現代化進程中的兩大難題城鄉差距和區域差距

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一、城鄉協調發展和區域協調發展是關系中國現代化前途的兩個大問題

（一）以中共十六大和政府換屆為契機，中國提出堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀。這是發展觀念的進步，也反映出發展戰略的調整。

發展觀念的進步和發展戰略的調整，是中國社會經濟發展新階段的要求。中國按照分三步實現現代化的構想，在*世紀最后*年解決了溫飽問題，并且總體上達到小康水平。所謂小康，完全是中國化的概念，是指溫飽有余、尚不富裕的社會經濟發展狀態。中國目前所達到的小康，還是低水平的、不全面的、發展很不平衡的。中國下一步的發展戰略構想，是用*年時間全面建設小康社會，在此基礎上繼續努力，本世紀中葉基本實現現代化。新的發展階段提出了比溫飽階段更高、更全面的要求，國家經濟實力的增強為逐步滿足這種要求提供了可能性，過去那種基于全力以赴甚至不惜代價解決溫飽問題的發展觀念需要有相應的轉變。社會主義市場經濟體制初步建立，中國經濟體制發生了根本性變化，過去植根于計劃經濟體制的發展觀念，經濟改革初始階段所產生的某些發展觀念，需要有相應的轉變。社會經濟發展中實際存在的不全面、不協調、不可持續的問題，也要求發展觀念的轉變和發展戰略的調整。

（二）中國正處在重要的轉折時期。全面建設小康社會和實現現代化，面臨著新的形勢：經濟體制變革引發社會利益關系的重大調整和重組，科學技術進步促使經濟結構急劇變化，工業化和城市化進程加快伴隨著社會結構的深刻變遷，溫飽問題解決、人均GDP超過*美元后社會需求升級并且更加多樣化，社會發展滯后于經濟發展所積累的社會問題，在就業和社會保障方面的沉重壓力，經濟高速增長對資源、環境產生的嚴重挑戰，對外開放和經濟全球化帶來的巨大發展活力和沖擊，以及社會經濟關系變化在思想政治領域所產生的激蕩，等等。所有這一切，使中國社會經濟發展處在一個重要的轉折點。現在解決問題的物質條件比過去雄厚得多，矛盾的復雜性也是前所未有的。在世界范圍內，比較順利地闖過這樣的“關口”而實現現代化的國家，或者因為舉措失當而遭到嚴重挫折的國家，都不乏其例。現在突出地提出全面、協調、可持續發展的問題，就是要妥善解決新階段面臨的矛盾和問題，保證中國這艘大船能夠比較順利地達到現代化的彼岸。城鄉協調發展和區域協調發展是兩個突出的問題，也是中國現代化進程中的兩大難題。

二、城鄉協調發展的實質，是解決“三農”問題，促進二元經濟結構的轉變

（三）所謂“三農”問題，就是農村、農業和農民問題，這可以說是中國社會經濟發展的永久主題。改革開放以來，農村經濟體制和社會經濟結構發生深刻變化，農業生產迅速增長，千百年來困擾著中國人的吃飯問題得到根本解決。這種歷史性的變化，為農村和整個國家的發展提供了新的起點。

在新的發展階段，農村發展面臨著新的矛盾和問題。*年代末期以來農民收入增長進入低谷期，據統計，1997－*03年七年間，全國農民人均純收入只增加695．9元，不到城鎮居民收入增量的1／5；年均增長速度不到城鎮居民的一半。

城鄉居民收入差距持續擴大，由*年代中期的1．8：1，*年代中后期的2．5：1，擴大到*03年的3．2：1。

如果考慮到：一方面，城市居民在住房、社會保障、公共衛生和教育等方面享有國家的補貼；另一方面，按照現行統計口徑，農民家庭收入包括要交納的稅費，以及用作生產資料的投入，實際差距約為5：1－6：1。還要考慮到，平均數往往掩蓋著個體之間的巨大差別。據國家統計局抽樣調查，*00－**年，增收農戶占總農戶的56．4％，收入持平農戶占1．6％，減收農戶占42％。全國農村有近3000萬人尚未解決溫飽問題，近6000萬人處于低水平、不穩定的溫飽狀態。社會發展滯后于經濟發展的問題，在農村更為突出。可以說，“三農”問題已經成為制約國家進一步發展的“瓶頸”。

