城管執法工作深層思考

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各地在針對街頭“亂擺賣”的執法過程中，屢屢出現報端的暴力抗法與暴力執法以及由此導致的沖突與傷亡，給城管執法工作帶來了巨大的壓力。如何才能擺脫這一城管執法工作中的困局，需要我們運用細致的分析和理性的判斷，對這一現象進行深入剖析。

“亂擺賣”現象剖析

（一）“亂擺賣”特征剖析

通常來說，“亂擺賣”主要指未經政府管理部門批準（許可）擅自占用道路（馬路）、露天廣場、小區等公共場所（地方）擺賣東西的經營行為，是政府對街頭無證經營現象的統稱。老百姓則稱之為“擺地攤”或“走鬼”等。自1992年全國創建國家衛生城市以來，“亂擺賣”正日益成為各地城市管理工作上水平、上檔次面臨的頑疾。

1、“亂擺賣”的類型劃分

2、亂擺賣的發展特點

全天候擺賣

一般地講，從早上5點多開始，就有小販開始擺賣肉、禽、魚、菜等農產品；進入上午、中午到下午多種小販陸續上街擺賣；一般擺賣生果的小販晚至傍晚九點左右收攤，但此時燒烤檔開始占道擺賣，一直擺至凌晨五點鐘收攤。

全方位擺賣

只要執法一放松，亂擺賣者什么地方都擺，從繁華的鬧市區、大馬路到較為安靜的居民小區，城中村均可見到亂擺賣的身影。

流動性強

亂擺賣的又一特點是流動性十分大，城管執法打擊東邊，他們會在西邊出現，打擊西邊會跑到東邊，一般不固定在一個地方擺賣，哪里打擊不夠嚴厲就到哪里去擺賣。

參與人群分布廣泛

從10多歲小孩到高齡老人；從文盲到大學本科；從漢族到各少數民族；從本地到外省市；“亂擺賣”的人員無論年齡、學歷、民族或戶籍，分布十分廣泛。

由個體向團伙化發展

為抵制城管的執法，亂擺賣已由過去個體單槍匹馬擺賣逐漸向團伙化方向發展，該團伙組織嚴密、分工細致，有負責進貨的、有負責擺賣的、有負責與執法者對抗的等等。

（二）“亂擺賣”的成因

“亂擺賣”作為一種特殊的經濟現象，由來以久。各個時代各有其不同的成因。自古以來，“亂擺賣”作為一種銷售方式一直沒有停止過。比如，早在我國宋朝，“亂擺賣”就已存在。據資料記載，在宋朝稱“亂擺賣”為“侵街”，宋法規定凡人“侵街”要處罰“杖打七十大板”，如此嚴厲的處罰在當時也未能根除“亂擺賣”（《清明上河圖》中所描繪的情景很好地佐證了這點）。就在我國建國后的時期，在把商品經濟視為資本主義尾巴進行嚴格批判的當年，“亂擺賣”也未曾消失過。今天，在法制十分健全，人口素質相對較高，封閉性管理較好，處罰同樣嚴厲的香港，“亂擺賣”一樣時有發生。

從我們城市身處的現實環境看，一方面不斷有新的鄉村人口流進城市以“亂擺賣”為生；另一方面城市本身總會有些市民因失業或因經營失利等原因導致生活困難，從而選擇這一謀生道路。這說明了“亂擺賣”作為一種長期存在的社會經濟現象難以從根本上消除，我們對此不能“掩耳盜鈴”，更不能有根除“亂擺賣”的“烏托邦”幻想。

當前城市“亂擺賣”的產生根源主要有以下幾個方面：

1、居民消費

一方面，城市商貿流通的規劃布局不盡合理，居民社區建設與商業配套相脫節，部分居民點周邊的商業環境長期處于欠發達狀態；

另一方面，城市的商貿業發展貪大求新，各類中心、廣場比肩而立，面貌雷同，商業環境的多樣化和多層次化明顯不足，忽視了居民的基本生活需求；

路邊的小商品、副食品等擺賣在一定程度上滿足了部分居民對于基本生活的消費需求，從而獲得了市場空間。部分居民貪圖便宜的心理更進一步促成了“亂擺賣”市場的形成。

2、謀生需求

“亂擺賣”由于本錢小、沒有技能門檻甚至可以逃避稅費，成為不少離鄉進城謀生的農民不多的生計選擇；同時部分因失業下崗、經營失利或其他原因導致生活困難的城市居民也把它作為一種過渡選擇。

