災害應急救助調研報告

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一、災害應急救助體系建設的主要內容

災害應急救助機制是指自然災害的預測預警、應急響應、緊急救援、保障措施、后期處置等各系統的綜合，包括自然災害的信息監測、報告與，指揮協調與緊急處置，信息及新聞報道，物資、資金和社會動員保障，應急隊伍的培訓和演習，以及民眾宣傳和國際協調等各項工作。在社會科學中，“機制”的基本涵義有三種：一是指事物各組成要素的相互聯系，二是指事物在有規律性的運動中發揮的功能，三是指發揮功能的作用過程和作用原理。簡單說，機制就是制度化了的活動模式與方法。災害應急救助機制就是針對災害發生的非程序化和非規范化特點，政府建立的一套災害應對和救助方式。如災害管理的運行機制包括災害管理的應急機制、協調機制、社會動員機制、信息共享機制和監督檢查機制。其重點是要充分發揮抗災救災綜合協調作用，強化災害管理部門間的信息溝通和協調工作，健全部門間應對災害的聯動工作機制，明確各部門的工作職責、時限要求和工作措施，形成災害管理的合力，更好地開展救災工作。當災情出現后，災害應急救助機制就能夠自動地調動政府與社會的力量運作起來，化解災害帶來的損失。就世界范圍內災害緊急救助的發展趨勢而言，建立一套成熟的應急救助機制是所有發達國家已經基本實現的目標，而一些發展中國家則因為各方面條件的落后而在災害救助上比較落后，因而造成災民生活困難和恢復重建緩慢。我國正處于經濟發展的高速階段，建立這樣一套災害應急救助體系是勢所必然。

按照國際通行規則，災害救助行動必須要有系統的預案。災害救助應急預案的制定過程就是將多年的救災經驗系統化、條理化、組織化的過程。預案的作用在于，當災情出現后，災害應急救助機制就能夠自動地調動政府與社會的力量運作起來，化解災害帶來的損失。建立災害應急救助體系，還需建立一套開放的救災工作體制。所謂工作體制，就是一系列工作制度、組織結構和工作作風等。我國傳統的救災工作體制，主要采取單一地完成領導交辦的具體事宜和回避社會參與的方式。這種封閉的救災體制形成于計劃經濟體制時期，帶有“集中力量辦大事”的時代印記。這種救災體制依托國家權力，能快速有效地在全社會范圍內進行廣泛的社會動員，適用于像唐山大地震和1998年大洪水那樣的大災救助。相反，國外的風險分擔、多元主體的救助模式則對局部地區的小型災害十分有效。災害救助是一項具有開放性的公共事業，需要社會的多方積極參與，同時也需要政府通過制定相關的政策、法律創造、保障社會各類資源參與救災渠道的暢通。

二、建立災害應急救助體系的建議

隨著我國經濟的不斷發展，人口與資源的不斷集聚，單位面積承載的經濟總量也在不斷增加，尤其是一些沿江臨海的經濟發達地區，地理上的優越帶來經濟發展的同時，也面臨著洪水、臺風等多種自然災害。對于貧困地區，災害的發生無異于雪上加霜，當地群眾被迫陷入災害與貧窮惡性循環之中。隨著我國市場經濟體制的逐步完善，國家法治建設的推進，尤其是科學技術日新月異的發展，廣大人民群眾對災害救助的時效性、規范性、保障性和人性化的要求越來越高，災害救助工作的內容、方式、手段和能力都適應新的形勢的要求。為此，我們應該以改革創新的思路，做好災害救助工作，格外注重經濟與社會的協調發展，逐步加大對救災資金的投入，真心實意地為受災群眾解燃眉之急，給他們雪中送炭，為他們的生活撐起一片藍天。結合災害應急救助的理論，借鑒其它國家災害救助做法，著眼于我國的災害應急救助工作的具體實踐，我們建議：

（一）建立救災資金多元投入體制，落實救災資金分級負擔機制。我們在加大政府救災方面投入的同時，應當拓寬救災資金的渠道，建立企業、非政府組織、普通民眾、國際社會和災民自己的社會化救災資金投入體系。在完善現有的社會捐助、救災基金、商業保險和國際援助的基礎上，還應該探索更多的資金籌集方式。救災資金和物資的籌集，在發揮政府財政投入主渠道作用的同時，廣泛發動社會力量，拓寬籌集渠道，使災害救助工作更具開放性。一是要進一步健全完善經常性社會捐助服務網絡。在各大中城市和有條件的小城市結合城市社區建設，確定社會捐助接收工作站點的布局、規模和管理方式，實現社會捐助活動由集中性、突擊性向經常性、日常性轉變。二是要按照市場規律，研究充分利用企業、社會和資本資源，共同推進救災工作的市場化運作，充分壯大救災資源。三是要注重按照我國的有關規定和國際公法、國際慣例聯系和接收國際援助款物。現在，國際間互相援助正日益增多，這不僅是人道主義原則在國際社會的體現，而且體現了人類與自然災害斗爭的合作精神。要適應這一形勢，通過國家提供的渠道，積極爭取國際間救災援助。

