財政審計存在的問題及對策

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隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展，我國的財政體制正進行著一場深刻變革。在這場變革中，財政管理模式發生了新的變化,公共財政框架體系得以初步建立，對我國財政審計產生了深刻影響，財政審計面臨著“五新”：一是面臨著新的財稅管理模式和管理內容；二是面臨著要確定新的審計客體和審計對象；三是面臨著要運用新的審計手段，開展計算機輔助審計已經刻不容緩；四是面臨著要確立新的審計的目標，更注重績效審計；五是面臨著要適應新的審計環境，要實行陽光審計。近幾年來對財政審計問題的研究，雖然有了新的發展，但還不夠全面、系統和具體，還不能很好地適應建立公共財政框架體系的需要,在審計工作實際中，還存在許多問題需要進一步完善和深化。

一、當前財政審計中存在的主要問題

（一）在財政資金分配方面

在預算編制方面：一是上報人大批準的預算草案過于籠統，執行中難以操作。這種作法，既是有多年的一貫性，又具有普遍性。二是上報上級財政部門的預算與本級人大報批的預算不一致。為滿足各自的需要，各地匯總預算因上報對象不同而數據不一。三是專項資金預算安排問題較多。例如資金安排過于分散；再如科學、教育等專項支出未達到法定增長幅度和比例，不僅低于經常性財政收入的增長速度，有的甚至出現負增長。此外，還存在超范圍安排專項資金預算支出指標等問題。

在預算批復方面：一是部分預算支出指標批復不完全，形成待分配資金。這雖然是多年習慣作法，并有一定客觀原因，但不符合預算法有關規定，降低了人大對預算分配的約束力。二是向各部門批復預算不及時，批復預算時間過晚，失去了財政預算的意義。三是基本建設資金、城市維護費、科技三項費用等批復的部分預算支出指標未細化到具體項目或單位，影響了財政資金使用效果。

在預算執行方面：一是無預算、超預算安排支出，追加、調減支出隨意性較大。專項資金的科目調劑、本年超收安排支出未履行向人大的匯報程序和備案手續，沖擊了預算的嚴肅性，影響了預算的約束力和權威性。二是預備費管理使用不規范。預備費成為地方政府的機動財力，大部分在上半年被超范圍動用，用于安排正常經費支出，在一定程度上削弱了地方政府用財政資金處理突發事件的能力；預備費的審批程序不合規，有的未向政府辦理請批手續，有的用款單位未經財政部門直接向政府請批，有的未按規定向地方人大備案。

在預算平衡方面：結轉下年支出核算不規范，未真實體現地方實有財力。大部分地方財政部門將年末滾存結存全部轉入結轉下年支出，使凈結余為零，隱瞞地方實有財力。有的不屬于結轉下年支出項目，如各種事業費、行政經費等也結轉下年；有的無預算、無項目空頭結轉；有的事業項目已完成或不需要完成，資金結余繼續結轉下年。

（二）在財政資金使用效益方面

過去的財政審計始終是圍繞著財政收入的真實性開展的，審計的主要任務體現在審查財政收入是否依法計征，足額入庫。伴隨著財政改革重心轉向支出領域，財政審計則必須突出財政支出的審計重點。目前對財政資金的使用效果的審計不夠，特別是對財政重點專項資金及重點項目資金撥付使用情況審計還不到位。隨著經濟建設的快速發展,政府性工程建設的規模越來越大,但工程建設投資的效益和工程質量卻不如人意，甚至形成嚴重的損失浪費。因此，必須加大財政資金使用效益方面的審計力度。

（三）在財政體制改革方面

一是部門預算覆蓋率低，編制不科學。大部分部門未實行真正意義上的部門預算。部門預算編制內容也過粗，而且不全面，一般仍采用“基數加增長”的方式；二是財政轉移支付監督制約機制不健全。下級政府對轉移支付資金的支出排序往往先是解決人員經費不足,往往產生截留擠占和挪用等問題。而對違反規定使用財政轉移支付資金的地方和單位，目前也沒有完整規范的懲戒措施；三是政府采購制度不完善。采購的方式、項目、數量隨意性較大，缺乏全面、詳細的采購預算和計劃。采購規模小、范圍窄、采購項目結構單一。采購運作程序不規范,評標委員會的組成從人員數量、人員資格、專家比例等方面一些地區達不到要求。確定中標商的環節過于簡單,容易出現暗箱操作。

二、進一步搞好財政審計工作的對策建議

（一）在思想認識方面

審計工作已進入了一個新的發展時期，審計機關要以科學發展觀為指導，圍繞中心，服務大局，為構建社會主義和諧社會作出更大的貢獻。審計署2003至2007年審計工作發展規劃指出，財政審計的近期目標是促進規范預算管理，提高財政資金使用效益，建立社會主義公共財政框架。部門預算、政府采購、轉移支付等財政制度的不斷完善與規范，將促進公共財政框架的形成。因此審計機關要圍繞建立公共財政制度，從宏觀著眼，從微觀入手，進一步明確審計監督的新取向。對審計內容和重點的確定，應進一步從促進預算管理，優化支出結構和提高預算資金使用效益等方面做文章，在細化部門預算和規范轉移支付、政府采購方面下功夫，積極促進財政體制改革，突出審計重點，加大對財政支出、政府的重大投資項目及專項支出效益的審計力度，防止財政資金的損失浪費，從效率、效果和效益的角度來認識財政審計。

