指導原則制度思考

導語：指導原則制度思考一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

《中國共產黨黨內監督條例（試行）》（以下簡稱《條例》）是我們黨在新的歷史時期一部重要的黨內法規。它的頒布實施，對于堅持黨要管黨、從嚴治黨的方針，對于發展黨內民主、加強黨內監督、維護黨的團結統一，進一步提高黨的領導水平和執政水平、提高拒腐防變和抵御風險的能力，對于堅持黨的性質和宗旨，保持黨的先進性，始終做到立黨為公、執政為民，具有十分重要的意義。為了更好地貫徹落實這部條例，必須正確把握貫穿于《條例》的指導原則和制度設計的基本特點。

與時俱進，全面推進黨的建設新的偉大工程的時代產物

制定頒布黨內監督條例，在我們黨80多年的歷史上是第一次。深刻理解《條例》制定的背景，是正確把握其指導原則及制度設計特點的前提。

其一，黨長期執政尤其需要加強黨內監督。1956年9月，鄧小平同志在黨的八大《關于修改黨的章程的報告》中指出：“執政黨的地位，很容易使我們同志沾染上官僚主義的習氣。脫離實際和脫離群眾的危險，對于黨的組織和黨員來說，不是比過去減少而是比過去增加了。”應該怎樣解決執政帶來的新問題呢？出路就是民主和監督。鄧小平同志特別強調共產黨要接受監督，他指出：“如果我們不受監督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤。”我們黨經過半個多世紀的長期執政，在執政黨建設方面取得了很大成績，但是黨內的“官僚主義的習氣”、“脫離實際和脫離群眾的危險”依然存在，有的還比較嚴重，迫切需要加強黨內民主和黨內監督。蘇聯東歐共產黨執政幾十年之后喪失執政地位的沉痛教訓表明，沒有黨內民主就沒有黨的活力，而沒有活力黨的生命也就停止了；失去監督的權力必然導致腐敗，而腐敗的權力必然導致滅亡。正是從中外歷史上政權更迭的教訓中，從加強黨的自身建設和鞏固黨的執政地位的需要出發，同志、同志多次強調，要保持我們黨長期執政的地位，非加強對黨的監督、特別是黨內監督不可。

其二，在依法治國的條件下，黨內監督必須實現制度化。堅持依法治國，關鍵是要抓住制度建設這個重要環節，推進建設社會主義法治國家的進程，不斷實現經濟、政治、文化和社會生活的法律化、制度化。在依法治國的條件下加強黨內監督，必須有嚴格的制度規范。為了加強黨內監督，我們黨制定了不少制度，采取了不少措施。實踐一再證明，制度問題帶有根本性、穩定性、全局性和長期性，還是制度靠得住些。制度問題不解決，思想作風問題也難以真正解決。如果黨內監督缺乏規范化、制度化，那么就不可能是有力的、有效的。實現監督工作的規范化、制度化，并使這些規范和制度“不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變”，是加強黨內監督工作的關鍵環節，是黨內監督工作持續、深入、健康發展的重要保證。

其三，加強黨的建設、實現黨中央反腐敗的重大決策和戰略部署，迫切需要一部管總的黨內監督條例。我們黨在半個多世紀的執政實踐中，在黨章和黨內有關文件中作出過不少有關黨內監督的規定，但是比較零散，不便于系統地掌握和解決問題。現在，根據全面推進黨的建設新的偉大工程的需要，結合黨內監督新的實踐，把以往的有關規定和新的經驗加以綜合歸納，提煉加工，集中起來，制定出這樣一部能夠管總的黨內監督條例，不但在黨的制度建設方面把黨內監督向前推進了一大步，而且在實踐中，必將有利于全面地、系統地解決黨的建設方面的各種問題。《條例》的頒布施行，是黨內監督工作實現制度化的一個重大步驟和突出標志。

