財政執(zhí)行審計預(yù)算思考

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內(nèi)容提要：預(yù)算執(zhí)行審計是法律賦予審計機關(guān)的一項基本職能，是國家審計永恒的主題，是各級審計機關(guān)的首要任務(wù)。但當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行審計中的諸多問題困擾著預(yù)算執(zhí)行審計的先進(jìn)性。所以，審計機關(guān)要把握時代脈搏、創(chuàng)新思路，深化預(yù)算執(zhí)行審計。

關(guān)鍵詞：預(yù)算執(zhí)行審計存在問題創(chuàng)新思路

深化財政預(yù)算執(zhí)行審計的思考

預(yù)算執(zhí)行審計是法律賦予審計機關(guān)的一項基本職能，是國家審計永恒的主題，是各級審計機關(guān)的首要任務(wù)。在發(fā)揮審計職能、維護(hù)地方經(jīng)濟秩序、推動財政體制改革和促進(jìn)地方經(jīng)濟健康發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政體框架的建立，財政預(yù)算管理體制正在發(fā)生重大變革，這些都將對預(yù)算執(zhí)行審計的工作目標(biāo)、內(nèi)容、審計的方式產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。所以，不斷發(fā)展與完善預(yù)算執(zhí)行審計已經(jīng)成為各級地方審計機關(guān)的當(dāng)務(wù)之急。

一、財政預(yù)算執(zhí)行審計是政府審計的首要任務(wù)

（一）在促進(jìn)依法行政中有所為。民主法治是和諧社會的首要特征，依法行政是民主法治的具體化。預(yù)算執(zhí)行審計應(yīng)把與社會公眾息息相關(guān)的執(zhí)法部門、有收費和罰款的執(zhí)收執(zhí)罰單位作為重點對象，檢查執(zhí)收執(zhí)罰單位職責(zé)權(quán)是否明確、執(zhí)法主體是否合格、執(zhí)法行為是否合法合規(guī)、執(zhí)法是否公平公正，加強對行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督，促進(jìn)社會和諧。

（二）在推進(jìn)改善民生中有所為。預(yù)算執(zhí)行審計應(yīng)把與人民群眾息息相關(guān)的民生問題作為重點，監(jiān)督社會保障、農(nóng)村義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)投入、扶貧、新農(nóng)村建設(shè)等專項資金的預(yù)算執(zhí)行情況，檢查惠農(nóng)、惠民政策落實和惠民工程投入及效益情況，切實維護(hù)人民群眾的利益，促進(jìn)實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展成果由人民共同享有的目標(biāo)。

（三）在服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展中有所為。國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展是審計監(jiān)督的重要使命。預(yù)算執(zhí)行審計緊緊圍繞中央財政政策和黨委、政府重大經(jīng)濟決策，監(jiān)督各項財政經(jīng)濟政（決）策的落實到位，加強本級預(yù)算執(zhí)行審計，分析預(yù)算收入來源和結(jié)構(gòu)，剖析預(yù)算支出結(jié)果和支出結(jié)構(gòu)，為政府財政經(jīng)濟決策提供依據(jù)，為促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。

（四）在維護(hù)財經(jīng)秩序中有所為。一方面，預(yù)算執(zhí)行審計可以促進(jìn)政府及其職能部門依法聚財、依法理財、依法用財，不斷提高財政財務(wù)管理水平，促進(jìn)提高財政資金使用效益，為維護(hù)社會穩(wěn)定服務(wù)。另一方面，預(yù)算執(zhí)行審計對違反財政法規(guī)的問題作出審計處理和處罰，對嚴(yán)重的違法違紀(jì)問題還要移送紀(jì)檢監(jiān)察或司法機關(guān)進(jìn)行查處，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，為反腐倡廉建設(shè)服務(wù)。

（五）在推動管理改革中有所為。預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)問題，客觀分析，綜合評價，提出建議。一是從促進(jìn)改進(jìn)管理，堵塞漏洞，提高效率入手，提出加強財政財務(wù)管理的建議。二是從體制制度入手，針對體制制度存在的缺陷，提出深化財政管理改革的建議，建立長效機制。

二、地方預(yù)算執(zhí)行審計工作存在的問題

自1996年地方預(yù)算執(zhí)行審計開展以來，預(yù)算執(zhí)行審計揭露的問題大同小異，而且這些問題被審計單位是屢查屢犯，值得我們認(rèn)真思考。