農民收入增長的最大困難，在于人多地少，不容易形成規模經營?？啃∫幠＝洜I能夠解決溫飽，不容易致富。近年來農業技術有可觀進步，土地產出率明顯提高，農業勞動生產率和非農產業的差距卻在拉大。農業與非農業人均創造的GDP，由19*年的1：3．9，擴大到*01年的1：5．2。農民比重大，經營規模小，農業勞動生產率低，是農民增收難的癥結所在。這一點，可以從農民增收來源的變化得到佐證：現在農民收入的構成，來自非農產業的比重接近50％，工資性收入占1／3，工資性收入對農民增收的貢獻率達到*％左右，來自非農產業和進城務工的收入已經成為農民收入增長的主要來源。家庭農業經營收入的增長，在收入增長總額中所占份額很小，有些年甚至是負數。這反映了農村經濟的深層次矛盾。

（四）在溫飽問題尚未解決的發展階段，“三農”問題主要是發展農業生產，特別是糧食生產的問題。在新的發展階段，圍繞“農”字還有很多文章可做，我國農業和整個農村社會經濟的現代化還有很長的路要走。但是，必須同時注重從“農”字以外找出路，通過“三化”——工業化、城市化、市場化，促進“三農”問題解決。就是說，用先進適用技術對農業和整個農村經濟進行根本改造，通過工業化和城市化實現大量農業人口向非農產業轉移，通過深化改革把農村經濟納入全國統一的市場化和社會化的軌道。這實質上是中國從城鄉二元經濟結構逐步向現代社會經濟結構轉變的過程。

城鄉二元經濟結構，是指發展中國家廣泛存在的城鄉生產和組織的不對稱性，也就是落后的傳統農業部門和先進的現代經濟部門并存、差距明顯的一種社會經濟狀態。這是發展中國家經濟不發達的標志，也反映著城鄉之間的制度差異。城鄉二元經濟結構是發展中國家從傳統的農業社會走向工業化和現代化必經的過渡形態。我國在特殊的歷史背景下快速推進工業化，長期實行優先發展重工業的方針，嚴格的城鄉分割政策，制度和計劃經濟體制，強化了這種過渡形態，延緩了社會轉型過程。突出的表現，是城市化滯后于工業化。在*－*年的21年間，農業在國民經濟中的比重從40．3％降到28．1％，降低12．2個百分點；城市化水平從15．4％提高到17．9％，只提高2．5個百分點，按照這樣的進度，城市化達到目前水平需要近*0年時間。許多新建企業布置在偏遠地區的發展格局，也是造成城市化滯后的原因。按照所謂適度城市化、過度城市化和滯后城市化的劃分，我國城市化屬于滯后型。

從城鄉二元經濟結構向現代社會經濟結構轉變，是今后幾十年中國社會經濟發展的基本走向。這種深刻的社會轉型，將給解決“三農”問題帶來前所未有的歷史機遇，為經濟持續快速增長開辟廣闊的空間。

改變城鄉二元經濟結構的根本途徑，是工業化和城市化。

（五）改革開放以來，經濟結構實現重大調整，工業化進程加快。*－**年，農業在GDP中的比重由28．1％降到15．4％；農業勞動力在總就業中的比重由70％以上降到50％左右；農產品等初級產品出口占出口商品總額的比重由50％降到10％以下；制造業能力顯著增強；高新技術產業迅速發展?？偟呐袛啵何覈呀涍M入工業化的中期階段。

基本實現工業化是全面建設小康社會的一項基本任務。根據預測，**年農業增加值在GDP中的比重將降到10％以下；農業勞動力占總就業的比重將降到1／3左右。按照城鄉協調發展的要求，在繼續推進工業化中，以下三點是需要強調的：