從1990年3月黨的十三屆六中全會首次明確提出“中央紀律檢查委員會要會同中央組織部擬定黨內監督條例”以來，我們黨對《條例》的制定工作始終抓得很緊，從理論上和實踐上為《條例》的制定作了充分的準備。特別是黨的十五大、十六大確立了鄧小平理論和“三個代表”重要思想作為黨的指導思想，為加強黨內監督，健全黨的防錯糾錯機制，推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，提供了強大的理論武器。以同志為核心的黨的第三代中央領導集體，一直非常重視加強黨內監督，作出了一系列重要決策。同志連續十次在中央紀委全會上發表的重要講話中，都把黨內監督作為其中的重要內容。黨的十六大以后，以同志為總書記的黨中央把制定黨內監督條例再次提到了重要工作日程。與此同時，我們黨實施依法治國基本方略，各級黨組織在實踐中創造和積累了大量加強黨內監督的新鮮經驗。所有這些，都為起草黨內監督條例作了必要的理論準備和實踐準備。《條例》是黨內監督實踐經驗的科學總結，是全黨同志智慧的結晶，是我們黨在新時期與時俱進、全面推進黨的建設新的偉大工程的必然產物。

立黨為公，一切著眼于堅持黨的先進性，實現黨的偉大任務

從制定《條例》的上述背景中可以清楚地看到，我們黨頒布實施黨內監督條例，就是為了貫徹從嚴治黨的方針，堅持黨的先進性，加強黨的執政能力建設，完成黨的歷史使命。這一目的體現在《條例》所規定的監督職責、監督制度和監督保障等主體內容中，形成了若干具體的指導原則。要全面準確地把握黨內監督條例的精神實質，最主要的就是要堅決按照這些指導原則辦事。

——發展黨內民主的原則。黨內民主是黨的生命，也是黨內監督的基礎。實踐證明，只有建立在民主基礎上的監督，才是有力量的監督；只有健全的監督制度，才能保證民主的有效實現。認真研讀《條例》可以清楚地看到，《條例》從黨的建設新的實踐出發，既強調加強黨的上級組織對下級組織的監督，又規定了黨員對黨的組織、黨員對黨的干部、黨的下級組織對上級組織的監督，體現了自上而下的監督與自下而上的監督，以及同級領導班子內部監督相結合的原則，體現了黨內民主的精神和要求。黨內民主的狀況影響和制約著黨內監督工作的水平。如果黨內民主發揚不夠，黨內監督就不可能落到實處。從一定意義上說，黨內民主的水平有多高，黨內監督的水平就會有多高。因此，要貫徹好《條例》，就必須加強黨內民主建設。全黨同志特別是各級領導班子和領導干部，必須牢固樹立民主意識，養成民主習慣，切實尊重和保障各級黨組織和黨員的民主監督權利，大力倡導批評和自我批評，自覺按照黨章、《條例》等黨內法規辦事，在黨內努力形成積極倡導監督、大膽實施監督、支持保障監督的濃厚氛圍。只有黨內民主建設這個基礎加強了，黨內監督才能是健康的、有效的，《條例》的貫徹落實才會有根本的保證。

——維護黨的團結統一、提高黨的執政能力的原則。對于黨的建設來說，監督是手段，而不是目的。加強黨內監督，目的是促進黨內民主，增強黨的生機與活力；是維護黨的團結統一，保證中央政令暢通；是保持黨的先進性，提高黨的執政能力。講黨內監督，無論何時何地都不能忘記這一目的性原則，必須自覺地把它貫徹于監督的全過程。這就要求我們，必須把監督的基點放在維護黨章和黨的基本理論、基本路線、基本綱領和基本經驗上，始終保持全黨在行動上的一致性；必須像保護眼睛一樣維護黨的團結統一，黨員有權向各級組織反映自己的意見，但不得公開發表與黨中央決定相反的意見；必須把各項監督活動置于黨委的統一領導之下，嚴格按照組織原則和監督程序進行；必須堅持黨內監督的正確方向，確保監督行為成為加強黨的執政能力建設的重要推動力量。

——突出制度建設的原則。《條例》共47條，監督制度部分就占28條。其所以這樣設計，是因為黨的建設的歷史經驗反復證明，沒有以制度為載體的監督是沒有秩序的監督；沒有以制度為保障的監督是軟弱的監督。嚴格的制度規范是加強黨內監督必不可少的條件，制度的可行性和約束力決定監督工作的質量和效果。因此，《條例》把制度建設放在特別重要的位置。堅持制度建設、制度創新，是加強黨內監督工作的根本途徑，也是黨內監督工作持續、深入、健康發展的重要保證。

