糧食統計工作發展思考

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糧食購銷市場化后，糧食統計工作面臨全新的更為復雜的宏觀經濟環境。江蘇省各地適應糧食行政管理職能轉變的要求，不斷加強和改善對統計工作的領導，積極開展社會糧食統計調查，確保了糧食統計工作的順利進行，社會糧食統計體系已初步形成。糧食統計實現了由計劃經濟向市場經濟成功轉型，在糧食宏觀調控中發揮了重要的作用。但同時也存在著對統計工作重視不夠、統計經費不足、統計隊伍不穩定、統計力量薄弱、統計手段較落后、地區發展不平衡等問題，與糧食經濟的發展不協調，與糧食管理社會化和宏觀調控的要求不相適應，與上級領導的要求相比還有差距等問題。困擾糧食統計發展的深層次因素還沒有從根本上得到解決，社會糧食統計工作開展的難度還相當大。要徹底扭轉這種局面，必須按照科學發展觀的要求，認真貫徹落實《國務院關于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》，采取切實措施，以糧食購銷市場化要求為導向，加大改革力度，創新管理體制，推進糧食統計工作可持續發展，為糧食經濟的發展作出更大的貢獻。一、社會糧食統計工作的特點糧食購銷市場化以來，江蘇省積極穩妥地推進社會糧食統計建設，糧食統計工作發生了根本性的變革。1.統計管理由行業規定向依法行政轉變。現行的糧食統計制度是依據《糧食流通管理條例》精神，為適應糧食購銷市場化的新形勢和宏觀調控的需要，切實履行政府賦予糧食行政管理部門的全社會糧食行業統計職能而面向全社會制訂和頒布的，具有較強的法律約束力，使糧食統計走上了法治的軌道，確保了糧食統計有法可依、有章可循，健全了糧食統計管理體系，增強了糧食統計工作的權威性，提高了糧食企業的法律意識，對于依法治糧具有重要意義。2.統計范圍由部門統計向社會統計轉變。糧食購銷市場化后，糧食統計范圍不斷拓展。在繼續加強對國有糧食企業統計的同時，將社會重點糧食經營企業、重點糧食轉化企業、連鎖超市、批發市場等多種類型的糧食企業納入統計范圍，建立了多層面的覆蓋全社會的糧食流通統計網絡，糧食流通總量占全社會的80%以上，適應了糧食行政管理部門向全社會管理轉變的需要。目前全省共落實調查對象3961個，占企業總數量的60%左右。其中國有糧油經營企業1400個，非國有糧油經營企業（含規模較大的個體工商戶）1918個，糧食轉化企業406個，重點超市門店200個，批發市場40個。大部分企業對統計法律法規有所了解，已按要求建立了統計臺賬，向糧食行政管理部門報送統計數據，全社會依法統計的氛圍正在形成。3.統計方法由全面調查向多種調查方法并用轉變。積極改革統計調查體系，打破單一的統計報表調查方式，完善統計調查方法，全面調查和非全面調查相結合，積極推廣抽樣調查方法，開展社會糧食統計調查，調查的科學性、準確性、時效性不斷增強。從2002年開始連續四年在全省采取以統計報表為基礎，抽樣調查和重點調查相結合的方法，對全省部分農戶、城鎮居民戶和糧食加工、轉化、經營企業進行調查，基本摸清了江蘇省糧食供需狀況及其變化發展規律，為糧食宏觀調控提供了可靠依據。4.統計手段由簡單數據管理向現代化信息技術轉變。為適應社會糧食統計工作的要求，改進糧食統計工作手段，切實提高統計工作的效率，全省穩步推進統計信息系統建設。一方面，按照國家糧食局的要求，結合江蘇省實際情況，抓緊做好統計計算機升級換代工作，加強對統計人員的技術培訓，統計手段實現了由簡單數據管理向現代化信息技術轉變，提高了統計信息的處理能力；另一方面，各地還根據地方糧食儲備管理辦法的要求，積極推進地方糧食儲備信息系統建設，實現儲備管理工作現代化，充分利用現代化信息技術，對地方儲備糧實行有效監管，提高儲備糧管理水平。二、影響社會糧食統計工作發展的成因糧食統計是一項基礎性工作。糧食購銷市場化后，其在糧食管理中發揮的作用日益重要。目前糧食統計存在的問題有多種原因，需要認真分析，加以解決。