第一，我國現在繼續進行的工業化，不是傳統的、狹義的工業化，那種工業化大體是指制造業發展及其在國民經濟中比重提高的過程。我們要實現的是廣義的工業化，既包括工業本身的發展和技術水平的進一步提高，也包括實現農業的現代化，以及由于技術進步和第三產業發展所引起的產業結構和就業結構的深刻變化。用先進適用技術改造農業和整個農村社會經濟面貌，增加農產品的科學技術含量，適應國內外市場更高層次的需求，是農民收入增加的重要途徑，也是改變城鄉二元經濟結構所必需的。

第二，在工業化戰略和經濟技術政策的選擇上，要充分利用我國人力資源豐富、特別是農村人力資源豐富的優勢，正確處理發展高新技術產業和傳統產業、資本技術密集型產業和勞動密集型產業的關系，發揮勞動密集型產業和資本技術密集型產業中的勞動密集生產環節的競爭優勢。

第三，鄉鎮企業對促進農村經濟和整個國民經濟發展起了重大作用。鄉鎮企業是在城鄉分割的體制環境發展起來的，和發展初期相比，現在不論在所有制關系、區域分布還是在產業構成方面，都有很大變化，不再稱作鄉鎮企業而稱為農村中小企業，或許更確切些。在新的發展階段，農村中小企業如何進一步發展和提高，使之和整個中國工業化和現代化進程有機地融為一體，在經濟技術政策、產業布局和產業組織等方面有許多問題值得研究。

（六）城市化進程和工業化進程有很大的相關性，但又有差異。如果說，工業化引發的是農民的產業轉移，那么，城市化所標志的則是城鄉人口分布的變化。*年代中期以來，隨著工業化加快和政策放寬，城市化進程加快。同改革開放初期相比，**年城市化水平由18％上升到39．1％。但是，與世界平均水平相比仍低將近10個百分點，與同等工業化程度國家相比大約低*個百分點。從科學技術水平、制造業水平、工業占工農業增加值的比重等項指標考察，我國現在都超過經濟發達國家在基本實現工業化時期的水平，但城市化水平只大體相當于英國*年（37％），北美*年（41％），日本*年（38％）。這是城市化滯后的突出表現，也反映出我國工業化發展進程的不平衡性。

城市化是伴隨著工業化發展起來的。城市有長久的歷史，但直到近代產業革命以后，城市的規模和功能才發生革命性的變化，成為經濟發展的中心和帶動力量，啟動了近代意義上的城市化進程。1*0年前后，城市人口占世界總人口的2－3％。1*0年前后，上升到13－14％。*世紀兩次世界大戰期間，城市化陷于停頓甚至逆轉，*00年世界城市人口比重仍然提高到48％左右。根據國際經驗，一個國家城市化水平由30％提高到70％的階段，城市化速度一般比較快，超過75％會發生逆城市化趨勢。我國已經進入城市化快速發展時期，*年代以來總體上是加快的趨勢。即使保持*年代以來的平均進度，**年城市化水平會提高到55％以上。根據聯合國人居中心*01年發表的《世界城市狀況報告》預測，**年發展中國家城市人口將達到50％，*30年世界城市人口將達到60％。按最保守的估計，屆時我國城市化也會超過這個水平。

（七）對城市化發展趨勢可以做出兩點判斷：

第一點，各類城市，包括大中小城市和小城鎮，都將得到更大發展。城市形態在隨著科學技術進步、交通通訊條件和產業組織形式的變化而變化，不再是歷史上那種孤立的城池。城市是經濟發展的產物，多年來不是鼓勵而是限制大城市發展，大城市發展確實帶來不少亟待解決的“城市病”，還是在不斷發展，說明有客觀必然性。**－**年市區非農業人口超過100萬人的大城市從31個增加到41個。大城市、中小城市和小城鎮都有其優勢和局限性，都要以經濟發展為基礎，不能脫離經濟發展擴張城市規模；城市的擴張要考慮某些不可逾越的資源制約，例如水資源。城市化和城鎮化的提法，實質是一樣的，都是指大量農業人口向非農業的轉移。城市化的“城市”，包括具有城市功能的小城鎮；城鎮化的“鎮”，應該是作為經濟中心的小型城市。目前一些小城鎮已經發育成為小城市，不少已經具備小城市的雛形，在地區經濟發展中發揮著重要作用。農民在農村就地轉為非農職業，可以視為城市化的末梢和延伸。在缺乏經濟基礎的地方“造鎮”，效果多不好。