（一）預(yù)算執(zhí)行審計中宏觀意識、大局不強，影響了審計的深度和層次。審計工作要堅持服務(wù)大局，以科學(xué)的發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，樹立為國家和地方宏觀經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)和指導(dǎo)思想，這是對現(xiàn)代審計工作的要求和期望。而目前，我國各級地方預(yù)算執(zhí)行審計的宏觀意識、大局不強，本級預(yù)算執(zhí)行審計的目標(biāo)是什么、應(yīng)該發(fā)揮什么作用，在一些地方特別是我們縣級審計機關(guān)還不是很清楚，工作缺乏思路。對經(jīng)濟運行中存在的深層次問題的挖掘和分析不夠，工作中多局限于對個案問題的提示，對財政管理中存在的越位、缺位、錯位等問題及造成的危害，缺乏更深層次的提示和分析，對共性與規(guī)律性的東西缺少歸納與綜合，沒有從根本上提出解決問題的意見和建議，因此造成有的部門機械地參照上級執(zhí)行；有的則延續(xù)財務(wù)收支審計的路子，審計中往往只滿足于查處違紀(jì)違規(guī)問題，似乎這就是審計的全部目的，預(yù)算執(zhí)行審計在很大程度上還停留在查錯防弊的低層次上。導(dǎo)致“同級審”失去應(yīng)有的作用，無法達(dá)到預(yù)算審計的真實目的。

（二）審計自身的缺陷，影響了審計的質(zhì)量和效率。一是審計資源整合不夠。預(yù)算執(zhí)行審計全局“一盤棋”思路貫徹不徹底，業(yè)務(wù)部門單獨作戰(zhàn)、特別是各自作戰(zhàn)，形成塊塊審計，最后的審計報告也只能是內(nèi)容拼湊，與主體有聯(lián)系但不緊密。二是審計深度不夠。審計機關(guān)人少事多，特別是一線審計人員少，而參與預(yù)算執(zhí)行審計人員則更少，由于預(yù)算執(zhí)行審計時間緊，內(nèi)容多、任務(wù)很重，不可避免影響預(yù)算執(zhí)行審計的深度。三是審計特色不突出。目前審計大多停留在預(yù)算執(zhí)行真實性、合法性上，對財政支出效益性審計不夠，沒有對財政支出資金效益跟蹤問效，也使得審計無特色、無亮點。四是審計報告質(zhì)量不高。審計報告平淡，以數(shù)字說數(shù)字、就事項論事項，缺乏綜合分析，政府及其職能部門無法采納和運用。五是審計適應(yīng)能力不強。部分審計人員缺乏對國家財政政策、稅收政策、財政管理體制改革等方面的學(xué)習(xí)，知之甚少，因而對財政管理中的一些新情況、新問題比較惘然，不知所措，造成審計內(nèi)容、審計重點、審計方式、審計方法得不到相應(yīng)調(diào)整，審計效果也很差，對審計結(jié)果的質(zhì)量造成了一定的影響。

（三）預(yù)算執(zhí)行審計中法律強制力較差，影響了審計的權(quán)威性和規(guī)范性。地方預(yù)算執(zhí)法審計中法律強制力較差的主要表現(xiàn)在：一是審計結(jié)果的落實力度差，對被審計對象的約束性不強。揭露問題，查處案件并不是審計的最終目的，落實審計結(jié)果，加強管理，完善內(nèi)部控制制度，保證財政資金安全高效運行才是審計的根本目標(biāo)。但在實際工作中，由于地方審計機關(guān)受制于地方政府，有的問題查出了，但在審計決定落實時就難了，致使有些問題屢查屢犯，影響了審計的權(quán)威性。二是對審計法規(guī)規(guī)章的執(zhí)行力不夠，增大了審計風(fēng)險。地方各級審計機關(guān)在工作中對審計質(zhì)量的控制水平不一，影響了預(yù)算執(zhí)行審計的質(zhì)量。

（四）審計報告前后的差別。當(dāng)前開展的預(yù)算執(zhí)行審計有一種頭重腳輕的感覺，報告之前，全方位高度關(guān)注，審計機關(guān)也全身投入，報告之后冷冷清清，被動應(yīng)付。審計成果運用效果不高，預(yù)算執(zhí)行審計揭露問題表面上是財政等職能部門管理問題，實際上也是政府自身管理中存在的問題，政府則有一種“左口袋”與“右口袋”關(guān)系的考慮，一般多在內(nèi)部協(xié)調(diào)，缺乏問責(zé)機制，起不到實質(zhì)改進(jìn)作用，審計成果運用大打折扣，影響審計人員依法行政積極性。并且由于審計機關(guān)弱顯勢單力薄。每年審計對象主要是財政、稅務(wù)、金庫（銀行）、發(fā)改委等有職有權(quán)的政府部門，審計既要核查，又要處理，有時確實顯得力不從心，有法不遮眾的感覺。

三、如何深化財政預(yù)算執(zhí)行審計

財政預(yù)算執(zhí)行審計一方面推動了預(yù)算管理的改革，另一方面也應(yīng)順應(yīng)預(yù)算改革的要求，結(jié)合公共財政逐步建立和完善的實際，進(jìn)一步拓展思路、轉(zhuǎn)變觀念、不斷創(chuàng)新。