（二）在預算編制、預算執行方面

1.規范財政資金分配行為，增強預算執行的法律約束力。認真執行預算法等法律法規，改進預算編制方法，嚴格履行預算編制程序。細化預算收支項目，深化財政改革。單獨向人大編報各地方本級的財政收支預算。及時足額批復預算，努力壓縮預留預算支出指標，完善追加支出審批程序，減少資金分配隨意性，依法進行預算的調整變動，維護預算的嚴肅性。

2.改革預算編制方法，健全預算編制程序。一是要改變預算編制長期沿用的“基數法”，全面實行零基預算，公平合理地確定預算支出；二是細化預算編制內容，將預算資金直接安排到具體單位和項目，減少財政性資金的二次分配。改變專項資金撒胡椒面式的分配體制，體現專項資金的重點使用效果；三是公開預算內容，預算要具有剛性約束力，就必須透明；四是預算編制權和執行權分立，財政部門主要具體負責預算的管理和執行，預算編制授予政府其他部門。

3.建章立制，進一步完善預算管理的法律內容。一是規范預算調整行為，明確規定超收節支部分資金、預算科目間調劑等預算調整行為，應經本級政府審定，并接受本級人民代表大會常委會審查和監督，非經法定程序不得調整和變更，維護預算的嚴肅性；二是強化預算執行的保障措施，加大違反預算法的處罰形式和力度，對有關違反行為的處罰不僅追究行政責任，還要增加刑事責任和經濟性制裁方法；三是增強預算法律意識，建立預算執行的獎懲激勵機制，并嚴格執行落實。

4.加強對權力的制約，完善預算執行監督體系。一是強化人大預算監督力度，逐步實現預算審查監督批準由程序性向實質性過渡，增強預算的約束力和監督的實效性；二是加強審計監督，審計要事前參與預算編制過程，在編制部門預算的環節增加審計機關協助政府審定各部門預算的程序和職責，從源頭、過程、結果全方位對預算進行監督；三是逐步實現向社會公開預算執行審計結果，使審計監督和社會監督有機結合，保證地方財政預算執行工作健康規范發展。

（三）在財政資金使用效益方面

在財政支出資金審計中應該采取“以預算審計為基點，以項目資金為主線，一審到底”的審計方法。即以財政批復的預算指標、追加預算指標、專項資金指標文件入手，跟蹤審計資金去向，延伸審計項目用款單位使用財政資金的效果，查處財政資金的無效撥付和資金轉移,從而保證財政資金使用的完整高效。

1.預算執行的真實性、合法性審計與效益審計結合起來。要以財政資金運行軌跡為主線，對從撥付到使用的各流轉管理環節進行跟蹤分析。對教育、衛生、公安、民政、農業、基建投資、市政建設等財政資金投入較多的部門，延伸審計資金的使用效益。主要檢查財政資源配置是否合理，投入的資金是否產生效益，是否花較少的錢，辦較多的事。找出被審計單位財政財務管理上的薄弱環節，提出改進意見和建議，促進其降低行政成本，提高財政資金的使用績效。

2.對財政重點項目資金及專項資金的審計。關注專項資金的使用效益及效果，要抓住資金流程主線，從立項安排、資金撥付、管理使用入手，追蹤使用效益，著力分析反映專項資金工程管理中直接影響成本及效益的關鍵性問題及對策。查處和揭露虛報項目、滯撥截留、轉移挪用資金，或者由于決策失誤、管理不善造成的嚴重損失浪費問題，促進加強專項資金管理，提高其資金的使用效益，充分發揮專項資金的作用，達到專項工程應有的效果。

（四）在財政體制改革方面

1.全面實行部門預算。加快財政體制改革步伐，全面實行部門預算。一是明確政府財政預算涵蓋的范圍，包括政府財政、部門和單位所有收支活動；二是全面編制部門預算，實行一個部門一本預算，并把部門和單位的預算內外資金進行統籌安排，捆綁使用，提高財政資金的整體效益，從根本上解決預算資金體外循環問題。

2.完善財政轉移支付制度。一是應盡快從法律上明確劃分中央政府與地方政府之間事權、財權范圍,并要以法律形式明確財政轉移支付的各項基本制度,尤其是財政轉移支付的監督制約制度。二是控制和規范專項補助。對于種類較多,覆蓋面較廣的專項補助項目,應該進行清理和歸并;對有關部門掌握和分配的專項撥款,應逐步納入政府間轉移支付體系；大力壓縮用于競爭性領域的資金，減少項目設立的隨意性和盲目性；建立有效的專項撥款監督體系，確保專款能夠專用。

3.改進政府采購制度。一是建立嚴格的政府采購預算制度,編制全面、詳細的采購計劃。采購部門對擬采購的項目,首先要編制本部門預算,然后報財政部門審核,最后再報同級人大審批。二是要按照上級政府制定的政府采購目錄,并根據本地的實際情況制定切實可行的集中采購和分散采購目錄。同時還應進一步拓展政府采購范圍,擴大政府采購規模。三是應以《中華人民共和國政府采購法》及相關的政府采購法律、法規為依據,建立一套完整、嚴格、公開透明的政府采購工作操作規范。

（五）在具體審計方式方法方面

1.審計方式的多樣性。其一，財政審計要逐步實行風險基礎審計，減少經驗判斷的隨意性。在審查財政收支的基礎上，向管理體制、內部控制、風險防范的有效性等方面延伸。其二，要實行行業聯合審計或專題聯動審計，改變條塊分割的審計局限，分析宏觀經濟的整體態勢，實現宏觀服務層次上的突破。