各級政府的救災資金預算及支出，應當全面落實“以人為本”理念，確保受災群眾的基本生活。對于特大自然災害的中央補助資金，可以考慮按經濟發展水平將全國劃分為若干個區域，規定救災資金中央、省和地方的負擔比例，對貧困地區可以加大中央和省救災資金的比例，對經濟發達地區則相應降低；各省也可以根據本地實際，確定省、市和縣救災資金負擔比例。我們認為：就我省而言，達到國家應急預案響應的，中央、省、縣及鄉鎮按照4：2：2：2的比例分擔救助資金（我省實行財政省管縣體制，故地級市不承擔）；達到省級響應但未達到中央響應的，省、縣及鄉鎮按照1：1：1的比例分擔；未達到省級預案響應的由地方政府負責救助。同時科學測定救助標準，就我省所言，緊急轉移安置群眾每人每天補助不得少于30元，每人的最低補助標準300元；倒塌房屋重建每間平均補助標準3000元，損壞房屋修繕標準平均每間300元；對因災絕收面積，按照每畝100元給予口糧補助。此外，對因災死亡人口及傷病人口也應當根據實際情況按人次給予救助。為了建立救災預算資金自然增長機制，我們建議可以按以下兩種方式要求省及以下政府列救災資金預算：一是省、市、縣、鄉四級按照行政轄區內城鄉實際居住人數每人每年不少于1元錢的標準列預算，并且按本轄區的年經濟增長率每年遞增；二是按照本轄區前五年實際支出的救災資金的平均值作為年度救災資金預算基數。當然，如果實際救災支出不夠時，應當從本級政府的預備金中支出。遇到好的年景，救災資金預算有結余的，可以用于購置本級救災物資或裝備，也可以積轉下年使用。

此外，要加強救災資金的規范化管理。一是研究和建立救災資金快速撥付的新辦法，加快資金撥付速度；二是按照公開、民主和社會監督的原則，做好救災資金的發放管理工作。民政、財政、審計、監察等部門要密切合作，建立良好的救災款、物資運行管理體制；三是要總結經驗，努力探索，逐步建立和完善救災款物發放制度，建立和落實使用公示制度，廣泛接受群眾和社會監督。

（二）加大涉災部門的協調力度，定期組織災害應急救助預案演練。綜合協調是整個災害應急救助機制的關鍵。現在各級均已明確民政部門是抗災救災的綜合協調部門，各級政府的《自然災害救助應急預案》中都將救災應急救助指揮辦公室放在民政部門，各級民政部門應當敢于并善于牽頭和協調。應急救助指揮系統在救災組織機構中的作用就是協調部門利益、整合部門資源。救災的組織機構體系決定應急聯動機制的運行效率，設置合理的組織機構意味著合理的分工與明確的領導關系，也意味著高效、可靠和極強的應變機動能力。民政部門要通過制定或修改專項救助應急預案，將自己的構想和要求通過政府專項預案制度化，將災害應急救助的部門和單位給予合理和明確的分工，克服救助內容的“空白區”與重疊區，形成縱、橫兩度的矩陣模式，使涉災部門明確分工，各有側重。要建立健全省、地、縣三級綜合減災協調機構，進一步加強減災機構的綜合協調職能，加強各地區、各部門的協調聯動，積極推進資源整合和信息共享。形成政府領導、民政主管、部門配合、社會參與、功能齊全、科學高效、覆蓋城鄉的綜合減災體系。

各地要經常性地開展預案演練，做好各級、各類相關預案的銜接工作，加強預案的動態管理，不斷增強預案的針對性和實效性。各級政府要為預案演練提供條件，每年應當在財政預算中列支預案演練專項資金。演練是對預案的質量、操作性、實用性的檢驗，通過演練可以修正、更新預案，使之具有更好的應急準備、指揮與響應能力。緊急救助演練不僅可以鍛煉部門之間的協同與配合，更能檢驗救援隊伍的快速反應能力與緊急救援效率，尤其在我國重點受災地區需要更多演練。演練形式可靈活多樣，大規模的訓練需要的資金多，不易舉行，可以縮小范圍，以社區或街道為單位進行專項演練，重點放在易發災害的城市居民委員會或農村村民委員會。針對小范圍的演練要從實戰角度出發，深入發動和依靠群眾。演練還可以請災害的相關專家預先設計一些意外或突發情況，這樣既可檢驗預案的質量又可鍛煉群眾與救災人員。

