城管執(zhí)行難問題的調(diào)研報告

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××市城市管理局(行政執(zhí)法局)

為了加快我市現(xiàn)代化國際城市的建設進程，切實把××建成為具有中國特色、中國風格、中國氣派的國際化城市，進一步提升城市管理水平，構建和諧社會，我們結合國內(nèi)外先進城市的管理經(jīng)驗，對深化城市管理綜合執(zhí)法機制，解決對違法自然人執(zhí)行難的問題進行了專題調(diào)研。

一、綜合執(zhí)法對違法自然人執(zhí)行難的現(xiàn)狀及原因

當前，我國大部分城市都設立了城市管理綜合執(zhí)法隊伍，對違反城市管理秩序的行為進行管理和執(zhí)法。多年來，我市在這一領域進行了不懈的探索。1998年××區(qū)在全國進行了首次試點，拉開了綜合執(zhí)法改革的帷幕；2001年11月，市政府出臺了《關于開展相對集中行政處罰權試點工作的決定》，賦予城市管理行政執(zhí)法部門9個方面的行政處罰權；2006年7月，我市又在龍華、布吉等6個街道辦開展了街道綜合執(zhí)法試點，將計劃生育、食品安全、勞動保障等12個方面的執(zhí)法權納入綜合執(zhí)法范圍，使執(zhí)法內(nèi)容增加到21個方面；2007年3月，市委、市政府決定全面推行街道綜合執(zhí)法，綜合執(zhí)法改革進一步深入。實施街道綜合執(zhí)法后，體制上實現(xiàn)了重心下移，提升了基層執(zhí)行力；機制上實現(xiàn)了執(zhí)法資源高效整合，形成了合力，提高了效率。實踐證明，這些改革一步比一步深入，一次比一次力度大，使我們一直走在全國前列。但是，歷次改革均沒有解決好對違法自然人執(zhí)行難的問題，使之成為改革進一步深化的瓶頸。

(一)綜合執(zhí)法對違法自然人執(zhí)行難于到位

綜合執(zhí)法管理的對象主要是針對自然人，對違法自然人執(zhí)行難的問題一直是矛盾的核心和焦點，這一問題在全國范圍內(nèi)具有共性。目前，我市綜合執(zhí)法對法人違法行為的執(zhí)行比較到位，主要原因是法人有財產(chǎn)、經(jīng)費、名稱、組織機構、場所，產(chǎn)生違法行為后，執(zhí)法部門有條件申請法院強制執(zhí)行。2006年度綜合執(zhí)法對法人違法行為的處罰案件總數(shù)為20135宗，絕大部分當事人自行履行，其中172宗當事人拒不履行，經(jīng)申請人民法院強制執(zhí)行，全部得到履行，對法人處罰案件執(zhí)行率為100%。但是對自然人違法行為的執(zhí)法卻難以到位，2006年，全市查處亂擺賣、亂張貼、亂涂寫、亂丟亂吐、私宰生豬、無證診所等以自然人為主體的違法行為近250萬宗。在現(xiàn)場執(zhí)法中違法者大部分不予配合，甚至暴力抗法(僅去年暴力抗法事件達253宗)，執(zhí)法人員手段缺失，調(diào)查取證和現(xiàn)場制止違法行為非常困難，對違法自然人罰款處罰的決定自然人根本不予理會，執(zhí)行到位的情況幾乎為零。

(二)綜合執(zhí)法對違法自然人執(zhí)行難的原因

自然人的違法行為主要有以下幾個特點：一是普遍性。據(jù)調(diào)查，亂吐亂丟、亂擺賣、亂涂寫、亂張貼、非法屠宰、無證行醫(yī)、無證經(jīng)營等違法行為100%是自然人所為，亂搭建、違法建筑等行為約95%是自然人所為。二是動態(tài)性。自然人違法行為多表現(xiàn)為時間上、空間上的不確定性，亂吐亂丟、亂擺賣、亂涂寫等行為無規(guī)律可循，隨時隨地都可能發(fā)生。三是反復性。由于違法成本低廉，大部分的違法行為呈反復性和經(jīng)常性，違法自然人往往在被執(zhí)罰后，常常重蹈覆轍。綜合執(zhí)法對違法自然人執(zhí)行難，究其原因是多方面的：