（一）明確同級審基本原則和指導(dǎo)思想，把握審計技巧，提高同級審宏觀監(jiān)督意識。同級審的基本原則，應(yīng)當(dāng)有利于本級政府對本級財政收支的有效管理和人大常委會對本級預(yù)算執(zhí)行及其他財政收支的監(jiān)督；有利于政府財稅部門和其他部門有效地行使預(yù)算管理職能；有利于實現(xiàn)政府預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計監(jiān)督工作的法制化。在同級審的指導(dǎo)思想上應(yīng)樹立為政府、人大服務(wù)的思想，確保為政府加強財政收支管理服務(wù)與為人大監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行和審批財政決算服務(wù)的一致性。為此，實施同級審一定要把為政府財政管理和決策服務(wù)與為人大監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行服務(wù)結(jié)合起來；把查處財政部門組織預(yù)算執(zhí)行中的違紀(jì)問題與揭露政府在處理財政問題時存在的不合理、不規(guī)范問題結(jié)合起來；把查處財政部門“近水樓臺先得月”的問題與反映財政部門在編制預(yù)算、分配、執(zhí)行中存在的不合理、不規(guī)范現(xiàn)象結(jié)合起來，從而把同級審質(zhì)量提高到一個新的高度。

（二）切實履行職能，突出審計重點性。同級審計重點可分為一般重點和個別重點，一般重點帶有普遍性，是各級同級審必須注意的重點，個別重點帶有特殊性，因不同地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)顩r不同，預(yù)算執(zhí)行重點不同而有區(qū)別，需要審計機關(guān)根據(jù)不同情況分別確定，突出抓好：一是重點審計對象。把組織預(yù)算執(zhí)行的財稅部門始終擺在審計的首要地位，加大教育、社會保障、民政、水利、城建等重點部門、重點資金的審計，加大財政投資項目、與人民群眾息息相關(guān)的救濟救助、收費罰款等熱點、難點事項的審計，加大群眾信訪舉報、人大、政府交辦等事項的審計。二是重點審計內(nèi)容。圍繞財政管理制度改革的主要特點，在全面摸清預(yù)算執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，重點審計預(yù)算編制的科學(xué)合理性，預(yù)算調(diào)整項目，預(yù)算執(zhí)行偏差大、影響年度預(yù)算平衡的項目，涉及財政體制變動和稅收管理體制的項目，年度財政預(yù)留支出項目，預(yù)算項目中數(shù)額大且未細(xì)化的項目，列收列支項目，非稅收入管理，政府負(fù)債和預(yù)算管理改革中部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購執(zhí)行等情況。三是重點整改內(nèi)容。重點關(guān)注上年度審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況，審計提出加強管理的意見的采納情況。

（三）堅持“三個結(jié)合”和預(yù)算執(zhí)行審計一體化，提高審計效率預(yù)算執(zhí)行審計是個系統(tǒng)性和綜合性很強的工作，需要審計機關(guān)上下聯(lián)動、各專業(yè)審計之間密切配合和協(xié)作，及時溝通信息，實現(xiàn)信息共享。一些審計機關(guān)只滿足于完成自身工作，缺乏全局和系統(tǒng)的觀念，上下級之間在內(nèi)容上存在重復(fù)審計，一些審計成果沒有充分利用，造成審計力量和審計資源的浪費。個別下級審計機關(guān)對上級審計機關(guān)統(tǒng)一組織和安排的審計或調(diào)查項目完成不好，上下級審計機關(guān)信息渠道不暢，一些審計信息不能被及時采用，造成了不必要的浪費。在同一個審計部門內(nèi)部各專業(yè)審計不配合財政審計，有的把預(yù)算執(zhí)行審計理解為單純地對財稅部門的審計，各專業(yè)審計和專項資金審計缺乏宏觀的財政經(jīng)濟意識。堅持“三個結(jié)合”，就是把對財稅部門的審計與對預(yù)算執(zhí)行單位的審計結(jié)合起來，把本級預(yù)算執(zhí)行審計與對下一級政府財政收支的審計結(jié)合起來，把預(yù)算執(zhí)行審計與其他專業(yè)審計、專項資金審計及審計調(diào)查結(jié)合起來。實踐證明，“三個結(jié)合”是搞好預(yù)算執(zhí)行審計的確實有效的方法。

