城管執(zhí)法管理經(jīng)驗交流

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管理是指為了達(dá)到某一共同目標(biāo)在組織內(nèi)進(jìn)行的有意識、有組織的指揮、協(xié)調(diào)和創(chuàng)新活動，管理具有計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等職能。

城市管理是指城市政府對城市運轉(zhuǎn)、發(fā)展和各種活動所進(jìn)行的控制、調(diào)節(jié)行為。控制的手段很多，控制不一定是處罰。執(zhí)法是對違法行為的處罰。因此，執(zhí)法和管理不是一個概念。

按照國務(wù)院法制辦的復(fù)函，城市管理行政執(zhí)法局的主要職責(zé)是行使城市規(guī)劃管理、綠化管理、市容管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理、環(huán)境保護(hù)管理等7個方面的行政處罰權(quán)。也就是說城市管理行政執(zhí)法局的主要職責(zé)是行使與城市管理有關(guān)的行政處罰權(quán)，與管理有關(guān)的處罰是執(zhí)法而不是管理，因此城管執(zhí)法局是執(zhí)法局而不是管理局。

目前城管執(zhí)法的誤區(qū)是，認(rèn)為城市管理行政執(zhí)法局的主要職責(zé)是以執(zhí)法來實現(xiàn)管理。城管攆商販，其實首先應(yīng)該是一個管理的過程，也就是要有人告訴商販，這里不能擺攤，或者這里按什么規(guī)范擺攤，收商販的攤子、車子應(yīng)該是執(zhí)法的過程，現(xiàn)在呢，我們見商販一般就是收攤子、車子，沒有管理，只有執(zhí)法，也就是以罰代管。有時，教育也是管理的一部分，從小到大，一直接受著社會的教育，逐漸知道該干什么，不該干什么，這其實是社會對人的管理過程。人犯了法，社會對其懲處，是管理無效時的補救手段，懲罰犯罪的目的是預(yù)防犯罪，而不是懲罰是為了懲罰。同樣，引申至城市管理，城管執(zhí)法是對城市管理的補救措施，管理在先，執(zhí)法在后，否則頗有不教而姝之嫌。也就是說，執(zhí)法是實現(xiàn)城市管理的手段，但不是唯一手段，而應(yīng)該是管理無效后的手段。

現(xiàn)在，為什么城管成為輿論關(guān)注甚或譴責(zé)的焦點對象？我認(rèn)為關(guān)鍵是站位不對。當(dāng)我們以罰代管時，我們就站在了跟老百姓對抗的第一線。也就是說，處于了公私博弈中的一方，我們的政府是代表人民利益的政府，城管是政府的部門，也就是說代表著人民利益在跟部分人民進(jìn)行利益的博弈，實質(zhì)應(yīng)該是人民對人民的博弈。那么為什么我們的人民不買帳呢？在譴責(zé)我們城管呢？一是他們沒有認(rèn)為我們代表的是絕大多數(shù)人民的利益，而把我們當(dāng)成了強勢集團；二是他們具有同情弱者的心理；三是我們在執(zhí)法過程中確有不文明執(zhí)法的現(xiàn)象存在。公安也是執(zhí)法部門，他們抓犯人時為什么老百姓不譴責(zé)呢？因為犯人侵犯的是普通的老百姓，往往犯人是強者，百姓是弱者，公安是在強者侵犯弱者后的裁判員。不光是公安，法院、檢察院等幾乎所有的執(zhí)法部門，在利益博弈雙方的沖突中都起的是裁判的作用，是裁判員，而不是運動員。只有我們城管執(zhí)法人員，站在一線，代表政府跟一部分老百姓博弈，作為博弈的一方，是運動員而不是裁判員。這樣，我們是矛盾的一方，而不是解決矛盾的裁判，正是由于這種站位，所以城管成為博弈的另一方及同情者譴責(zé)的對象，繼而成為輿論的焦點。