一是法律法規(guī)對執(zhí)法后續(xù)保障手段設定的缺失。現(xiàn)行法律法規(guī)對違法自然人設置的處罰條款主要是罰款、暫扣物品或拆除，但對這些處罰條款能否執(zhí)行到位沒有設定后續(xù)保障措施，也就是說對自然人違法后不接受處罰如何處理，沒有規(guī)定，致使違法者逍遙法外、不懼執(zhí)法。一些違法者之所以敢于與執(zhí)法人員公開對抗，根本原因在于法律設定上對違法自然人不能采取強制執(zhí)行措施，尤其是當違法問題成規(guī)模后，更是無從解決。

二是執(zhí)罰手段嚴重不足。綜合執(zhí)法人員對違法自然人，無法核實其住址、職業(yè)等基本情況，如果當事人拒絕配合，有時連違法行為人的姓名都無法知道。當事人不履行處罰決定時，沒有任何有效的手段對其制裁。另外，處罰決定即使得到履行，對當事人的名譽、權利等也沒有影響。部分外來流動人員反復地進行違法活動，客觀上形成"弱勢執(zhí)法者，強勢違法人"的尷尬局面，法律的尊嚴和權威受到挑戰(zhàn)。

三是執(zhí)法"對事不對人"，缺乏威懾力。執(zhí)法行為是對被破壞的社會秩序和管理秩序強力糾正的手段，應當具有威懾力，教育和震懾他人。但目前綜合執(zhí)法機關對搶建私房、無證診所、無證經(jīng)營等自然人的違法行為，只要其沒有對他人造成人身傷害的，只能對建筑物強行拆除，對經(jīng)營場所查封，對物品暫扣，對違法者不能采取拘留等限制人身自由的措施，往往是"你拆我建，你來我走，你走我來"，降低了執(zhí)法效率，增加了執(zhí)法成本。

四是認識上的誤區(qū)。綜合執(zhí)法針對的大多是"弱勢群體"，由于缺少強制力，違法者大多沒有認識到自己行為的違法性，容易產(chǎn)生對抗情緒，執(zhí)法現(xiàn)場難于控制，加上少數(shù)市民不理解，個別媒體甚至有"妖魔化"城管的傾向，使綜合執(zhí)法舉步維艱，陷入"管與不管"均招致非議的兩難困境。

二、深化綜合執(zhí)法改革的必要性和可行性

隨著城市化進程的加快，城市人口越來越多，而××非戶籍人口占總人口比例達85%，情況十分特殊。如不能實現(xiàn)對違法自然人的有效管理，就會造成城市秩序混亂、環(huán)境惡劣、治安堪憂，從而影響和諧社會的建設，影響整個城市社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。在綜合執(zhí)法事項中，涉及自然人違法行為最為普遍，從某種程度上說，突破了行政處罰對違法自然人執(zhí)行難的瓶頸，也就實現(xiàn)了對城市管理秩序的有效維護。因此，解決行政處罰對違法自然人執(zhí)行難的問題迫在眉睫。

(一)發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗為我們提供了成功的范例

通過對日本、韓國、新加坡、香港、臺灣等國家和地區(qū)的研究，其共性部分是：沒有專設城管執(zhí)法隊伍，凡涉及對違法自然人執(zhí)法的事項，一般都由警察執(zhí)行，并賦予了強有力的執(zhí)行后續(xù)保障措施。

1、日本、韓國警察管理城市的做法。《參考消息》曾刊登《沒有城管隊，日本靠"法"管城市》的報道，重點介紹日本警察按照《輕犯罪法》管理城市的情況。日本已于1948年實行《輕犯罪法》，將危害社會或影響公共秩序的事項都定性為輕犯罪，其中大部分內(nèi)容是針對城市管理事項，比如乞討或唆使乞討、隨地吐痰、隨地大小便、亂丟垃圾或鳥獸尸體、污染或毀損他人房屋、破壞公用設施等，并且設定了罰款、拘留、或二者同處，都由警察負責執(zhí)行處罰。韓國幾乎是照搬了日本的《輕犯罪法》的模式。

