農資金整合機制的思考

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實施財政支農資金整合是創新財政支農機制、提高資金使用效益的重要舉措，是財政支農工作的一項開拓性的改革，也是財政支持新農村建設的必然要求。通過財政支農資金整合，有利于集中財力，保證州委、州政府確定的農村重點項目資金投入，為解決“三農”發展資金分散、條塊管理、效益低下等問題提供了現實途徑。

一、支農資金整合的具體內容

開展支農資金整合工作，要明確范圍，適當歸類，先內后外，分步實施。一要整合財政內部掌控的支農資金。按照國家財政部“指導意見”的有關規定，除生產救災資金、惠農補貼資金等特殊資金外，其他所有財政支農資金都要納入整合的范圍。要切實改變支農資金渠道多、分類不合理的狀況，突出財政資金支農的重點和公益性。支農資金可以歸并為四類：一是改善農業基本生產條件類資金，包括農、林、牧、水領域的基建類投資、支持農業生產類資金、農業綜合開發資金、水利建設基金、農業科研推廣資金等；二是生態環境建設類資金，包括水土保持補助、退耕還林退牧還草資金、天然林保護資金等；三是農業結構調整類資金，包括促進農業結構調整、農產品深加工的農業產業化資金、農村勞動力轉移就業的培訓資金等；四是農村發展和管理類資金，包括支援經濟不發達地區資金、農村公共基礎設施建設資金、農村義務教育和文化、衛生方面支出、農村稅費改革轉移支付、農林牧水氣象等部門的行政事業費等。實行項目按分類統一申報，統一投放，統一監管。二要在財政內部支農資金整合的基礎上，加快各級政府職能轉變，逐步將全部支農資金納入整合范圍。建議由政府分管領導負責，財政部門牽頭，組織有關部門成立統一的支農資金管理機構，加強對財政支農資金的管理協調；也可以采取建立聯席會議制度的方式，協商解決資金集中投放、監督管理的相關事宜。按照“減少交叉、強化協調、適應市場”的要求，進一步合理界定各部門的職能。加強發改委、財政、科技、農業、林業、畜牧、水利、交通、民政等部門的溝通協調。綜合部門應側重于宏觀管理，主要負責規劃、戰略、政策和布局；相關職能部門具體負責項目審批、預算執行、項目組織實施。

二、創新支農資金管理機制

（一）創新管理協調機制，打造“三級”資金投放平臺。

一要在中央層面制定和完善扶持農業和農村經濟又好又快發展的政策措施，統一資金分類口徑，合理規范管理程序，實行嚴格的有關立項、招投標、公告、專家評審、績效評價、監管檢查等管理制度，在財政轉移支付中減少支農專項，加大一般性支農轉移支付數額。堅持規范運作與靈活性相結合，通過實行宏觀政策和管理程序、制度層面的整合，賦予地方政府實施資金整合運作的合理權限。

二要在自治區層面上，區、地（州）、縣（市）三級重點放在資金和項目的整合上。鑒于支農資金由自治區級投放、地州市級配套、縣級使用的特點，支農資金的整合，可根據管理方式進行分類。一類是自治區、地州市級實行項目管理的資金，其投入使用具有明顯的示范性和方向性。這類資金由自治區財政部門會同有關主管部門共同確定。同時，要探索建立自治區財政、主管部門、地州市財政和縣級財政四方聯動的協調管理機制。自治區財政在分配資金時，應征求相關地州市、縣財政和主管部門的意見，充分發揮基層管理部門的作用，實行全過程項目管理。二類是實行“切塊”下達的資金，屬補助性資金。由自治區財政部門會同有關部門，根據各地資金情況、工作任務、績效考評結果，共同制定出比較科學、合理、規范的“切塊”分配依據，在明確資金投放重點、原則、支出范圍和補助標準的基礎上，將資金切塊下達到地州市，由地州市具體作項目安排。三類是自治區級整合后安排的資金，主要是自治區財政預算內外統籌管理安排的資金以及自治區財政內部各處室管理用于支農的部分資金。在整合的基礎上，按照自治區的重點項目建設規劃，切塊下達或確定項目后下達到實施地州或項目承擔單位。縣級支農資金整合，主要是由縣財政、發改委、涉農主管部門依據縣域經濟發展規劃和縣鄉村實際進行項目整合，對上級下達的切塊資金進行科學合理的“打捆”組合，具體確定資金項目，并按照資金管理的相應要求報上級財政備案。