（三）以“減災備災”的理念來指導災害救助工作。救災不僅是一種人道主義救助，也是一種促進社會發展的投資活動。如果我們將救災的關口前移，將救災工作側重于“減災備災”，按照災害經濟學的經濟效益理論就會得出“減負得正，以負換正”的結果，即以減少因災害的經濟損失所形成的正效益，災害經濟學把防御災害的經濟投入稱之為守業投入。根據資料統計，減災投入與效益之比為1：10至1：15左右。因此，從災害發生的非程序化和非規范化特點來看，減災備災都是人類對待自然災害沖擊最主要的應對方式和策略選擇，所以，我們要轉變傳統、被動的救災思想，將救災工作的關口前移，以更加積極的姿態，科學地應對各類各種突發性自然災害。

用“減災備災”的理念來指導災害救助工作，要做好以下幾個方面的工作：首先，要以制定和完善災害應急救助預案體系為突破口，提高各級政府的災害救助規劃能力，完善救災款、物支持系統，建立快速反應和綜合協調的救災工作體制，保證突發性災害發生時救災工作的有序開展，提高自然災害應急反應能力和緊急救助水平。在制定救災應急預案時，要以災民生活救濟工作為重點。其次，夯實綜合減災基礎，加強減災的體制、機制、法制建設。充分發揮各災害專業部門作用，加強科技支撐體系建設，堅持綜合減災，動員社會各方面力量廣泛參與，綜合運用法律、行政、經濟、技術、保險、金融等手段，減輕自然災害造成的人員傷亡和財產損失。目前，尤其要強化各級政府的防災減災責任意識，建立政府部門、新聞媒體和社會團體協作開展減災宣傳教育的合作機制；編制減災科普讀物、掛圖或音像制品，推廣地方減災經驗、宣傳成功減災案例，面向公眾宣傳減災知識；將減災知識納入學校教育內容，開展減災的普及教育和專業教育，建設減災科普教育基地。第三，要結合當地實際，逐步建立救災物資儲備制度和倉儲設施，按照重點區域建設到市的要求，盡快制定物資儲備規劃，充實儲備物資，為災害緊急援助提供堅實的物質基礎。此外，要加強民政救災隊伍的自身建設。各級每年都要按救災資金預算的一定比例列支專項資金用于采購救災車輛、計算機、影像和通訊設備，提高各級尤其是基層救災隊伍的救災裝備水平和處置能力。

（四）加強災害救助工作理論的研究。科學的理論是實踐的先導。要在調查研究的基礎上，認真總結多年來的救災工作經驗，形成規律性的認識，為救災工作的順利開展提供科學的理論指導。加強災害救助理論研究，首先，要認真研究并形成科學的災情評估指標體系和方法體系，以及災情等級劃分和救災責任界定方法。災情評估指標的確定要統籌兼顧，既要考慮災害造成的群眾生活困難，也要顧及災害給生產造成的損失以及對交通、通訊、供電、農田水利等基礎設施造成的破壞。災情等級的劃分既要密切關注洪澇、風雹等“急性病”的短期、劇烈破壞作用，也不能忽視干旱等“慢性病”的長期、隱性負面影響，同時還需注意重復受災、連年遭災等因素。救災責任的界定，要以災情評估和災情等級為基礎，也要考慮各地的經濟基礎差異，兼顧省以下政府的財政承受能力和災區群眾的自救和互助能力。其次，要改革災情統計辦法。要進一步研究自然災害統計制度，立足客觀性、可操作性的原則，科學設置災情信息上報的項目和內容，并根據救災工作實際需要，改進統計方法和統計報表。統計報表可按救災工作的幾個階段設置，如在應急救災階段，主要填報緊急轉移災民和絕收面積數量等；在恢復重建階段，基層主要填報倒損房屋數、需重建房屋數及需上級救助資金數等；在荒情救助階段，主要統計因災糧食減產數、需救濟人口數量以及需上級救助情況等。這樣，既簡單明了又客觀可靠，既減少了工作內容又提高了工作效率。第三，通過解剖典型案例，進一步明確災害救助的內容，明確災害救助的主要任務、實現手段和途徑。要從提高災害緊急救助能力入手，圍繞受災群眾生活得到及時安排這一目標，在災情掌握、救災資金籌集、救災物資準備、資金物資撥付、社會捐助活動的開展等方面積極探索應急工作機制以及相應的保證措施，全面建立應對災害的緊急救助工作機制。

