模式、三個資金支付渠道：其一，集中支付、集中核算模式。這種模式，對于財政集中支付部門的業務核算量較大，比較適合于工作量比較小的核算單位。即：取消單位的會計核算機構，由財政集中支付中心承擔單位的會計核算職能，集中支付中心依照會計法規進行會計核算。單位只保留一名報賬員，負責單位收支業務的報賬和備用金的保管；取消單位原有銀行賬戶，由財政集中支付中心直接撥付經費及備用金；封存會計憑證、會計賬簿以及其他會計檔案，財務印鑒上繳市（縣）財政集中支付中心；財政集中支付中心負責向各單位提供完整準確的會計信息；在資金的管理權限上，審批程序不變，單位對預算安排的財政資金仍按原審批程序進行審批；資金開支渠道不變，在保證職工工資發放的前提下，單位支出可以在不同科目之間進行調劑；包干數額不變，嚴格按照年初單位預算安排執行，對于年終包干結余資金，單位有權按規定進行安排使用；資金性質不變，年度預算確定的單位支出預算資金，為單位開展業務和事業發展的財力保障，單位對這部分資金享有使用權。其二，集中支付、分散核算模式。這種模式對于業務核算量較大的地區或單位比較適合。即：取消各預算單位原有商業銀行所開設的賬戶，由支付中心統一為各單位開設一個資金賬戶，日常零星開支核定一定數額的備用金。單位的所有結算性資金都納入支付中心統一管理，各預算單位的所有資金收付都必須通過支付中心賬戶；保留單位會計核算職能，各單位的會計核算和財務報表等業務由單位財務機構負責，單位的各項支出相關的報銷票據經過支付中心按其規定的用途審核后予以支付、報銷和記賬；納入集中支付的單位在財務管理方面的職責不變、會計核算方面的職責不變、對經批準的預算資金的所有權不變、使用權不變、審批權不變。

資金集中支付主要通過三個渠道：其一，工資發放全部實行銀行化，即銀行直接將工資打入職工個人工資卡；其二，大額公用經費支出全部實行政府采購化。對汽車、微機、取暖用煤、辦公耗材等大件或大額辦公物品，實行定物采購。對汽車用油等零散辦公用品實行定點采購。定物采購由支付中心通過政府采購中心直接與供應商結算，定點采購由支付中心將款項直接撥轉到定點商品提供者和勞務提供者機關服務中心。小額采購由單位用備用金直接購買，憑正式采購發票到支付中心核銷并補充備用金；其三，?？钪Ц吨边_，即按照政府確定部門管理的較大開支（如基建項目等），由支付中心直接與對方結算，不再轉撥部門結算。

二是運作流程的統一。即統一規定支付中心的資金流入、流出程序。規定支付中心資金流入程序為1-11個步驟，即：程序1--財政國庫科根據年初支出預算將各預算單位的個人經費和正常公務費審核后分月填開"預算支出撥款通知單"。程序2--各預算單位根據年初支出預算中公用經費，經費數額和月度用款計劃，編報"預算經費請撥單"報同級財政部門相關業務科室。程序3--財政部門相關業務科室結合單位預算資金余額情況對申請進行審核、把關后，填開"預算支出撥款通知單"送預算科審核。程序4--預算科對"預算支出撥款通知單"和支出預算指標進行核對，審核無誤后送本局國庫科。程序5--國庫科根據審核無誤的"預算支出撥款通知單"分單位填開"預算撥款憑證"送交同級人民銀行國庫科。程序6--人民銀行國庫科根據撥款單劃款、傳遞"預算撥款憑證"以支付中心所在開戶銀行。程序7--支付中心開戶銀行收到各項撥款后，記入支付中心總賬，將"預算撥款憑證"和有關收付憑單等一并交支付中心出納員。程序8--支付中心出納員接到票據，審核并作相關處理后送各分管會計，分管會計對各種票據審核無誤后填制記賬憑證并送稽查員稽核。程序9--稽核員對記賬憑證審核無誤后分別送出納人員和各分管會計。程序10--出納員和各分管會計分別記賬。程序11--各預算單位與上下級單位間的經費收入、其他收入也通過支付中心進行核算。預算單位收到上下級單位間的經費收入、其他收入直接記入支付中心賬戶，入賬程序和撥出程序同上述單位經費在支付中心內部核算程序一樣。