2、香港對違法自然人的管理。一是法律設定了對人的管束措施。香港法律不僅規(guī)定了罰款處罰，而且大部分都規(guī)定了監(jiān)禁的罰則，專門對付違法自然人。如對流動非法擺賣制定了嚴厲的法律，《公眾衛(wèi)生及市政條例》(第132章)第83至86條，規(guī)定無牌販賣的，第一次定罪罰款5000元，每日罰款300元及入獄1個月；第二次定罪的罰款10000元，每日罰款300元及入獄6個月。《公眾潔凈及防止妨擾規(guī)例》對隨地吐痰、亂拋垃圾、非法張貼和犬只便溺弄臟街道等違法行為規(guī)定了嚴厲的罰款，最高罰款額5000元至25000元不等，或監(jiān)禁6個月。二是規(guī)定了當事人提供虛假資料的法律責任。警察在發(fā)出罰款通知書時，要求違例人提供姓名、聯(lián)系電話、住址及身份證明文件，如違例人未能提供所需個人資料及出示身份證明而又沒有合理解釋，即屬違法，可被罰款最高5000元。任何人士故意提供虛假或誤導的資料，一經(jīng)定罪，可被罰款5000元及入獄6個月。三是執(zhí)法中可以對自然人進行管束。程序法中規(guī)定，執(zhí)法人員可以拘捕小販及違反環(huán)境衛(wèi)生的當事人，可以將其帶至警察署進行審查和監(jiān)控。

3、新加坡對違法自然人的管理。一是重典治亂。新加坡是世界上社會管理秩序最好、環(huán)境最潔凈的國家，其良好秩序得益于嚴厲法典。1966年，新加坡通過一部以維護市容為目的著名的《破壞法》，重懲涂鴉及破壞公私財產(chǎn)的行為，對在政府公共建筑物上張貼廣告、標語或噴漆，不但處以高額罰款，還對違法行為人施以3-8鞭的鞭刑，這種嚴厲的處罰，在世界各國法律中少見。影響較大的邁克.費(micheal

fay)涂鴉事件。新加坡一個豪華住宅區(qū)的車輛，連續(xù)兩周被發(fā)現(xiàn)涂污，警方便派人埋伏，逮捕了一名16歲的香港人徐志豪，經(jīng)審訊，供出18歲的美國人邁克.費，警察到其家中搜出很多公共場所的告示牌。邁克.費被控53項罪名，454件涂鴉行為，被判4個月徒刑、3500元新幣罰款和6下鞭刑。由于美國媒體及總統(tǒng)克林頓呼吁，被赦免2鞭，共執(zhí)行了4下鞭刑。二是法律授予對人的管束權，執(zhí)法人員手段充分。新加坡《公共環(huán)境衛(wèi)生法》對如何查處、拘捕、定罪違法行為人設立了專門的規(guī)定。(1)對無證流動擺賣、處置廢棄物、公共場所拋垃圾等違法自然人，警察、公共衛(wèi)生官員或者行政長官書面授權的公共官員不需要授權可以行使逮捕權，并送交地方長官法庭，處不超過1000美元的罰金，對于再犯或者繼發(fā)犯罪處不超過4000美元的罰金，或者不超過3個月的監(jiān)禁，或者可以并罰。(2)為了確認被逮捕人的身份，警察、公共衛(wèi)生官員或者公共官員可以要求被逮捕人提供必要的身份證據(jù)。(3)收到通知的人，如果不能根據(jù)通知要求出庭，法庭將因此發(fā)出對該人的逮捕令。(4)無故不出庭接受處罰的，可判處2000美元的罰金，或者2個月的監(jiān)禁。(5)對不知道違法人員姓名和住址的；違法人員拒絕提供他的姓名和住址的；或者已經(jīng)提供了姓名和住址，但有理由懷疑其準確性的，警察、公共衛(wèi)生官員或者行政長官授權的公共官員可以逮捕他認為犯有或者有理由相信已經(jīng)犯有本法或者相關條例規(guī)定的任何人員；并可以扣押依照被逮捕的人員，直至查清他的姓名和住址。