第二點，城市將在中國經濟和社會發展中發揮更大的作用。人口和社會經濟資源向城市集中，經濟發展將在更大程度上依賴于城市的發展。地區競爭日益表現為城市之間的競爭?，F在，長江三角洲和珠江三角洲城市群人口占全國不到1／13，面積占全國1．5％，經濟總量占全國28％。越是經濟發達的地方，城市經濟所占的比重越大，城市對農村的帶動作用越強。

走中國特色的城市化道路，要充分發揮城市對農村和整個國民經濟的帶動作用。城市化滯后是歷史包袱，也蘊藏著巨大的發展潛力，因為城市化快速推進時期往往也是經濟快速增長時期。

（八）重要的是，實行有利于擴大就業的政策，促進農村勞動力向非農產業的轉移。我國現在城鄉就業人數7．5億，比整個發達國家就業人口多2億以上，每年新增勞動力1千多萬人；加之處在經濟體制改革和經濟結構調整的雙重轉變時期，隱性失業顯性化，資本有機構成呈明顯提高趨勢，GDP每增長1個百分點對就業增長的拉動由*年代的0．32個百分點下降到0．1個百分點以下，我們將長時期面臨沉重的就業壓力。農民增收難和城市貧困問題，在很大程度上是就業問題。為了擴大就業，中國的政策取向是：在產業類型上，注重發展勞動密集型產業；在企業規模上，注重扶持中小企業；在經濟類型上，注重發展非公有制經濟；在就業方式上，注重采取靈活多樣的形式。這是有利于緩解就業壓力和改變城鄉二元經濟結構的?，F在農村勞動力嚴重過剩，解決就業問題主要靠發展非農產業和推進城市化。城市化的發展要以擴大就業為前提，不然也會帶來某些發展中國家畸形城市化的嚴重社會問題。城市人口規模大，有聚集效應，第三產業容易發展起來，擴大就業成本低。第三產業發展和城市化呈正相關關系，我國第三產業不發達是城市化滯后的結果。

城市化需要制度創新。為了平穩有序地推進農村富余勞動力的轉移，在城市建設和管理方面，例如戶籍制度、社會保障、醫療衛生乃至義務教育，需要進行必要的改革，為進城務工農民創造就業機會和生存條件。目前有上億的流動農民，連同隨其流動的子女，占全國總人口的10％左右，相當于一個大國人口的數量。積極創造條件，使有固定職業和穩定工作的人能夠安居樂業，對經濟發展和社會穩定都大有好處。城市管理要充分考慮大量農民進城務工帶來的新問題。拿義務教育來說，全國流動兒童有將近*00萬人，據國務院婦女兒童工作委員會辦公室等單位對九個城市的抽樣調查，8－14歲的流動兒童未上學比例占15％以上。就學的條件也很差，輟學現象嚴重。在失學的12－14歲兒童中，60％已經開始工作。這不僅會影響勞動力素質，大量青壯年被邊緣化為城市流民還蘊藏著嚴重的社會不安定因素。目前城市由于出生率下降，中小學校設施多有閑置，為解決這個問題提供了方便。在住宅和公共交通建設等方面，也要適應城市化進程的需要。解決這些問題，不會成為影響城市發展的消極因素，相反，由此產生的大量社會需求，是促進城市建設和國家發展的積極的推動力量。

在*世紀最后*年中國年均9％以上的經濟增長中，勞動力流動的貢獻在15％左右，也就是1．5個百分點。大量農民工提供了廉價勞動力，增強了中國工業的國際競爭能力，也推動了城市建設的大規模開展。如果城市化能夠順利推進，**年有8億左右的城市人口，*50年有10億城市人口，我國的經濟實力和科技實力將明顯提高，國際影響力將明顯增強。城市化絕不是簡單地農村人口向城市遷居，而是幾億人生產方式和生活方式的根本轉變，這種根本性的社會轉型，將使整個民族的文明程度顯著提高。曾任世界銀行副行長的諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格里茨，把中國的城市化和美國的高科技，并列為影響21世紀人類發展進程的兩大關鍵因素。