糧食購銷市場化后，糧食統計工作的環境發生了很大的變化，對糧食統計工作產生很大的沖擊。糧食統計存在的問題既有糧食行政管理部門存在職能轉變不到位，管理乏力的原因，也有市場缺乏需求，市場機制不能發揮作用的原因，在“政府失靈”和“市場失靈”的雙重作用下，糧食統計問題就產生了。1.統計職能脫離管理。糧食購銷市場化以來，各地政府和糧食行政管理部門的職能逐步由直接管理向間接管理轉變，但從目前來看尚未轉變到位，許多地區特別是基層政府和糧食行政管理部門尚未真正實現從“經濟導向型”的政府向“服務型”的政府轉變，仍然直接管理企業，把招商引資、企業增效作為工作的重點，而忽視了管理和服務，統計工作無用武之地，自然就難獲重視。一方面，基層政府支持不夠。有些基層政府盲目追求GDP，片面強調軟環境建設，而對糧食行政管理工作認識不到位，統計職能落實不到位，在糧食行政管理部門對利稅大戶企業進行統計調查和執法檢查時支持不夠。另一方面，基層糧食行政管理部門工作目標與上級部門不盡一致。基層糧食行政管理部門是政策執行部門，一般不進行政策決策，統計工作為制定政策服務的功能不能得到體現，其認為統計工作對經濟的促進作用不大，開展統計工作的動機和行為往往來自于上級的要求和壓力，做好統計工作的積極性不高。有些地方的糧食行政管理部門在行政編制緊張的情況下，借用企業人員做統計工作，有的干脆將統計職能下放到企業，統計人員受企業管理，待遇偏低，變動頻繁，素質無法得到保證，且缺乏行政執法資格，制約了統計工作的正常開展。江蘇省縣級糧食行政管理部門中行政編制統計人員只占不到20%，企業人員所占比例接近50%，其他為事業人員，其中兼職統計人員占20%。有些地區的糧食行政管理部門由于財政撥款不足，需要向企業籌措辦公經費甚至人員工資，根本無暇顧及統計經費，更談不上增加統計投入，改善統計設施。政企不分還對非國有糧食企業的統計工作產生負面影響。非國有糧食企業將糧食行政管理部門與國有糧食企業等同起來，視為市場競爭對手，不愿真實反映經營情況。2.統計成果脫離業績。統計成果很大程度上體現在統計服務上，體現在為糧食管理和糧食宏觀調控提供可靠的依據上，體現在對糧食流通運行業績的反映上，它的業績只能在其他工作上間接地表現出來，缺乏直接可視性。統計成果的取得需要統計人員付出十分繁重的勞動，特別是在數據采集方面，統計過程很長。而且它是服務的工具，表現形式較少，本身的價值經常被低估，只能做“無名英雄”。由于統計工作自身的特點，它在糧食經濟工作中只能是助手和配角，成果和業績不對稱。在當前績效評價和考核體系的引導下，統計工作很難體現工作業績，也就難以引起人們的重視，影響了對統計投入的主動性。有些統計人員也往往因面對困難的環境，繁重的工作任務，難為“無米之炊”，自我價值難以實現，不安心統計工作，更難吸引高素質的人才加入統計隊伍。統計隊伍不穩定不僅有管理的原因，也有統計崗位本身的原因。僅依靠統計人員的“有為才有位”的努力改變統計工作的局面是本末倒置，是不現實的。3.統計活動脫離實踐。統計工作雖然是獨立的工作，有自己的專業領域，但它以糧食經濟現象為研究對象，必須與各項糧食政策和購銷業務活動緊密結合才能發揮效用，統計制度雖然有這方面的要求，但很難落實到位，當前的統計工作總體上與各項購銷工作結合不夠，偏重于統計方法方面的工作，導致統計工作陷入數字堆中。統計人員工作面較窄，忙于統計數據搜集工作，調查研究機會較少，很少參加購銷活動，具體政策和業務熟悉不夠，難以將孤立的統計數據與糧食購銷業務有效地連接起來，不能針對實際進行分析和預測，統計分析水平不高抑制了統計功能的整體發揮。4.統計服務脫離市場。在計劃經濟時期，糧食統計主要為制訂和實施計劃服務，也為企業自身分配結算服務，在滿足了計劃經濟發展要求的同時，企業也有做好統計工作的動力和條件。糧食購銷市場化后，糧食統計工作的重點逐步轉移到為國家糧食宏觀調控和行業指導上來，為企業服務還做得很少，甚至在糧食統計制度中找不到為企業服務的內容和要求，不能適應市場發展的要求。