(二)國內(nèi)部分城市實行了警察配合綜合執(zhí)法的做法，為解決行政處罰對違法自然人執(zhí)行難進行了初探

通過對*等國內(nèi)部分城市的考察，其共性部分是：警察通過各種方式配合城管執(zhí)法，部分解決了對違法自然人的執(zhí)行難問題。目前，國內(nèi)設立警察配合城市管理執(zhí)法的有*、*、鄭州、濟南、無錫、寶雞等40多個城市，其中*、*、鄭州等成立了城市管理警察支隊，濟南專門成立了城市管理警察分局。從各城市的運作效果來看，警察配合的方式在一定程度上提高了綜合執(zhí)法的權威性，遏制了暴力抗法事件的發(fā)生。我市也曾于2003年實行了巡警配合城管執(zhí)法，全市100名巡警，共設7個城管巡警中隊，分別配合市、區(qū)城管部門執(zhí)法，運作三個月后因某種原因被取消。但從運作效果來看，暴力抗法明顯下降，執(zhí)法效率有所提高，執(zhí)法環(huán)境有所改善。2006年4月針對非法行乞、亂派發(fā)卡片、兜售假發(fā)票、路邊招嫖、私刻公章等五種城市管理頑癥，專門成立了公安城管民政聯(lián)合執(zhí)法大隊，對××、福田轄區(qū)五種頑癥進行嚴厲打擊，有效凈化了市中心區(qū)的城市環(huán)境，維護了城市秩序。

但是，這種警察配合執(zhí)法的做法只是一種臨時性的配合方式，在一定時間段對專門事項所采取的措施是有效的，但不是穩(wěn)定的、持續(xù)的運作機制；更重要的是，這種做法沒有從根本上明確警察管理城市的主體資格問題，警察只是配合城管隊伍執(zhí)法，遇有暴力抗法事件才介入，對違法行為的調(diào)查取證、案件查處仍以城管執(zhí)法部門名義執(zhí)行，警察不行使對違法自然人的身份調(diào)查、留置、傳喚等權利，沒有成為真正的執(zhí)行主體，就不能從根本上解決行政處罰對違法自然人執(zhí)行難的問題。

(三)實現(xiàn)警察管理城市，是適應××社會經(jīng)濟發(fā)展的需要

××社會經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)增長，成為經(jīng)濟最活躍的城市之一，吸引了大量外來人口進入，戶籍人口與非戶籍人口比例嚴重倒掛，戶籍人口196.83萬，實際管理人口超過1200萬。人口的快速增長給環(huán)境資源和城市秩序帶來前所未有的巨大挑戰(zhàn)，一部分人依靠從事無證診所、無證經(jīng)營、私宰生豬、亂擺賣、制假販假等違法行為進行謀生。這些違法行為涉及人身健康和公共安全，情節(jié)嚴重的會演變?yōu)榉缸镄袨椋瑵撛诘纳鐣：π詷O大，嚴重影響"和諧××"的建設。目前，我市綜合執(zhí)法從9個方面增加到21個方面，處罰條款從291項增加到583項，執(zhí)法任務比原來擴大了2倍多，而且集中到綜合執(zhí)法部門的大都是針對違法自然人的處罰權，因此，通過執(zhí)法人員身份的轉換，由警察管理城市實現(xiàn)對這部分人的有效管理非常必要，利用警察對自然人約束的強制力，可以預防此類行為演變?yōu)榉缸镄袨椤Ｔ诔鞘兄校烧嬲龑崿F(xiàn)只有警察一支隊伍來管理社會秩序和城市管理，方便市民，減少執(zhí)法隊伍，營造更加安全和諧、秩序井然的城市環(huán)境和發(fā)展空間。同時，在一個城市內(nèi)由警察來維護社會治安和城市環(huán)境、城市秩序也是國際主流的管理模式。