（九）要解決好土地問題。中國農村人口眾多，地區發展不平衡，這種基本國情決定，改變城鄉二元經濟結構是個長過程。為了積極而又穩妥地實現這種轉變，避免或者減輕大規模社會變遷可能發生的混亂和震蕩，必須解決好農民土地問題，防止大量失地農民淪為游離于正常社會生存狀態之外的無業流民。家庭小規模土地經營并不是理想的和最有效率的經營方式，但這是現階段我們可以做出的最佳選擇，是保證農民生計和社會穩定的基礎。即使進城務工或者轉入非農產業，只要還沒有穩定職業并且在外定居，土地仍然是農民最終的退路和保障。近年來城市化進程中一個值得注意的問題，是城市人口的增長明顯慢于城市規模的擴張。戶籍制度制約的背后，是失業保險、養老保險、最低生活保障、衛生醫療、教育，以及城鎮基礎設施等方面的壓力。對城鎮政府來說，人口增加意味著負擔加重，但農用土地轉為非農用地不僅有當前收入，還有長遠的產業聚集效應。在現行的土地制度下，農民很難從土地產權轉讓和用途變更中得到合理補償。失地農民相當部分沒有新的就業機會，滯留在農村又沒有生活保障。這是必須解決的問題。

低成本的工業化是靠農民兩方面的支持推進的：廉價勞動力和廉價土地。由于近乎無限的供給，廉價勞動力的優勢在城鄉差距擴大時期不會喪失，土地問題則是現在就必須引起高度重視的。一方面，在工業化和城市化進程中，耕地減少很難完全避免；另一方面，我國人均耕地很少，必須嚴格保護耕地，非占不可的要給農民合理補償。據統計，1987－*01年，全國征用耕地2400多萬畝，至少有3400萬農民人均占有耕地減少到0．3畝以下或者完全失去土地。這里還不包括違法占用耕地。據衛星遙感資料，違法用地數量占用地總量的*％－30％，有的地方高達*％。如果考慮到違法占用耕地，人均占有耕地0．3畝以下或者完全失去土地的人口可能高達4000－5000萬人，占全國農村人口的5％－6％，是個很大的數量。由于征地范圍過寬，補償嚴重不足，被征地農民生活水平下降、就業沒有著落的問題相當突出。國家統計局對全國2942個失地農戶調查，46％生活水平下降；這些失地農戶共有7187個勞動力，安置就業的占2．7％，被迫賦閑在家的占*％。一些地方提出“吃飯靠財政，發展靠土地”。群眾反映，*年代“吃肚皮”（計劃生育罰款），現在“吃地皮”。不少建設項目征地款占工程造價比重只有3％－5％。許多腐敗和犯罪案件與土地問題有關。農民上訪60％以上和土地有關。大量失地無業農民已經成為影響社會穩定的重要因素。

剛剛閉幕的十屆全國人大二次會議通過的關于修改憲法部分內容的決議規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用或者征收，并給予補償?！甭鋵嵾@些基本原則，需要有具體的法律法規和政策。毋庸諱言，土地升值的分配兼顧農民利益，會提高工業化包括招商引資的成本，短期內甚至可能影響建設進度；但是，提高廣大農民生活水平是全面建設小康社會的既定目標，更何況，增加農民收入不僅有利于開拓國內市場，也有利于工業化和城市化順利進行，有利于國家長治久安。這里有兩難選擇，是權衡利弊和把握適度的問題。

（十）要始終把“三農”問題放到重要位置。農村人口將近8億，新增人口主要來自農村。即使工業化和城市化進展順利，**年農村人口仍有6億左右，“三農”問題仍然是大問題，現在更是大問題。隨著工業化和城市化的進展，“三農”問題甚至會顯得更為突出。近年來耕地面積銳減，糧食產量下降，農村社會矛盾突出，給我們敲響了警鐘。