規定支付中心資金流出程序為1-5個步驟，即：程序1--國庫科每月對各單位個人經費原始單據進行審核后填開個人經費撥款憑證，分送銀行工資專戶，并由銀行按照核定的職工個人工資，將資金轉入職工個人的工資賬戶。支付中心分管會計，根據個人經費撥款憑證（由國庫科分單位填送）、銀行工資支付憑證記賬。程序2--對于指標內可以由政府采購的公用經費開支，如大宗購置、大型修繕開支，根據試點單位申請及政府采購中心的采購表，交支付中心分管會計，經中心主任審核同意后，由出納員開出轉賬支票將款直接劃給商品供應商或勞務提供者。程序3--對于指標內一些不能實行政府采購的公用經費開支，支付中心通過轉賬方式將款直接劃給商品供應商或勞務提供者。程序4--對于單位的零星開支，為了方便單位，實行備用金領用制度，由單位將款直接劃給商品供應商或勞務提供者。程序5--對于單位的其他支出，也通過支付中心進行核算。

三是服務管理的統一。即統一實施"四高"管理，保證服務質量。主要是：（1）整體運行起點高。在推行集中支付的過程中，一開始就不搞敷衍應付，不搞"花架子"，全部開辟了支付大廳，購置了微機，引進了會計軟件，采用先進的計算機網絡化記賬，完全實現了會計電算化和辦公自動化。做到了"一個規范，三個一流"，即制度規范、工作一流、環境一流、設施一流。（2）人員配備素質高。在人員配備方面，堅持擇優選配，從財政部門內抽調政治合格、業務過硬、學歷較高、計算機基礎扎實的得力人員，組成了一支綜合素質較高的工作隊伍。為使支付中心的各項工作規范化、程序化和科學化運作，支付中心對內部會計、出納、稽核人員以及單位報賬員進行集中培訓，提高支付中心工作人員的業務水平。（3）開展業務效率高。支付中心在實現會計電算化和辦公自動控制化的基礎上，向預算單位承諾：當天的事當天辦，遇急事加班辦，高效的辦公速度得到了預算單位的一致好評。（4）服務社會評價高。財政部門提出要把集中支付中心辦成全方位服務社會的文明中心，展示財政風貌的形象中心，縱橫溝通各界的交流中心，定期向各預算單位發放信息反饋卡，征求各單位對集中支付工作的意見和建議，不斷修改和完善工作方案。

四是保證措施的統一。即做到三個到位，解決三個關鍵問題。（1）宣傳工作到位，解決認識問題。財政集中支付制度的推行，打破了原有的財政資金管理格局，是對原有單位經濟利益進行調整的過程，勢必觸及到一些人的既得利益。因此，要通過加大宣傳力度，講明政策，提高單位領導干部的認識水平，增強工作的主動性。（2）領導支持到位，解決阻力問題。市縣兩級分別成立了專門領導小組，協調解決具體問題。紀檢監察機關充分發揮了組織協調和監督檢查作用，有力地推動了工作的落實。（3）監督檢查到位，解決執行紀律問題。在執行改革方案前，出臺了改革保證措施的"四條禁令"，即不準突擊花錢，不準挪用原有辦公經費，不準公款私存，不準自設賬目。違反規定的一律按違紀處理，追究領導人員的責任。紀檢、監察、財政、金融各負其責，協調配合，充分發揮自身的職能作用，做好各項檢查工作。市縣兩級都成立了清財領導小組，對各試點單位的財務進行全面清理，對違規違紀的行為進行了嚴肅查處，對執行制度不力的單位進行了嚴厲批評。

二、在階段成果上，體現出"六個有利于"

集中支付制度的實施，出現了經濟效益、管理水平和廉政效能三贏的局面，其主要表現在以下六個方面。

一是有利于提高財政的調控能力。變資金分散管理為集中管理，政府配置資源能力明顯提高。實行財政集中核算后，取消了各單位在銀行開設的賬戶，所有資金全部集中放在支付中心統一的賬戶上，有利于財政部門對財政資金的統一調度和管理，能夠集中有限的資金，提高資金的使用效率，能夠集中時間、集中力量辦大事，緩解了財政資金不足而公共支出不斷增長的矛盾，解決了群眾最關心的熱點和難點問題。如在強化社會保障方面，建立了社保資金專戶，實現了"兩個確保"，在市縣兩級全面啟動了醫療保險改革，進一步提高了保障救助能力；在發展教育事業方面，重點保證了教師工資發放、農村中小學布局調整、危房改造，極大促進了教育事業發展；在支持農業發展方面，撥付支農、糧食補貼資金，落實農業稅災情減免資金，有力地推動了農村經濟發展。