——以領導機關和領導干部為重點監督對象的原則。《條例》作為黨內法規，對所有黨員和黨的組織都具有約束力。在我們黨內，沒有不受監督的特殊黨員。但是，黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子的主要負責人，是黨內監督的重點。這是因為，從理論上說，黨的領導機關和領導干部，特別是各級領導班子的主要負責人，掌握著較多的決策權、用人權，如果對他們監督不力，就可能導致大的失誤，給黨的事業造成更大的損失。在實踐中，也確實有少數領導機關和領導干部，特別是少數領導班子的主要負責人，嚴重背離黨的性質、宗旨和路線，違紀國法，給黨的事業造成巨大損失，給黨的威信帶來惡劣的影響。因此，只有牢牢抓住領導機關和領導干部這個重點、難點和薄弱環節，才能抓住黨內監督的關鍵，取得黨內監督的最大成效。作為領導機關、領導干部特別是主要領導干部，要深刻理解這一原則的重要意義，自覺接受黨內和來自各個方面的監督，以“正己”的實際行動帶動《條例》的貫徹落實。

——監督與保護并重、權利與義務平衡的原則。為了充分保護黨員干部監督的權利，保護他們敢抓敢管、改革創新的積極性，《條例》特別注意從三個方面處理好監督與保護、權利與義務相輔相成的關系。一是強調監督必須在制度的框架內按照一定的程序進行，防止監督的無序化。二是強調監督者的監督權與被監督者的權利適度平衡。一方面，《條例》賦予了監督者的監督權，并規定誰侵犯監督者的這種權利，打擊報復監督者，就要追究誰的責任，依紀依法嚴肅處理；另一方面，《條例》也賦予了被監督者不受他人侮辱、誹謗、陷害和組織上的錯誤處理的權利，誰侵犯了被監督者的這種權利，也要受到嚴肅處理。三是強調監督者行使權利與承擔義務應當平衡，防止權利與義務的失衡。《條例》規定了監督主體在實體和程序方面的監督權，同時對監督者也有義務上的限制，如黨員有權檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀違法的事實，但不得侮辱、誹謗、誣陷他人等。違反了這些義務，就要依紀依法嚴肅處理。

——既要繼承又要創新的原則。《條例》在堅持以黨章為依據，充分吸收黨內監督工作的好傳統、好做法的同時，注意從新的實際出發，在遵循黨章總體規定的前提下，積極進行制度創新。一方面，對一些已有的具體規定作了充實和完善，增強其可行性、有效性和監督功能，如“集體領導和分工負責”、“重要情況通報和報告”、“民主生活會”、“信訪處理”等；另一方面，把近年來實踐中探索出的新鮮經驗和比較成熟的好做法、好經驗上升為制度加以規定，寫入《條例》，如“述職述廉”、“巡視”、“談話和誡勉”、“輿論監督”等。《條例》還對“詢問和質詢”、“罷免或撤換要求及處理”作出了規定。因此，要做好黨內監督工作，就必須始終堅持解放思想、實事求是、與時俱進，隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和黨的建設實踐的深入發展，及時研究解決《條例》貫徹實施中的問題，推動黨內監督制度和黨內監督工作不斷創新。

從嚴治黨，突出制度建設在黨內監督中的核心作用

監督制度是《條例》的主體，集中體現了我們黨關于黨內監督的指導思想和原則。堅持從嚴治黨，加強黨內監督，必須突出制度建設在黨內監督中的核心作用。因此，要正確把握《條例》在制度設計中的基本特點。