我國進入工業化中期階段，正是城鄉關系和工農關系調整的關鍵時期。一方面，經濟增長主要來自非農產業，非農產業可以依靠自身積累實現增長；另一方面，農業是弱勢產業，農民增收缺少重要支撐，又面臨激烈的國際競爭，不能再為工業化提供積累，而應該成為接受補助的部門。工業化和城市化的推進，要使幾億農民分享由此帶來的發展機會和成果，而不能以犧牲農民利益為代價。現在突出地提出城鄉協調發展的問題，在國家政策取向上，要向農村和農業傾斜，著力于“三農”問題的解決。

三、區域協調發展的實質，是把握“兩個大局”，促進共同發展

（十一）地區經濟發展不平衡是大國經濟發展的普遍規律。發達國家在發展過程中都有過地區發展不平衡的問題，許多國家現在地區發展也不平衡。中國自古以來發展不平衡，發展的重心是不固定的。古代的地區差距，在很大程度上是由自然條件和區位差異決定的，往往同戰爭和民族遷徙有關?，F在我們面臨的，是工業化和現代化進程中的發展差距問題。自19世紀60年代中國工業化啟動以來，地區差距總體上呈擴大之勢。19世紀末，上海、廣州和武漢的工廠占全國工廠總數的64％?？箲鹎吧虾?、青島、天津的紗錠占全國紗錠總數的*％左右。新中國成立初期，全國70％以上的工業和交通運輸設施集中在占全國面積不到12％的東部沿海地帶。**－*年，區域政策幾經變化，東、中、西部在全國經濟總量中所占的比重變化不大。改革開放以來，縱向比較，各個地區都有很大發展；橫向比較，地區差距明顯拉大。如果以西部地區包括廣西、內蒙古計算：

——經濟總量：*－**年，東部地區在全國經濟總量中的比重從50％增加到59％，上升9個百分點，中西部地區所占比重相應下降。這種趨勢*年代以來明顯加劇。

——人均GDP：19*年東部地區比全國平均數高34％，**年高53％；同期，中部地區從相當于全國平均水平的88％下降到75％，西部地區從70％下降到59％。

——人均GDP相對差距：*－**年，西部和東部由1：1．92擴大為1：2．59，中部和東部由1：1．53擴大為1：2．03；西部和中部由1：1．25擴大為1：1．27。

這既有自然地理條件、原有經濟基礎、歷史文化傳統和市場潛力等方面的客觀原因，也有經濟體制、政策選擇和發展戰略等方面的主觀原因。

（十二）中國的區域發展戰略有兩個大局。鼓勵沿海地區先發展起來并繼續發揮優勢，這是一個大局。東部沿海地區率先發展，各省、區內部也都有一部分市、縣率先發展起來，帶動了全國的發展，也是當前和今后相當長時期全國經濟增長的重要支撐，這個戰略方向要堅持。支持和幫助內地發展，實現地區協調發展和共同富裕，也是一個大局?，F在提出區域協調發展，就是突出地提出和解決這個問題。把握“兩個大局”是中國現代化戰略的重要組成部分。

國家為支持和幫助落后地區發展采取了許多政策措施，包括：實施“八七扶貧攻堅計劃”（*－**年）；中國農村扶貧開發綱要（**－*年）；西部大開發戰略；振興東北等老工業基地戰略；加大對中西部地區的投資和財政轉移支付力度；等等。國家重點扶持的592個貧困縣，*％以上在中西部地區。西部大開發已經取得明顯進展，西部地區和全國平均增長速度的差距由*年的1．6個百分點縮小到**年的0．6個百分點，基礎設施建設邁出實質性步伐。東北等老工業基地的振興已經起步，有可能形成新的增長極。實現區域協調發展，要加大支持和幫助落后地區發展的政策力度。

（十三）影響今后一段時期地區差距變動趨勢的，是兩種起相反作用的因素：

一方面，抑制差距進一步擴大的因素正在形成，包括：國家對地區差距擴大問題更加關注，對經濟落后地區給予更大的支持，在經濟體制、社會經濟政策和發展戰略方面創造有利于中西部地區發展的環境；中西部具有后發優勢，可以借鑒先發展地區的經驗，實現跨越式發展；東部地區進一步發展需要加強和中西部地區的銜接和融合，可能給中西部地區帶來新的發展機遇；沿海地區生產要素成本的提高有利于某些產業向內地轉移；等等。