（四）整合審計資源，豐富審計方式多樣性。隨著財政管理體制改革等財稅政策及征管方式的變化、不少部門的垂直上劃的實際，當(dāng)前審計體制的局限性帶來了很多弊端，也應(yīng)該隨之變化，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)調(diào)整審計方式，整合審計資源。一是實現(xiàn)審計信息共享性。涉及到上級返還補助等轉(zhuǎn)移支付資金，上級審計機關(guān)可通過下級審計機關(guān)核查并上報審計結(jié)果，同時上級審計機關(guān)也可將上級下?lián)艿膶ｍ椯Y金來源渠道、資金額度等審計信息傳遞下級審計機關(guān)，以便下級審計機關(guān)全面掌握專項資金來龍去脈。二是將單行的“上審下”、“同級審”整合，實行“上下聯(lián)合審計”方式。聯(lián)合審計可以實現(xiàn)“上審下”權(quán)威性優(yōu)勢和“同級審”熟悉實情優(yōu)勢互補，既可節(jié)省審計成本，又可節(jié)省被審單位的人力和時間，避免重復(fù)審計，提高審計工作效率，同時還通過“上審下”加大跟蹤問效問責(zé)力度，可促進(jìn)“同級審”作用的發(fā)揮。三是豐富“交叉審”內(nèi)涵，打破區(qū)域人員界限實行重點專項資金“跨區(qū)域組合審計”方式。實踐證明，“交叉審”效果好于“同級審”，但也存在地方與地方關(guān)系方面問題，如能在一個地區(qū)內(nèi)，將轄區(qū)內(nèi)審計人員重新組合編組開展審計，其效果比“交叉審”還要好。四是在財政投資領(lǐng)域、資產(chǎn)評估等方面可以借助社會審計力量，在審計跟蹤問效方面可以借助內(nèi)部審計力量，充分利用其審計成果。五是比照稅收屬地征管的原則，上級審計機關(guān)也應(yīng)將對國稅等垂直管理部門的審計，授權(quán)給下級審計機關(guān)，下級審計機關(guān)負(fù)責(zé)報告工作，實現(xiàn)審計機關(guān)同唱政府大部門審計一臺戲的和諧局面。

（五）提高審計人員素質(zhì)，協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，營造和諧的預(yù)算執(zhí)行審計環(huán)境。本級預(yù)算執(zhí)行審計涉及面比較大，業(yè)務(wù)比較雜。因此，本級預(yù)算執(zhí)行審計工作能順利進(jìn)行，很大程度上取決于參審人員的素質(zhì)。一是有計劃地組織審計人員學(xué)習(xí)財稅專業(yè)知識和計算機輔助審計技術(shù)，注重培養(yǎng)復(fù)合型人才。二是加強工程造價、評估等財政財務(wù)審計專業(yè)以外專業(yè)培訓(xùn)，優(yōu)化審計人員專業(yè)結(jié)構(gòu)，為績效審計提供技術(shù)支撐，創(chuàng)建審計特色，豐富預(yù)算執(zhí)行審計。三是加強審計人員寫作能力培訓(xùn)，促進(jìn)審計人員既能查、又能分析、還能撰寫的能力水平提高，使審計報告最終能為審計工作服務(wù)，使審計成果得到最有效的運用。四是整合審計資源，精心組織實施，倡導(dǎo)團(tuán)隊意識，以此來增強審計隊伍的戰(zhàn)斗力和執(zhí)行力，進(jìn)一步提高預(yù)算執(zhí)行審計的效能。與此同時，和諧的審計環(huán)境是預(yù)算執(zhí)行審計順利進(jìn)行的保證。首先要處理好與被審計單位的關(guān)系，積極開展文明審計。審計與被審計單位不僅僅是檢查與被檢查的關(guān)系，也是相互協(xié)作、促進(jìn)的關(guān)系。在預(yù)算執(zhí)行審計過程中，審計人員要嚴(yán)格要求自己，遵守審計紀(jì)律。發(fā)現(xiàn)問題要耐心與相關(guān)人員溝通，這樣有利于對問題進(jìn)行深入地分析和準(zhǔn)確定性。二是協(xié)調(diào)與人大、政府等部門的關(guān)系，爭取他們對審計工作的支持。高質(zhì)量地完成預(yù)算執(zhí)行審計工作任務(wù)光依靠審計機關(guān)是不行的，審計工作的順利進(jìn)行離不開人大、政府的支持和推動，審計結(jié)果的落實也需要相關(guān)部門的督促和配合。否則，預(yù)算執(zhí)行審計只會流于形式，發(fā)揮不了真正的作用。

參考文獻(xiàn)：

1、《對深化同級財政審計的幾點思考》中國審計報羅永興

2、《深化財政預(yù)算執(zhí)行審計的思考》審計署網(wǎng)站2007/12/12張勤喜

3、《當(dāng)前地方財政預(yù)算執(zhí)行審計存在的問題及對策》安徽省淮南市審計局陳宏偉

4、《地方預(yù)算執(zhí)行審計現(xiàn)狀及發(fā)展》（中國審計2007年第18期白日玲，宮本勝，張潮蕾）