主線突出。中央領導同志明確指出，加強黨內監督，既要發展黨內民主，又要維護黨的團結統一，二者不可偏廢，這是《條例》的主線。在《條例》的全部制度規定中，都清晰地體現了主線突出的特點。如《條例》規定：“凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎懲，都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論作出決定。”“黨的各級領導班子討論決定事項，應當充分發表意見，對于少數人的不同意見，應當認真考慮。”必須堅持“重要情況通報和報告”制度，“對隱瞞不報、不如實報告、干擾和阻撓如實報告或不按時報告、請示的，追究有關負責人的責任。”與此同時，還作出了“領導班子成員要互相信任，互相支持，維護和增強領導班子的團結”等規定。所有這些規定，都充分體現了黨內民主原則和維護黨的團結統一的精神。學習貫徹《條例》，最重要的就是要把握發展黨內民主、維護黨的團結統一這條主線，這樣才能有效地防止在加強黨內監督過程中可能出現的各種偏差。

體現規律。任何事物的發生發展都有其內在規律。人們的認識只有符合客觀事物發展的規律，才能取得預期的效果。黨內監督也是這樣。《條例》規定的“集體領導和分工負責”、“重要情況通報和報告”、“述職述廉”、“民主生活會”、“信訪處理”、“巡視”、“談話和誡勉”、“輿論監督”、“詢問和質詢”、“罷免或撤換要求及處理”這10項制度，是依據黨章并總結黨內監督的實踐經驗提煉、概括而成的，基本反映了黨內監督的規律。例如，要想實現對領導班子、領導干部的有效監督，首先就得讓廣大黨員了解領導班子、領導干部工作的真實情況，如作出了什么樣的決策，決策貫徹落實得怎么樣等，這就需要領導機關、領導干部進行重要情況的通報和報告。不難理解，“重要情況通報和報告”制度，就是黨內監督規律的必然要求和充分體現。其他的制度也都如此。因此，必須善于從規律層面把握監督制度，從而深刻理解各項監督制度的精神實質，更好地貫徹落實。

于法周延。《條例》是我們黨一部重要的黨內法規。周延，是貫穿于《條例》和各項具體監督制度的顯著特點。黨內監督條例的周延性，并非指它“無所不包”、“無所不管”，而是指它對黨內監督的指導思想以及監督主體、監督對象、監督職責、監督制度、監督保障等要件都作出了明確的規定；各要件之間的內在邏輯關系清楚、合理，沒有法律、政策方面的漏洞，沒有彼此相悖的矛盾性規定。《條例》清晰地向世人宣示，在我們黨內，沒有不受監督的人，沒有不受監督的組織，沒有不受監督的環節。過去有人認為，中央政治局的權力是最高的，難以監督。現在《條例》的第7條、第15條、第19條，明確規定了中央委員對中央政治局委員、常委的意見如何反映，中央政治局通報會議內容、向中央全會報告工作等。這就把中央政治局接受中央委員會的監督制度化了。無疑，這一制度上的突破，使得黨內監督條例更加嚴密、也更具有權威性。

留有余地。制度建設是一個過程。尤其是黨內監督條例這樣的重要黨內法規，不可能一次制定就一勞永逸，而是要隨著實踐的發展不斷進行補充修訂。《條例》充分考慮到了這一點。它既用較大的篇幅規定了監督制度的內容，同時又針對黨內實際，對某些監督制度規定留有充分余地。如對“重要情況通報和報告”制度，就沒有絕對化，有些不適宜通報或者公開的就不要通報和公開，所以《條例》中使用了“根據需要”、“根據實際情況”、“以適當方式”這樣一些表述。再如“巡視”制度，鑒于目前“巡視”工作剛剛開始，缺少實踐經驗，所以對這項制度只是確定了一個框架，沒有作過細的規定。又如“輿論監督”制度，有待于在實踐中進一步探索，目前只能規定得原則一些：強調新聞媒體在黨的領導下工作；新聞媒體發揮監督作用的途徑是通過內部反映和公開報道這兩種方式，強調要按照有關規定和程序辦事；強調黨的各級組織和黨員領導干部要重視和支持輿論監督，聽取意見，推動和改進工作；強調新聞媒體應當堅持黨性原則，遵守新聞紀律和職業道德，把握輿論監督的正確導向，注重輿論監督的社會效果。在把握好這四個基本要點的基礎上，充分發揮輿論監督的作用。總之，《條例》還在“試行”中，需要依據黨內監督的實踐不斷充實、豐富和完善。