3、謀取暴利

這種“亂擺賣”呈現出組織化、規模化的特點；此類亂擺賣的目的不再是單純的養家糊口謀生，而是帶有明顯的暴利企圖。這是當前城市“亂擺賣”中較為突出的現象，也是“亂擺賣”屢禁不止的重要根源之一。

4、季節性農產品銷售

一些農村的瓜農、果農季節性地進城擺賣農產品。比如不少地方有農民進城賣西瓜，新疆維吾爾族在葡萄等水果成熟季節到全國各地叫賣葡萄干等等。

5、其他

如創業嘗試，作為第二種職業增加收入等。

“亂擺賣”的治理意義

（一）與“亂擺賣”直接相關的城市治理表層問題

占道燒烤等擺賣行為造成了嚴重的食品衛生和環境衛生問題；

在狹小熱鬧的市區占道擺賣造成的交通擁塞、極易導致交通肇事等事件；

圍繞居民小區，或社區內的亂擺賣侵擾了居民正常的生活環境；

逃避工商稅務部門管理，逃避工商、稅務等各項稅費的行為破壞了公平的市場競爭環境；

偽劣、侵權和短斤少兩等侵害消費者權益；

（二）“亂擺賣”映射出的城市治理深層問題

“亂擺賣”從表象看，只是路邊無證攤販的雜亂無章的擺賣行徑。但是，從城市治理的角度看，“亂擺賣”的出現真實地映射出城市發展和城市治理工作中存在的錯綜復雜的深層問題。

1、城市二元結構帶來的治理盲區

近年來，隨著各地城市化進程的加速推進，城市與村落相互包裹的現象日益突出，城市二元治理結構導致的許多管理問題日益浮現，也為大部分的“亂擺賣”人群的在城市的立足生息提供了適合的空間。對該類人員特別是外來人口的數量和結構變化難以做到有效的監督和調控。

2、城市規劃水平局限形成的布局缺憾

長期以來，城市規劃建設上未注重以人為本的工作考量，在城市商貿體系和城市交通體系的規劃布局上留下了諸多缺憾，存在著相當多的空白，客觀上為廣大城市居民解決基本的日常生活需求、解決出行購物的便利等設置了障礙。

3、城市商貿業發展取向導致的結構性供給不足

城市商貿業發展普遍存在著貪大求全、追求檔次的發展趨勢，城市商貿流通保障體系更多地依賴大型賣場和大型供應商，對普通居民的中下層次消費需求考慮不足，在政策上沒有對相關業者給予適當的傾斜，客觀上造成了對于居民中下層次消費的結構性供給不足。

4、城市行政管理體制的缺陷

城市行政管理體制長期以來在制度設計上缺乏統籌，體現在一些熱點、難點或新事物的管理上，各部門在管理界限、管理職責、法律后果上存在的設計漏洞。特別是在處理“亂擺賣”等一系列問題上，“各司其職”演變成了沒有制度約束的“各自為政”，處理“亂擺賣”在一定程度上成為城管執法部門的“獨角戲”。

（三）“亂擺賣”的治理意義

1、“亂擺賣”的治理是城市治理架構的重新梳理和完善

“亂擺賣”是城市治理亂象的一種綜合反映，其所涉及的城市治理的深層問題如果得不到有效緩解，“亂擺賣”的治理只能是停留于階段性、區域性的短期政績，長期根治只能是一種主觀意愿。因此，治理“亂擺賣”實質是對城市經濟社會結構、城市的規劃建設、城市行政管理體制等的重新梳理和完善。