（二）創新項目和資金管理機制。

在對資金投放進行多層次整合的同時，要構建資金整合的項目載體，突出優勢區域、主導產業和重點項目。在優勢區域發展上，主要扶持糧食作物、經濟作物、畜牧養殖、糧食及農產品加工業。在主導產業布局上，主要發展特色農業、特色林果業、特色畜牧業等深加工產業，扶持有一定規模的、科技含量高、市場前景好的一批龍頭企業，帶動產業化經營，促進農村經濟結構的調整。重點支持綠色、無公害和有機食品生產項目，乳制品、畜產品、林果業等深加工項目，鼓勵和推進面向市場、強化培訓的勞務輸出服務項目，支持實施“陽光工程”、“百萬農民工培訓工程”，促進勞動力轉移，拓寬農民增收渠道，鼓勵農民自主創業。通過支農資金整合，逐步破解資金瓶頸，化解鄉村兩級債務。爭取在加快農業服務體系建設和農民專業合作組織建設上有新突破，在農村道路建設、農村社會保障和農村合作醫療方面有新進展。

（三）落實責任，創新支農資金的監管機制。

在推進支農資金整合的工作中，必須強化管理和監督工作，才能確保支農資金整合工作取得實效。

一要明確部門職責，加強分工配合。各級財政部門要承擔起資金管理的職責；主管部門負責確定項目和組織實施，承擔起項目管理的責任；自治區級財政部門側重宏觀管理，承擔起宏觀管理的責任；地州縣級財政負責資金使用的具體管理，承擔起安全有效的責任。項目分級確定，分級負責，由項目承辦單位負責項目實施和資金安全。

二要進一步改革資金的使用方式，充分發揮財政資金的引導和激勵作用。為調動廣大農民、各類經濟組織和社會各方面增加農業投入的積極性，調動地（州）、縣（市）地方政府的積極性，要擴大以獎代補的范圍以及更多地采取財政貼息的辦法，積極引導信貸資金和社會資金投入新農村建設，使財政支農資金發揮“四兩撥千斤”的作用。

三要建立自治區、地（州）、縣（市）分級考評機制。加強部門預算編制，逐步推行績效預算，嚴格預算執行相銜接，強化預算審核，規范預算執行，加強項目考核工作。由自治區制定支農資金使用績效考評辦法，明確獎懲措施，將考評結果作為下一年度資金分配的重要依據。同時，對工作出色的地（州）、縣（市）給予獎勵，酌情增加補助資金。

四要建立健全各項支農資金管理辦法。對不適應支農資金管理新形勢、新任務要求的規定及時廢止，對需改進的盡快修訂完善，對支農資金管理有空缺的要抓緊建立規范的管理制度及辦法。重點是完善項目立項管理辦法，推行項目招投標制、公告制、專家評審制和中介評審制，完善項目庫制度。強化資金運行監管，推行國庫集中支付、政府采購等管理措施。建立各級財政支農資金專戶，切塊下達的資金全部通過支農資金專戶實行封閉管理。各級財政部門要借助“金財工程”建立財政支農資金信息平臺和監控網絡，確保資金安全運行。

五要強化監督檢查機制。推進財政資金管理的陽光化操作，加強各種形式的監督。配合各級人大依法監督支農資金的預算執行情況。切實發揮財政監督部門對支農專項資金進行監督檢查的作用。通過日常檢查、專項檢查、聯合檢查、委托中介機構檢查等多種形式，強化監督，防范和杜絕違紀問題的發生。配合各級審計部門做好支農資金的審計工作。同時要采取公示公告方式，讓廣大群眾參與監督。