那么城管執(zhí)法能不能學(xué)習(xí)其他執(zhí)法部門，成為裁判員而不是運動員呢？站位能不能靠后呢？關(guān)鍵在于從理念上認(rèn)同管理與執(zhí)法的分離。管理是可以市場化的，執(zhí)法動用的是國家機器，具有嚴(yán)肅性和權(quán)威性，而且越是上級執(zhí)法部門，就應(yīng)該越有權(quán)威，可以動用的權(quán)利資源越多。在管理和執(zhí)法的關(guān)系上，我認(rèn)為應(yīng)該是管而不理則法，執(zhí)法靠后，管理在前，執(zhí)法是實現(xiàn)管理的最后手段，而不是第一手段，我們不應(yīng)該不管而法，以罰代管。譬如一個停車場的管理，我們不是把交警派到每個停車場，而是交由一個單位來管理，幾乎沒有必須交警出面才管好停車場的現(xiàn)象，為什么呢？因為大家都認(rèn)同管理停車場的單位是產(chǎn)權(quán)單位或產(chǎn)權(quán)單位，有自己的利益，到這里來停車呢，就應(yīng)該服從管理。路邊的停車，有的只有一個下崗的老太太在管理，也沒見多少不交管理費、不服從管理的。實際上，市容秩序的管理也是同樣的道理，完全可以比照交警對車輛的管理。我們可以把早市、夜市、無設(shè)施攤點群等的管理交由市場化運作中標(biāo)的企業(yè)，給他收費的標(biāo)準(zhǔn)和管理的標(biāo)準(zhǔn)，停車場可以收費，早市、夜市的管理為什么就不能收費呢？這樣我們可以對早市、夜市實行規(guī)范化管理，而不是一味取締。路邊的店外經(jīng)營，也可以比照馬路停車的規(guī)范管理。在管理無效的情況下、管理沒有觸及的地方，再進(jìn)行執(zhí)法，不是更好嗎？

實際上，一個城市沒有太多的地方絕對不能擺攤，只要規(guī)范管理，政府和市民是可以認(rèn)同的。

目前，為了貫徹以疏為主的方針，各地都相繼設(shè)立了多處合法的擺攤設(shè)點的地方，但也不能忽視這樣一個問題，那就是我們設(shè)立的許多市場，多處于偏僻地方，人氣不旺，市民和攤販都不愿意去，也就是說盡管疏了，但沒導(dǎo)出去。而人氣旺的地方呢，多處于繁華的中心地帶，為了市容秩序的需要，又不能允許擺攤設(shè)點。解決這一矛盾，就要解放思想，敢于在繁華地段允許擺攤設(shè)點，關(guān)鍵是要規(guī)范管理，而且要市場化運做。當(dāng)然，現(xiàn)在各地沒有城市管理公司，但有需求就會有供應(yīng)。原來我們也沒有保潔公司，現(xiàn)在不是遍地都是了嗎？同樣的道理，如果我們敢于突破，或許將來也會有眾多的城市管理公司。城管執(zhí)法局可以作為他們的主管部門，同時代表市政府行使業(yè)主的權(quán)利。公務(wù)員之家

當(dāng)然，或許有人會問：管理費用哪里來？我們可以參照停車場的管理，適時對進(jìn)入者收費，同時經(jīng)濟發(fā)達(dá)的城市，政府承擔(dān)也不是不可以的，我們在建設(shè)城市的過程中花費了多少？每年幾個億、幾十個億的投入，管理呢？一個中型的城市每年幾千萬足夠。

這樣，我們可以根據(jù)市民和商販的需要設(shè)立眾多的規(guī)范管理的擺攤的小市場，既繁榮了城市，又方便了商販和市民。同時城管執(zhí)法可以退后一步，把主要精力用在絕對禁止的區(qū)域，用在對不服從管理的對象的處罰上。這樣也會緩和城管和市民的矛盾，從根本上解決目前城管存在的問題。

實現(xiàn)這個目標(biāo)，一是敢于理念上創(chuàng)新，管理與執(zhí)法分離，先管再法；二是以疏為主，開辟疏導(dǎo)的途徑；三是管理方式上敢于市場化運作，如此可望帶來城管執(zhí)法的一場革命。