2、亂擺賣的治理是營造良好市容環境和市場環境的重要保障

治理“亂擺賣”將在很大程度上改善市容環境，保障道路通行不受阻礙，保持良好的市容衛生狀況。治理“亂擺賣”有助于維護市場秩序、將各項商業活動納入政府相關部門的有序管理，確保公平交易、公平競爭的市場營商環境，確保消費者獲得基本的權益保障。

城管執法部門在“亂擺賣”治理中面臨的主要問題

（一）執法權與生存權的矛盾

任由“亂擺賣”自由發展，是任何一座城市都不愿看到，也是任何一座城市所無法承受的。但是，當前我們仍然處于經濟的轉軌時期，經濟發展不平衡，城鄉經濟差別顯著等現實問題在相當長的時間里仍將持續。基于這樣的基本國情，在目前處于開放式管理的城市徹底消除“亂擺賣”是難以完全做到的。

從解決一部分城市居民或進城農民的基本生計這一角度看，“亂擺賣”這種灰色經濟也的確發揮了一定的作用。在我們還無法通過城市再就業計劃或新農村建設等措施，相對完善地解決部分城市居民和部分農民的生存、發展需要時，能否剝奪這部分人群的“生存權”就成為執法所必須面對的困境。在一無資金、二無技術、就業渠道有限的現實狀況下，從事“亂擺賣”往往成為這部分人群的唯一出路。

這種現狀，客觀上決定了對“亂擺賣”既要治理，又不能治死。治理“亂擺賣”演變成了“執法權”與“生存權”的矛盾。決定了城管執法部門在治理“亂擺賣”工作上的巨大難度。

有經濟學家預測，伴隨城市化進程的加速，到2020年我國還將從農村轉出約3億人口，如此龐大的人群，沒有多少資本和技術門檻的擺賣會成為其中相當一部分人口的必然選擇，“生存權”與“執法權”的矛盾將更加劇烈。

（二）“堵”與“疏”的矛盾

在許多涉及群眾利益和城市管理需要相沖突的問題上，經常需要采取堵疏結合的方式，化解矛盾，引導問題向各方共贏的局面轉化。但是，對于“亂擺賣”的治理始終難以在“疏導”方面獲得突破。

當前，國內很多城市都嘗試解禁“亂擺賣”，但實質性的成功解禁幾難實現，某些城市的開放部分馬路市場或者開放露天集市等“疏導”措施并未從根本上解決“亂擺賣”問題。

為何當前很多城市都無法實施有效的“疏導”措施呢？這是我們的國情決定的。有不少專家、學者沒有充分考慮到我們的國情，要學習紐約、巴黎、首爾、東京、尤其是新加坡、香港的疏導經驗，提出國內的城市也可設立小販中心等辦法對“亂擺賣”者進行“疏導分流”。事實上，我們且不談紐約、巴黎、首爾、東京等城市均是世界發達國家的中心城市，也不把新加坡看成一個國家，我們僅把新加坡、香港看成兩個城市，根據其發展史，我們可以看到，在當年經濟欠發達時期，這兩個城市的亂擺賣現象不說成行成市也是屢見不鮮的。現在少了（并不是銷聲匿跡），一方面是得益于經濟發展了，許多亂擺賣者不再需要以街邊擺賣為生，只有在此時，有限的攤位才能滿足數量有限的亂擺賣者入駐的需要（人口相對穩定，亂擺賣者相對穩定）；另一方面，城市治理各項深層次問題（如二元結構、規劃建設、商貿建設，行政體制等）已得到逐步完善。相反，當前我國經濟欠發達，如果對亂擺賣不加治理限制，亂擺賣者的隊伍將是不斷增加的，其結果將是任何一座城市都無法承受的；正因為面對龐大的亂擺賣隊伍，所以任何一座城市僅靠一些路段有限的時段、有限的檔位是無法滿足所有亂擺賣者的需求的；事實上，且不談有限的檔位難以滿足無限的亂擺賣者的需求，單從亂擺賣者占用公共場所（不管是馬路邊或者小區空地等其他城市空間），未交任何工商管理費及稅費這個事實考慮，對亂擺賣開禁本身就會助長擾亂市場秩序，破壞公平競爭的市場營商環境的行為的泛濫，對租用固定場所經營商戶的經營必然造成較大的沖擊。有些人可能建議可向亂擺賣者收取一定的工商管理費、稅費以及占用公共場所費。對此，單收工商管理費或者稅費，不公平自然沒有解決，全額收絕大多數亂擺賣又是不愿接受的。因此，在政策層面，對亂擺賣者開禁是難以實現的。這就是至今很少有哪座城市能公開宣稱馬路解禁的主要原因。