另一方面，是導致地區差距擴大的因素，例如自然地理條件、經濟發展基礎、市場發育程度的差異將繼續存在，有些因素的影響有可能進一步強化。同時，還要注意到，支持西部快速增長的某些因素，例如利用國債資金進行基礎設施建設和退耕還林生態建設，由于國債發行減少而產生不確定性；西部地區產業發展相對滯后于基礎設施建設，可能影響下一步的發展；等等。

綜合分析*年代以來的發展軌跡和上述兩種起相反作用的因素，可以做出兩點判斷：

第一，東、中、西部地區差距近期總體上是繼續擴大的趨勢，但東、中、西三大地帶內部各省、區、市之間的差距有縮小的趨勢。這說明，三大地帶內部那些區位條件和資源稟賦類似的地區，發展速度趨于接近。不排除部分地區因迅速增長而后來居上。

第二，隨著國家經濟實力增強，有可能用更大力量支持落后地區發展，在抑制地區差距擴大趨勢方面存在著政策選擇空間?，F在突出地提出區域協調發展的問題，就是要加大對落后地區扶持的力度，促進共同發展。

（十四）地區差距不僅表現在東部和中西部之間，不僅表現在省、自治區之間，也表現在省、自治區內部。研究統計資料可以得出兩點判斷：

第一，省、自治區內部不同市、縣之間存在比較大的差距，這種差距甚至大于東部和中西部之間，以及省、自治區之間總體上的差距；

第二，經濟發達地區的省內市、縣之間的差距，一般大于經濟落后地區市、縣之間的差距。

省、自治區內部不同市、縣之間的差距，可以看做全國地區發展差距的縮影。這也是中國經濟發展不平衡的表現，是地方政府在經濟和社會發展指導上需要關注的問題。

（十五）衡量地區發展差距的指標是值得研究的問題?，F在通常用的指標，是人均GDP。GDP是世界通用的綜合經濟指標，優點是能夠反映經濟活動總規模，而且簡便易行；缺點是難以反映經濟增長的質量，以及公眾享有的實際福利水平，所以不能單純追求GDP。就人均GDP而言，由于忽視流動人口而造成比較大的統計誤差：經濟發達地區因為未計入大量外來人口，人均GDP被高估；相反，經濟比較落后的地區，由于未剔除外流人口，人均GDP被低估。考慮到人口流動因素，地區差距比現在統計所反映的數字要??；或者說，實際差距被夸大了。同樣道理，如果考慮到大量流動人口，城鄉差距也比現在統計所反映的數字小。國家統計機關正在改進統計方法。關注流動人口主要不是人均GDP的計算問題，更重要的是根據實際人口進行城市建設規劃和提供政府公共服務。

反映地區發展差距的，還有居民消費水平，城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入，以及人類發展指數。不同指標考察結果是不完全一致的，例如，城鄉居民人均收入和消費水平，以及人類發展指數的差距，要小于人均GDP的差距。這主要是因為國家實行支持落后地區發展的戰略，例如在教育和社會事業方面的投資，以及財政轉移支付。逐步使居住在不同地區的人享有大體相當的公共服務，是國家改革和發展追求的目標。

有相對差距和絕對差距之分。相對差距對于考察地區差距發展趨勢具有更重要的意義。一定量的絕對差距，其社會經濟意義會隨著收入基數的擴大而相應下降。

不同省、區、市經濟總量具有不可比性，因為人口數量懸殊。

（十六）積極發展跨區域經濟交流與合作，對促進地區協調發展有重要作用。社會主義市場經濟體制初步建立提供了體制條件，基礎設施建設提供了溝通區際聯系的通道，多種形式的區域經濟交流與合作將在更大范圍內展開。綜合一些研究機構的報告，未來有可能形成珠江經濟帶、長江經濟帶、西隴海－蘭新經濟帶、京津冀－呼包銀經濟帶、大東北經濟區和南（寧）貴（陽）昆（明）經濟區，以及其他范圍不同的經濟區。以重慶－成都、武漢、鄭州為中心的城市群有可能發展成為大城市圈。這樣劃分不一定準確，而且經濟區域本來就不像行政區劃那樣界限分明，往往有重疊和交叉，但經濟區和城市群的形成，經濟區和城市群之間將會有越來越廣泛的交流與合作，是很明顯的發展趨勢。需要編制跨越行政區劃界限的區域發展規劃。要重視大的企業集團通過市場擴張和資產重組，推動地區間資源重新配置和分工協作的作用。