現行的統計工作對企業而言權利和義務不對稱，統計信息流呈現單方向，由企業逐級上報，最后統計成果掌握在高層少數管理部門中，缺乏互動和反饋，而迫切需要信息指導的企業無法共享統計工作成果。同時，企業已由計劃經濟時期的壟斷經營型單位向自主經營、自負盈虧的實體轉變，有自身的經濟效益，統計工作純粹是義務，不是企業的必要工作，與企業效益發生矛盾，企業做好統計工作的動力不足，加上糧食行政管理部門缺乏必要的制約手段，這導致有些企業不能準確及時報送統計數據。5.統計措施脫離成效。自2002年以來，隨著糧食流通體制改革步伐的加快，中央和江蘇省先后下發了四個關于加強糧食統計工作的通知，僅2002年就連續下發了兩個，參與發文的單位愈來愈多，規格愈來愈高，文件反復強調統計工作的重要性，要求各地加強領導，采取措施，增加投入，積極做好統計工作。但從具體落實情況看，成效有限。如目前全省糧食行政管理部門尚有一半未落實統計經費，主要集中在縣級，蘇北地區占絕大多數。這些文件基本上都是在統計工作遇到嚴重困難后才下發的，對于解決當時的突出問題起到了重要的作用，但由于缺乏實施細則和約束力，沒有建立長效機制，有些措施或者難以落實到位，或者暫時解決了，等到問題緩解后或時間一長老問題又回潮。且參與部門較多，目標不明，職責不清，落實不力，監督缺位，沒有形成合力。這些文件只有義務，沒有權利，一些部門大局觀念不強，從自身利益出發，強調本部門的困難，沒有認真幫助解決，使一些統計措施的效果大打折扣，致使一些老生常談的問題始終得不到解決。三、推進糧食統計可持續發展的措施1.加快職能轉變。要按照《國務院關于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》的要求，加快改革，進一步轉變職能。“各級糧食行政管理部門要依法加強對全社會糧食市場主體的指導、監督、檢查和服務，不得直接干預企業的日常經營活動”。各級糧食行政管理部門只有真正理順政企關系，將工作職能重點向宏觀調控、監督檢查和公共服務等方面的轉變，把統計工作與管理結合起來，才能實現工作重心的轉移，改變統計工作的弱勢地位，為統計工作的發展提供廣闊的空間，增添新的動力和活力，才能自覺地提高對社會統計工作重要性的認識，加強對統計工作的領導，增加對統計工作的投入，為統計工作可持續發展提供根本保證。2.統籌解決統計問題。統計問題涉及到統計人員編制、統計調查經費、統計人員培訓等多方面的問題。縣級糧食行政管理部門在糧食統計中處在十分重要的位置，承擔了統計數據搜集整理等大量的具體工作，是決定統計質量高低的關鍵所在。實踐證明，由于管理職責分工所限，社會統計問題僅靠糧食行政管理部門本身是難以徹底解決的，需要各部門統籌合力解決。各級特別是縣級糧食行政管理部門要積極爭取政府的支持，加強與人事、財政等相關部門的協調，明確政策，重點支持，保證統計機構、人員、經費的落實。堅持以人為本的原則，關心統計人員的工作和成長。把支持統計工作開展的各項措施落到實處，以滿足統計工作方式向市場化轉型的需要，為糧食統計工作順利開展提供必要的條件和營造良好的工作環境。3.創新統計管理制度。糧食統計問題產生的根本原因在于糧食購銷市場化后，由于統計環境發生變化，舊的管理體制已經不適用，新的管理制度尚未建立起來，造成統計工作的困難。要做好新形勢下的統計工作必須進行統計管理制度的創新，建立與糧食購銷市場化相適應的統計管理體系。一是制度創新。要不斷改進和完善社會糧食統計制度。社會糧食統計工作雖然總體開展順利，有了一個良好的開端，但由于實施時間不長，尚在探索中，從實際開展情況看，統計制度難免存在一些不足。如統計指標體系存在設置不盡合理、劃分過細、報送頻率偏高、社會企業理解困難等。二是管理創新。要在分清各級糧食行政管理部門職責的基礎上進行統計職能界定和分工，兼顧地區差別的特點，探索建立統計人員和統計經費等方面的垂直管理制度，更有效地籌集統計經費，統籌使用人力和財力，重點解決縣級統計工作中的問題。