只能堵無法疏的困境，注定了有限編制的“正規軍”面對無限充實有生力量的“游擊隊”，簡單的圍堵已經成為一場城管執法部門為之疲于奔命的消耗戰。

（三）部分市民消費需求與部分市民投訴治理的矛盾

一方面，“亂擺賣”的出現客觀上滿足了一部分市民對于低層次消費的需求，許多市民為了就近解決肉、菜、日雜等基本生活供應，許多低收入人口為更節約地規劃生活，都可能成為“亂擺賣”的消費群體，部分市民貪圖便利，導致了“亂擺賣”與部分市民在利益上的相互呼應，也博得了部分市民的同情。這使得對“亂擺賣”進行城管執法時，部分市民站在“亂擺賣”者一邊，認為他們不偷不搶，不應該清理他們，對執法人員的行為不理解、不支持，有些甚至圍觀起哄，加上一部分亂擺賣家屬假扮市民煽風點火，使得執法工作難以有效展開，執法環境相當惡劣。另一方面，部分市民因為生活受到干擾或消費受損等原因又投訴必須堅決取締“亂擺賣”。（據零點研究咨詢集團聯合搜狐新聞頻道共同的《2007零點中國公眾城市宜居指數研究報告》表明，有35.1%的人反對完全取締“亂擺賣”，同時，又有30.1%的人認為應該取締“亂擺賣”。）這使得對“亂擺賣”進行城管執法陷入了治與不治的兩難境地。

（四）強化執法的管理需求與執法手段軟弱的矛盾

隨著部分中心城市開始追求國際化、現代化甚至花園城市等更高的建設管理標準，“亂擺賣”現象的存在顯得愈加有礙觀瞻。政府對于強化城管執法工作的管理需求日益迫切，城管執法部門的工作壓力也更加巨大。

然而，在現有的法律框架下，對“亂擺賣”的治理手段非常有限，唯一的手段是暫扣擺賣的物品，對小販的身份查驗，限制人身自由等權力，城管執法部門均無權行使。因為城市執法強制力的缺失，小販搶奪被扣物品的事件屢見不鮮，暴力抗法時常發生。如2001年以來深圳市平均每年發生暴力抗法事件200起以上，受傷執法人員累計超過1200人次；廣州市荔灣區07年前10個月共發生抗法事件131宗，受傷的城市執法隊總共136人。可以說，執法手段的軟弱無力正是“亂擺賣”治理呈現反復性，無法有效控制的主要原因之一。

除以上主要問題外，還有當前很多地方的城管執法力量嚴重不足的問題。

對“亂擺賣”城管執法的建議

（一）堅持以人為本的執法理念

在對“亂擺賣”的執法過程中，必須堅持以人為本的執法理念。注重減少和弱化城管執法人員與“亂擺賣”人員之間的隔閡乃至敵對關系，盡可能維護社會和諧穩定的大局。

1、執法剛性與靈活性相結合的原則

剛性執法并不排除執法靈活性的存在。比如住宅小區內部居民自發設立或默許外來商販形成的零星“亂擺賣”，其環境衛生和道路管理由小區自行承擔，在多數居民及小區物業單位無異議的情況下，可以考慮采取較為靈活的執法策略。在執法過程中類似的情況并不鮮見，需要通過經驗的積累和對管理原則的靈活把握，在執法過程中逐步摸索。與此同時，也要堅決治理那些公共場所市容環境、嚴重影響城市公共道路通行等亂擺賣行為，確保城市管理的正常秩序。