(四)××具備實現(xiàn)綜合執(zhí)法人員警察化的條件

作為改革開放的窗口城市，自主創(chuàng)新是××發(fā)展的源動力，目前我市城市硬件環(huán)境已基本完備，在管理體制與機制上的創(chuàng)新上大有空間。一方面具有綜合配套改革實驗區(qū)的優(yōu)勢。××是經(jīng)國務院確定的綜合配套改革實驗區(qū)，中央要求我們在一些重大問題上要改革創(chuàng)新，為全國建立示范，這是我們進行體制機制創(chuàng)新，實行警察管理城市試驗非常有利的大環(huán)境。另一方面具有特區(qū)立法權的優(yōu)勢。××嘗試過警察管理城市的做法。1995年，頒布實施了《××經(jīng)濟特區(qū)人民警察巡察條例》，成立了巡警隊伍，對非法乞討、非法擺賣、非法張貼、非法養(yǎng)犬、吐痰便溺、亂倒垃圾等破壞市容環(huán)境的違法行為進行執(zhí)法，并規(guī)定了警察查驗身份權、盤問檢查權、留置權、傳喚和強制傳喚權、臨時約束權等對違法自然人執(zhí)法的后續(xù)保障手段。該部法規(guī)至今未廢止，這是我市深化綜合執(zhí)法體制改革具備的法律基礎。

三、解決行政處罰對違法自然人執(zhí)行難的對策與建議

針對制約城市管理的這一瓶頸問題，我們應該充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，廣泛學習發(fā)達國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗，敢于創(chuàng)新，大膽突破，在××率先成立城市綜合執(zhí)法警察部門。具體建議是：

(一)利用現(xiàn)有巡警機構建制，整合綜合執(zhí)法隊伍

我市根據(jù)《××經(jīng)濟特區(qū)人民警察巡察條例》建立起來的巡警隊伍，在近幾年公安機關面向基層的機構改革調(diào)整當中，一線巡警都直接配置到了基層派出所，但市、區(qū)兩級巡警機構建制還在。巡警機構的這種狀況，為我市破解行政處罰對違法自然人執(zhí)行難問題提供了條件。可以考慮市城管行政執(zhí)法監(jiān)察支隊與市巡警支隊合署辦公；區(qū)城管行政執(zhí)法監(jiān)察大隊與區(qū)巡警大隊合署辦公；街道城管行政執(zhí)法隊加掛巡警隊牌子；市、區(qū)、街道三級均實行一套人馬，兩塊牌子，城管執(zhí)法支隊、大隊、中隊的執(zhí)法人員全部轉為警察，執(zhí)行《××經(jīng)濟特區(qū)人民警察巡察條例》，統(tǒng)一行使納入街道綜合執(zhí)法范圍的處罰權。在管理體制上實行雙重領導，警務由公安部門負責，日常管理和業(yè)務安排由城市管理部門負責，人事和經(jīng)費以城管部門管理為主。此種體制的優(yōu)點有：

1、毋需增加人員編制。這支隊伍不動用公安的原有力量，而是從現(xiàn)有行政執(zhí)法人員中轉換，改換現(xiàn)有執(zhí)法人員身份，在機制上進行優(yōu)化，仍然實行重心下移，在街道進行綜合執(zhí)法，只是賦予綜合執(zhí)法人員警察身份，將綜合執(zhí)法人員納入警察序列，這樣既不增加行政成本，又有利于減少執(zhí)法隊伍種類，同時強化了城管執(zhí)法剛性、權威性和威懾力。

2、法律上不存在障礙，可操作性強。表現(xiàn)為兩個方面：一是××早在1995年就頒布了《××經(jīng)濟特區(qū)人民警察巡察條例》，其中大部分內(nèi)容是針對城市管理領域的違法行為，執(zhí)行主體是警察，規(guī)定了警察如何在城市管理領域中對違法行為實施處罰。還規(guī)定了警察留置、強制帶離等后續(xù)執(zhí)行措施。但由于《條例》實施時我市治安形勢比較嚴峻，警力不足等種種原因，該條例中有關城市管理方面的處罰規(guī)定沒有得到執(zhí)行，現(xiàn)在勿需修改，恢復執(zhí)行即可。二是綜合執(zhí)法的法律依據(jù)是《行政處罰法》第16條的規(guī)定，納入街道綜合執(zhí)法的21個方面的處罰權可以相對集中到城市管理行政執(zhí)法部門，同樣，也可以相對集中到執(zhí)行力更強的城市管理巡警部門，因為巡警部門也是行政機關。