形成全國統一市場是完善社會主義市場經濟體制的重要目標，也是發展趨勢。謀劃地區經濟發展要立足于全國統一市場，而且要面向世界市場?？偟恼f，妨礙全國統一市場形成和發展的地方保護主義在不斷減弱，但仍然在相當程度上存在，受保護的主要是某些高稅收和高利潤產品，以及個別農產品。

（十七）地區差距的實質是工業化進程快慢和城鄉差距的問題。西部地區農業勞動力占其總就業的61％，比全國平均水平高11個百分點；西部地區城鄉居民收入差距高于全國平均水平，說明工業化和城市化水平低。一般說來，區域內部城鄉之間的差距，大于不同地區城市之間的差距。不同地區鄉與鄉之間差距的擴大，是地區差距擴大的重要組成部分，這是因為發達地區的農村，工業化和城市化進展快，受城市經濟的輻射力強。既然如此，地區差距的問題，歸根到底要在工業化、城市化、市場化過程中逐步解決。

老工業基地問題的性質不同，那里的困難主要是資源枯竭、歷史包袱、體制轉軌和結構調整。老工業基地有比較高的城市化水平，基礎設施好，教育程度和科技水平高，處在比較高的發展階段，潛力是很大的。

四、既是緊迫問題，又是長期問題

（十八）協調發展的實質，就是要協調好改革和發展進程中各方面的利益關系。現在突出地提出城鄉協調發展和區域協調發展，就是要解決發展進程中實際存在的城鄉關系不夠協調和區域關系不夠協調的問題。城鄉關系和地區關系是現階段我國社會經濟發展中最重要的關系，處理得好，中國人口的絕大多數就安定了。這是社會經濟持續健康發展的必要條件，也是國家長治久安的最深厚的基礎。

（十九）完善社會主義市場經濟體制，要求更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，增強企業活力和競爭力。政府職能轉變的方向，一方面是糾正“越位”現象，把應該通過市場解決的問題放給市場；一方面是“到位”，健全經濟調節和市場監管，加強社會管理和公共服務，把精力進一步轉到全局性、戰略性事務的謀劃上來。通過體制創新和完善政策促進“三農”問題的解決，支持中西部地區加快發展，振興東北等老工業基地，鼓勵東部有條件地區率先基本實現現代化——這都是政府應盡的職責。中央政府和地方政府在協調城鄉發展和區域發展中的權限和責任，也需要進一步明確。

（二十）全面、協調、可持續的發展觀是一種先進的發展觀念。理想的實現是一個過程，每個時期實現的程度，受到社會發展階段和經濟發展水平的制約，相關的制度和政策設計不能脫離社會主義初級階段和全面建設小康社會時期的基本國情。既要有緊迫感，又要看到艱巨性和復雜性。拿城鄉差距來說，幾個經濟發達國家*世紀60年代的情況是：以工業就業者收入為100，農業就業者收入法國為36，西德為44，美國為56，差距都很明顯，而這些國家當時已經是現代化了。美國農業有得天獨厚的資源稟賦和生產條件，*世紀30年代農民收入為非農業人口的40％，50年代為50％，*年代*％，靠大量優惠和補貼現在才基本持平。我國農業生產條件總體不好，非農業人口占少數，經濟效益又差，現在還不可能用很大力量反哺農業，城鄉差距會在比較長的時期內存在，特別是絕對差距。

地區差距也是這樣。但是，現在就要強調城鄉協調發展和區域協調發展，努力抑制差距擴大的趨勢，減弱差距擴大的強度，積極為逐步縮小差距創造條件。這需要對發展戰略和政策作適當的調整。從差距擴大到開始縮小的“拐點”，在何時，現在還不能做出具體判斷。至少，**年全面建設小康社會的目標，應當有這樣的要求。