三是實踐創新。糧食購銷實行市場化后，全國已形成一個更加統一和開放的大流通市場，各地糧食政策和市場形勢相互作用、相互影響的程度愈來愈強，國際糧食市場也將對國內糧食流通產生較大影響。統計人員要面對國際和國內糧食形勢，加強購銷政策和購銷業務的調查研究，積極參與糧食購銷管理活動，將統計工作融入糧食經濟活動中去，變事后統計為過程統計，使統計直接參與流通管理。四是內容創新。要發揮統計數據豐富的優勢，拓寬統計工作的深度和廣度，提高統計分析和預測的能力。要圍繞糧食工作的核心，在認真做好對糧食流通運行情況監測的基礎上，積極參與糧食預警預報體系等重大項目建設，為確保糧食供需平衡和糧食安全提供決策建議。五是服務創新。統計信息暢通是市場經濟順利發展、企業搞好經營的重要條件。宏觀上的統計數據來自微觀（企業），微觀上的統計數據作用有限，但宏觀上的統計數據不僅對糧食宏觀調控具有重要作用，而且對企業指導經營具有重大價值。要拓寬統計工作的服務范圍，將管理和服務結合起來，將統計服務與企業對信息的需求緊密結合起來。要聯合信息等有關部門，開展統計信息合作，通過協會等中介組織，采取網站、報紙等多種方式，為企業提供統計信息服務，提高企業的經營水平，增加經濟效益，從而調動企業做好統計工作的積極性和主動性。這就需要改革統計資料保密等方面的管理制度，充分利用統計資料開展統計服務，讓統計成果惠及全體統計工作的參與者，轉換成現實的生產力。六是方法創新。繼續改進和完善統計調查體系，加強對調查方法的研究，提高調查方法的科學性，既要確保調查數據的準確性，又要最大限度地提高工作效率。七是手段創新。糧食購銷市場化和我國加入WTO后，糧食市場形勢更為復雜，糧食行情瞬息萬變，加上糧食企業點多面廣，管理的工作量很大，而統計人員有限，這要求統計工作改進統計手段，加快統計信息化建設，推廣以計算機應用為核心的現代化技術，提高統計工作的時效性和服務水平。4.打造專業統計調查隊伍。提高統計人員素質是做好社會糧食統計工作的關鍵。社會糧食統計制度實施后，統計工作量倍增，統計調查的要求更高，對統計人員的素質提出了很高的要求。社會糧食供需調查結果證明統計人員的素質高低對于做好統計工作至關重要，目前的統計人員水平高低不一，統計工作質量難以保證。要按照社會糧食統計工作的要求，選調相應能力的人擔任統計人員，建立由專業院校參與的正規培訓制度，打造以縣級糧食行政管理部門統計人員為骨干的，綜合素質過硬的專業統計調查隊伍，提高統計隊伍的戰斗力。同時，探索建立統計協管員制度，配合糧食行政管理部門對糧食企業進行統計培訓和業務指導，全面提高統計工作水平。5.穩步推進依法統計工作。一是繼續加大統計宣傳力度，提高糧食企業的法律意識，為社會糧食統計工作順利開展營造依法統計的環境；二是開展統計培訓，指導和幫助企業認真做好統計工作，全面準確及時報送統計數據；三是加強統計監督檢查，嚴肅統計紀律，確保統計數據真實可靠，提高統計質量。6.整合社會統計資源。包括糧食生產、流通、消費等內容在內的糧食經濟現象是糧食局、統計局、農業局、中儲糧公司等部門的主要或重要研究對象。這些部門都在對糧食的某一方面進行統計，各自為陣，重復交叉較多，聯系不緊密，統計交流較少，統計資源較為分散，不能反映糧食經濟活動的全貌。現在糧食行政管理部門要積極爭取地方政府的支持，主動與其他部門開展統計合作，甚至可以建立相應機制進行經常性的交流和聯系，實行優勢互補，資源共享，有效地節省人力物力。同時，還要加強與工商、海關、鐵路、交通等部門的溝通，對糧食統計數據進行對比驗證，提高統計工作的準確性。7.健全統計行業組織。統計行業組織對于加強統計交流，開展統計協作，提高行業統計水平，擴大統計工作的影響力，具有重要作用。要重視和健全統計行業組織，改變目前統計協會功能偏弱和松散的現狀，并建立專門的糧食統計協會，加強對糧食統計工作的指導和服務，增強統計工作的輻射力和凝聚力，為統計工作發展提供新的平臺。