（五）在建立救災專業隊伍的同時建立群眾性防災組織。根據多種災害突發性和災害應急工作的特點，市、縣兩級都要組建一支災害應急救助隊伍，重點要加強大中城市和地級市的災害應急救助隊伍建設，通過培訓演習，形成多層次綜合應急救助隊伍。目前，民政等部門要和地震、水利部一樣建立不同類型的緊急救援隊伍，配備必要的救災裝備，平時有針對性的開展緊急救助訓練，災害發生后及時趕赴災區實施緊急救援。災害緊急救援隊伍應堅持一專多用、平戰結合、反應迅速、突擊力強的特點，在各項減災救災活動中，既自成體系，又互有聯系，統一指揮調度，加強組織協調和專業保障，提高隊伍快速反應和協調作戰能力。

在災害發生的初期，尤其是大型災難發生后，受難人數多，行政和社會組織暫時癱瘓，政府的緊急救援隊伍不能完全滿足救災需要，建立群眾性自主防災減災組織是一種應對災難的積極而現實的解決方式。我們要在建立專業救災隊伍的基礎上，建立群眾性自主防災減災組織。要充分發揮社會團體在災害救助中的作用，組織各方面力量參加緊急救援、社會捐贈、衛生防疫、恢復重建等災害救助工作；依托基層社區、共青團組織以及非政府組織，建立形式多樣的減災志愿者隊伍，力爭每個城鄉社區都建立志愿者隊伍，并開展志愿者減災技能培訓。實踐證明，社區救災隊伍在日常災難中扮演著很實用的角色，如撲滅小型火災，對災難中的受傷者提供最基本的醫療救助，安全搜尋并營救受難者等等。建立群眾性自主防災減災組織的另一個作用是，通過對群眾性救援隊伍和志愿者隊伍的培訓，可以更好地普及災害和防災知識，提高社區群眾的自我防災能力，并最終提高社會的抗災能力。

(六)加快災害救助的立法步伐，逐步建立災害救助的法制系統。加強法規建設，是災害救助工作順利發展的客觀需要。目前，從部門的角度看救災工作，從災情核查統計上報、到災民生活安排的途徑和方法以及救災款物的管理使用等方面，都已經制定和出臺了一系列文件、規定和要求。由于這些文件、規定和要求還沒有上升到法規層次，在實際工作中雖然約束性不強，但卻為救災法規建設奠定了基礎。為此，我們要認真調查研究，總結經驗，以政府規章的形式制定頒布《自然災害損失情況核查評估辦法》、《救災款物管理使用辦法》、《社會捐助管理辦法》、《災民生活救助條例》等，使救災工作納入法制化軌道，不斷提高救災工作依法行政水平。

（七）切實加強災害信息的管理。災情信息是救災決策的基礎，災情信息的準確、及時和有效直接影響到災害應急救助的成效。要充分利用民政、氣象、地震、水利、農業等有關災害管理部門的災害信息，建設災害信息共享平臺并定期更新、維護；加強對災害信息的分析、處理，提高災害信息服務水平。逐步建立和完善科學的災情預測、評估制度，分析災害形勢，評估災情，保證災情信息的誠信可靠。要運用現代信息技術手段，加強災情信息微機通訊網絡系統的建設和運用工作，提高核災、報災的時效性和準確性。

災情信息的重點和源頭是基層，為此要下大力氣做好基層的災情管理工作。首先，建立災情檔案制度。從鄉到縣建立災情記錄，統一格式，統一發放，定時記錄，每年存檔。對歷次重大災情，要形成規范的、詳細的災情文檔，配備影像資料，隨時備查。其次，建立災情分級核查、評估制度。明確鄉查村、縣查鄉、省市查縣的核查方式；明確上級核查下級的核查報告的格式、內容、要求和應核查的范圍、重點區域、重點對象、重點項目等；明確小災由縣級核查，中災由地市級核查，大災由省級核查，重大災害由民政部核查或評估，這樣既可避免一災多查、多災擾民的現象，又強化了各級政府的責任。第三，建立災情信息管理監督機制。監控各地有無災害及災害范圍大小，災害等級大小及災害損失程度，報災、核災及時性、規范性與準確性；綜合運用衛星監控、抽樣調查、現場勘測、災情會商、災情評估、災情通報等方式進行監督；對救災統計數據賦予法律效力，明確各級救災統計人員應承擔的法律責任，制定虛報、瞞報、漏報、遲報災情信息處罰措施。最后，建立救災績效考核制度。主要考核災民生活保障落實情況，主要包括災民的吃、穿、住、醫、取暖等方面的落實情況；以及考核各級救災款物管理發放情況，主要包括救災資金預算、籌集、撥付、運轉情況，救災款物發放公示落實情況等。