3、資源互補，實現(xiàn)城市管理和社會治安雙贏。我市是全國最大的移民城市，戶籍人口與非戶籍人口比例嚴重倒掛，城市管理和治安管理是最為嚴峻的社會問題，通過恢復和整合巡警隊伍，充分發(fā)揮城管部門和公安部門的優(yōu)勢，既可以解決對違法自然人執(zhí)法難的問題，又解決現(xiàn)有警力不足，同時兼顧社會治安的問題，還能解決集中執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的問題，可謂一石三鳥。

(二)逐步完善《××經(jīng)濟特區(qū)人民警察巡察條例》

《××經(jīng)濟特區(qū)人民警察巡察條例》與日本的《輕犯罪法》有異曲同工之妙，內(nèi)容涵蓋了城市管理的方方面面，主要規(guī)定了路面上和公共場所的社會治安、城市秩序、城市環(huán)境等方面的執(zhí)法處罰，是一部關于自然人輕微違法的綜合性處罰法規(guī)，并規(guī)定了巡警的查驗身份、檢查留置、強制傳喚等執(zhí)行手段，已將大量的城市管理內(nèi)容納入其中。如第一條就規(guī)定了巡警的職責是"為維護××經(jīng)濟特區(qū)(以下簡稱特區(qū))社會治安和公共秩序，加強城市管理，保護公民合法權益"；第四條規(guī)定了"巡警巡察以治安管理為主，同時維護城市管理秩序"；第八條第六款"維護城市管理秩序，制止和查處亂擺賣、亂丟垃圾廢物、破壞市政公用設施和園林綠化、違反規(guī)定攜犬進入道路廣場等行為"。

整合隊伍后，可以根據(jù)實際情況對該法規(guī)進行完善，并逐步理清巡警隊伍綜合執(zhí)法的范圍，做到法定化。一是成立法規(guī)修改工作小組。對《××經(jīng)濟特區(qū)人民警察巡察條例》進行修改完善，擴充范圍，將現(xiàn)行綜合執(zhí)法內(nèi)容涉及對違法自然人處罰的事項納入其中，使它成為綜合執(zhí)法的依據(jù)。二是對法律責任設定，要敢于突破。《××經(jīng)濟特區(qū)人民警察巡邏條例》中規(guī)定了警察對自然人違法行為執(zhí)行可以采取留置、強制帶離等手段。這一手段恰恰能破解行政處罰對違法自然人執(zhí)行難的難題，因此，在法律責任設定上不僅要規(guī)定罰款，而且要解決罰不到款怎么辦的問題。可以參照國外采取罰款、拘留或二者并處的方式，對初犯者從輕處罰，對重犯者或累犯者則重罰。

(三)可以逐步嘗試引入司法配合機制

只有有效執(zhí)行才能維護法律的權威。許多國家和我國香港、臺灣都設立了針對自然人一般違法行為的快審法庭，實現(xiàn)了行政執(zhí)法與司法機關的緊密配合，以維護法律尊嚴。由于綜合執(zhí)法涉及面廣，案件數(shù)量大，為進一步提高執(zhí)法效率，建議市、區(qū)人民法院內(nèi)部設立綜合執(zhí)法專門法庭，專職負責審理當事人對綜合執(zhí)法機關做出的行政處罰不服提起的行政訴訟；受理城市管理綜合執(zhí)法部門提起的當事人拒不履行已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政處罰決定案件的強制執(zhí)行。

(四)區(qū)域試驗，跟蹤測評，分步推進

推行綜合執(zhí)法"警察化"，是對街道綜合執(zhí)法體制的進一步深化，涉及面較廣，影響面較大，應當遵循區(qū)域試驗、跟蹤測評，循序漸進的方式穩(wěn)步推進。一是成立綜合執(zhí)法體制改革領導小組，制定《××市綜合執(zhí)法警察化實施方案》；二是選擇面積小和人口少的鹽田區(qū)進行試點；三是經(jīng)過一個階段的試點，對試點成效進行全面、科學測評，在總結經(jīng)驗的基礎上進一步完善，擇機在全市推廣。

綜上所述，這一體制創(chuàng)新不僅能有效解決目前我國高速城市化過程中帶來的城市管理問題，同時也與國際接軌，是××建設國際化城市的一大舉措，更為關鍵的是它將成為我國行政管理體制上的一次重大而有意義的創(chuàng)新。