二是有利于加大財政監控力度。變事后監督為事前、事中、事后全程監督，實現了"陽光"下理財，財務約束力度明顯提高。實行財政集中支付后，支付中心通過對各部門各單位每筆支出的審核，解決了財政部門對財政資金支出全過程的監督管理"缺位"的問題，各單位遵守財經紀律的意識明顯增強，一些超標準、不合理開支明顯減少；許多單位主動咨詢有關支出的合理性、合法性以及具體會計事項的審批權限和辦理程序，把鋪張浪費、胡支亂花等行為消除在萌芽狀態，對從源頭上預防腐敗，鏟除腐敗滋生的土壤，起到了積極的作用。

三是有利于廉政規定的落實。實行集中支付后，單位的各項支出行為都必須經過支付中心嚴格審核后，方可在單位記賬。這樣，提高了制約力度，極大地促進了規定的落實，使不合理的開支得到有效控制。同時，實行集中支付一家管錢，多家用錢，變"暗箱操作"為"陽光工程"，加強了支出的透明度，鏟除了滋生腐敗的土壤和條件，給群眾一個明白，還干部一個清白，密切了干群關系。

四是有利于政府采購制度的推行。集中支付中心在開展業務過程中，嚴格把住政府采購第一關。應當納入政府采購范圍的，由政府采購中心開具審批表，將資金由支付中心直接撥付給供貨方。凡沒有列入政府采購目錄而單位自行開支的款項，一律不予核銷。通過控制資金流向，有力地促進了全市政府采購工作的開展。

五是有利于專項資金管理。對于專項資金，本著"專款專用"的原則，財政部門制定了專項資金管理辦法，界定了各類資金的性質、用途和使用范圍，并從?？畹恼垞?、審核、撥付、使用、記賬、效果及項目監督等方面進行全程控制，保證了?？顚Ｓ谩τ谝恍┲攸c工程項目，按工程預算及進度，將款項直接撥付承包方，防止挪用問題的發生。

六是有利于加強"三費"管理。財政集中支付制度的實施，進一步加大了對業務招待費、會議費、通訊費的管理力度，節約了財政支出。對于預算單位的"三費"，嚴格按照規定的要求實行限額管理，對于限額內的按規定報銷，突破限額的一律由個人自行負擔。

三、在發展趨勢上，凸現出"三個配套"

財政集中支付制度的初步建立以后，如何推動其向縱深發展，當前的關鍵是要搞好三項措施的配套。

一是財政集中支付中心要與政府采購中心、機關服務中心和建筑工程招投標中心運作相配套。財政集中支付制度的突出特點就在于其資金支付的"直接性"，即資金支付全部通過支付中心，使財政性資金直接到最終商品供應者和勞務提供者。而政府采購中心、機關服務中心和建筑招投標中心，又是適應市場經濟而生的最終商品提供者或勞務提供者的合理交易媒介。因此，只有通過財政集中支付中心與這三個中心的協調運作，才能最大限度地減少中間環節，降低人為因素，堵塞漏洞，提高資金的使用效益。

二是要與實施嚴格的票據管理制度相配套。財政集中支付中心最重要的把關環節，就在于對報賬單位的票據進行嚴格的審核。主要審核以下三項內容：（1）真實性。審核經濟業務的雙方單位和經辦人，經濟業務發生的時間、地點和憑證日期、經濟業務的內容是否真實，涉及實物收付的原始憑證，其數量、單價、金額是否真實準確。（2）完整性。審核原始憑證是否有收款單位印章、稅務或財政監制章，是否為"發票聯"，雙方經辦人是否簽名或蓋章，應附的旁證材料是否齊全，用款單位具有審批權限的財務負責人是否簽名。（3）合法性。原始憑證上記錄的經濟業務是否符合國家財經、會計法律、法規、規章和國家統一會計制度的規定以及符合本單位內部財務管理辦法的規定。而這三項內容的審核，最主要的就是票據真實性的審核。目前票據管理在一定程度上還存在著混亂問題，虛開發票、變更發票款物項目等弄虛作假行為還客觀地存在。因此，深化集中支付制度的落實，必須以票據真實性為前提，要集中搞一個票據規范管理制度，財政、稅務、公安、工商等有關部門要加大監管力度，確保票據所涉內容的真實性。

三是要與實行會計委派制度改革相配套。財政集中支付制度對票據的審核把關，既是對報賬單位領導審批財務行為的規范，又是對報賬單位會計職責履行的有效監督。而少數單位的領導干部自律意識差的問題還不同程度地存在，愿意用聽話的會計，不愿意用堅持原則的會計。因會計人員的人事、工資、待遇隸屬于單位管理，以致于出現財會人員"站得住頂不住，頂得住站不住"的現象，致使會計監督職能受到削弱，不敢堅持原則，甚至為單位領導違法違紀提供方便。因此，必須改革會計管理制度，實行會計委派制，為會計履行職責創造良好的條件。