2、執法的高壓態勢與低調處理相結合的原則

所謂執法的高壓態勢，是指不論是從媒體的宣傳輿論中，還是現實的執法實踐，都要讓“亂擺賣”者感到“亂擺賣”并不是一種合法的職業，隨時有被處罰的可能，充分體會到暫扣、沒收處理帶來的實質性損失，不到不得已，不輕易“亂擺賣”。這種高壓態勢的形成和深化對有效治理“亂擺賣”非常重要。對亂擺賣者實施無形中增加其經營成本，這能有效抑制亂擺賣隊伍的壯大。

所謂低調處理，是指在實際執法過程中，避免采取“趕盡殺絕”的手法，而是先以勸導、訓誡和教育為主，給亂擺賣者改正機會。一般不馬上實施暫扣處理。只是對屢教不改的“亂擺賣”者才實施暫扣處理。在暫扣物品過程中一般只暫扣擺賣的物品，對于單車等“亂擺賣”者投入成本較高的擺賣工具能不扣盡量不扣，這既起到了處罰的效果，又不至于激化矛盾，引發暴力抗法等各類嚴重問題。

（二）加大宣傳力度，營造良好的執法環境

當前的執法環境使執法工作舉步維艱，廣大市民對“亂擺賣”的執法不理解，不支持。造成這個局面的原因是多方面的，其中既有城管執法系統內部的原因（如因受人員編制限制，各市普遍使用協管員協助執法，時常出現協管員在疏于管理的情況下粗暴執法，給城管執法摸黑，對正常規范執法造成了很壞的負面影響），又有有關部門正面宣傳報道不足等原因。由于正面宣傳工作的缺位，負面宣傳的過分（有關城管粗暴甚至暴力執法、小販如何謀生不易等報道及評論時常在媒體出現），使得城管執法在不少公眾心中已不是維護城市潔凈環境的執法者，而是“打砸搶”的匪徒。對“亂擺賣”的城管執法工作形成巨大壓力。

城管執法者的確對治理“亂擺賣”負有不可推卸的責任。但是，將清理“亂擺賣”作為一項管理城市的內容，仍然需要各部門的共同配合。政府有關部門應加強對“亂擺賣”的違法性宣傳力度，新聞媒體必須全面、客觀、公正地報道城管執法工作，減少對城管執法個別負面現象爆料式、揭短式的報道，共同營造良好的城管執法工作環境。

（三）突出治理重點

“亂擺賣”正因為其既無法消滅，也不該消滅；所以對“亂擺賣”的治理就不能要求根除“亂擺賣”，僅能提出有效控制“亂擺賣”。因此，明確治理的重點十分重要。概括地講，“亂擺賣”的控制重點分為“重點控制時間、空間”及“重點控制種類”兩大類。

1.重點控制時間、空間

第一，從時間上應分為重點控制時間與一般控制時間；重點控制時間段為早上6：00-9：00，中午11：00-14：00，下午及晚上從17：00-24：00。其余時間段為一般控制時間。

第二，從城市的分布區域上劃分，城市中心城區，周邊城區的中心區域均應是重點控制地區，其余區域為一般控制區域。

第三，對于重點控制地區來講，又應將主要道路、主要路段、標志性建筑周邊等列為重中之重，其他區域，包括二、三級道路，小區內及城中村等，應是一般控制區域。

在以上重點時段及重點區域，尤其是重點路段等地方，一般不允許存在“亂擺賣”。一般時段及一般控制區域，“亂擺賣”可以零星存在，對于影響城市的大規模“亂擺賣”原則上不允許存在。

需要特別強調的是，重點控制及一般控制僅是城管執法部門在實際執法過程采取的權宜辦法，對外不應宣傳，只做不說，否則，對“亂擺賣”無法形成“高壓態勢”。

2.重點控制種類

路邊燒烤、臭豆腐等熟食品亂擺賣，這些亂擺賣均為食品安全埋下很大隱患。其中尤其是路邊燒烤，一方面，在制作過程中產生大量的油煙，廢氣，地上殘余食品、垃圾等均對環境造成較大的污染。另一方面，有不少路邊的燒烤檔會靠近居民區，濃烈的油煙加上食客吵雜的叫鬧聲對居民的生活造成了很大的干擾。因此，為還城市一個潔凈的環境，為使城市居民過上一種安靜祥和的生活，必須堅決打擊路邊燒烤檔。

（四）在現階段優先健全執法力量

1、充實執法隊伍

“亂擺賣”發展到今天，其規模、手段與往時相比，早已不可同日而語，受到經費、編制等一系列問題困擾，當前很多地方的城管執法力量已多年來未有較大的增加，不但如此，不少地方又將這本來十分少的執法力量又分離出去，去承接更多的綜合執法任務，因此，必須高度重視執法力量嚴重不足的現實。在加強隊伍建設，加大培訓教育力度（尤其是協管員），提高隊員的執法水平和執法隊伍素質的同時，進一步增加執法人員，使得對“亂擺賣”的執法力量有一個量的提升。

2、引進社會組織協助城市管理

在執法力量無法及時增加的情況下，政府可將亂擺賣清理過程中的“勸導環節”交給社會組織去完成。該社會組織必須是正規注冊的企業（如物業管理公司等），他們提供的服務就是協助勸離亂擺賣者。由政府購買他們的服務。此項做法深圳市已在寶安區西鄉街道試點成功，現深圳市正在學習推廣。

（五）進一步落實執法聯動機制

目前城管執法難度大、手段有限、沖突事件時有發生，僅僅依靠城管執法部門現有的執法力量、執法手段難以對“亂擺賣”形成有效震懾。各地紛紛采取城管與公安及其他相關部門聯合執法的方式，并逐步在事件中建立起適合各自地方特點的執法聯動機制。

從當前全國各地的執法實踐看，凡是公安城管協同機制完善的城市，“亂擺賣”的治理就比較好，凡是公安城管協同機制不完善的城市，暴力抗法就屢屢發生，“亂擺賣”治理就成效甚差。如廣州市荔灣區經過多年探索，終于找到了一條“城管公安，無逢對接，聯合執法”的新路，成功地解決了長期盤踞在上下九步行街的“亂擺賣”問題。國內如杭州、鄭州、南京、成都等城市也有當地的公安與城管聯合執法，效果良好。

城管執法聯動機制的建立，將城市管理的相關部門有效地聯合起來，共同參與城市管理和行政執法過程。有助于發揮各部門的職能優勢，調配各部門的人力、物力和技術力量，整合執法手段，形成優勢互補、資源共享的局面。真正做到合作執法、各司其職、消除執法障礙。這種做法對于樹立執法威信，提高執法實效，保障執法效果，減少暴力抗法等對抗沖突具有極大的促進作用。

執法聯動機制的落實，是現階段解決城管執法工作在執法力量、執法手段、執法震懾力等方面局限的有效方式。這一機制的建立必須充分結合本地區在部門設置、職能劃分、執法環境、執法目標上的具體情況，有針對性地選擇機制的構建和運行模式，確保人員、職責、任務的有效銜接和分配，確保在時間、空間、行動方案等問題上的有效協調，建立起執法聯動的長效機制，切實防止交叉執法、職責不清、推卸責任的情況發生。

（六）努力推動城管執法警察化的隊伍建設方向

從城管執法工作的長期趨勢看，執法聯動機制只是現階段尋求的一種妥協性做法，在機制穩定性和執法策略的持續性方面存在著相當程度的不確定因素，機制運作的松散與緊密往往因時、因人、因部門關系和利益格局而異。必須考慮從執法聯動機制逐步向城管執法警察化過渡。

對“亂擺賣”的治理主體幾更變替，有過工商部門負責監管，有過城管部門監管，也有過巡警治理（如深圳市1995年通過的《深圳經濟特區人民警察巡查條例》規定）。從國內外城市的管理經驗來看，警察參與城市管理是國際城市的通行做法，有助于實現城市管理的治理目標。

日本、韓國、新加坡以及中國香港和中國臺灣等，都沒有專設城管執法隊伍，凡涉及對違法自然人執法的事項，一般都由警察執行，并賦予了強有力的執行后續保障措施。早在1996年，四川綿陽市就已創建了公安巡警主導城管執法的新路子，成效明顯。因此，對“亂擺賣”城管執法的警察化應是城市管理的努力方向。