促進孤兒保障工作的執行建議

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自治州，各州、市、縣（市）人民政府，各行政公署，自治區人民政府各部門、各直屬機構：

為進一步加快發展我區兒童福利事業，加強孤兒保障工作，促進孤兒身心健康成長，根據《國務院辦公廳關于加強孤兒保障工作的意見》（國辦發〔2010〕54號，以下簡稱《意見》）精神，結合我區實際，提出以下實施意見：

一、充分認識做好孤兒保障工作的重要意義

孤兒是社會上最弱小、最困難的群體，最需要黨和政府及全社會的關愛。多年來，在自治區黨委、自治區人民政府的高度重視和關懷下，我區孤兒保障工作力度不斷加大，孤兒生活狀況明顯改善。隨著自治區經濟社會的不斷發展，對孤兒保障工作提出了新的更高的要求。加強孤兒保障工作，是堅持以人為本，貫徹落實科學發展觀的具體體現，是全面改善民生，維護社會穩定，構建和諧新疆的必然要求，是社會文明進步的重要標志，也是各地、各有關部門義不容辭的責任和義務。各地、各有關部門要從落實科學發展觀、構建和諧新疆的高度，深刻認識做好孤兒保障工作的重要意義，認真履行職責，使孤兒和其他少年兒童一樣在同一片藍天下幸福成長。

二、孤兒保障工作的指導思想和基本原則

（一）指導思想。以科學發展觀為指導，進一步完善孤兒養育、醫療、教育、就業、住房等福利政策體系，加強兒童福利基礎設施建設和專業人才隊伍建設，努力提高專業保障能力，在全社會形成保障孤兒合法權益，關愛孤兒健康成長的良好氛圍，不斷推進城鄉孤兒福利事業健康發展，促進社會和諧穩定。

（二）基本原則。一是堅持以兒童為本，服務孤兒的原則，努力為孤兒健康成長創造良好環境，不斷提高孤兒生活質量，促進孤兒全面發展，為孤兒回歸社會創造條件；二是堅持孤兒保障與當地經濟社會發展水平相適應的原則，建立自然增長機制，實現孤兒的福利保障水平隨經濟社會發展不斷提高，確保孤兒的基本生活不低于當地居民的平均生活水平；三是堅持政府主導、部門協作、社會參與的原則，在強化政府主體責任的同時，動員全社會力量關愛孤兒，不斷擴大、豐富兒童福利事業資源，實現政府主導與部門協作、社會參與的良好互動；四是堅持福利保障與培養孤兒自立能力相結合的原則，扶持成年孤兒走向社會。

三、孤兒保障對象及監護人的確定

孤兒是指失去父母、查找不到生父母的未滿18周歲的未成年人，由地方縣級以上民政部門依據有關規定和條件認定。孤兒的監護人依照《中華人民共和國民法通則》等法律法規確定。孤兒的祖父母、外祖父母、兄、姐要依法承擔撫養義務、履行監護職責；鼓勵關系密切的其他親屬、朋友擔任孤兒監護人；沒有前述監護人的，未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔任監護人。

四、建立完善符合新疆實際的孤兒安置模式

各地要結合本地實際，采取多種形式、多種渠道安置、養育孤兒。

（一）依法健全孤兒的監護制度，強化親屬監護。各地要依照法律法規，強化監護人依法撫養孤兒的法律責任，最大限度地維系孤兒原有的血緣、親緣和地緣關系。監護人不履行監護職責或者侵害孤兒合法權益的，要承擔相應的法律責任。各地要加大監管力度，加強宣傳引導，依法有效遏制父母遺棄子女的行為。

（二）加強機構養育。各地要逐步完善兒童福利機構養育模式，為機構供養孤兒健康成長創造有利條件。對無監護人撫養的孤兒，經依法公告后安置在縣級以上民政部門設立的兒童福利機構撫養。鼓勵兒童福利機構在社區購買、租賃房屋，或在機構內部建造單元式居所，為孤兒提供家庭式養育。公安部門要及時為孤兒辦理兒童福利機構集體戶口。

（三）積極開展家庭寄養。由孤兒父母生前所在單位或者孤兒住所地的村（居）民委員會或者民政部門擔任監護人的，由監護人選擇有撫養意愿和撫養能力的家庭開展委托監護或者家庭寄養，并給予養育費用補貼，當地可視情況給予勞務補貼，讓更多的孤兒走進富有愛心、富有責任、富有撫養能力的寄養家庭。各地要充分整合和利用社會資源，不斷提高家庭寄養孤兒比例，不斷提高寄養質量。

（四）依法收養，回歸家庭。鼓勵收養孤兒，使孤兒回歸家庭，收養孤兒要嚴格按照《中華人民共和國收養法》的規定辦理。對寄養的孤兒，寄養家庭有收養意愿的，要優先為其辦理收養手續。對“事實收養”問題，要根據不同情況予以妥善解決，符合收養條件的，依法辦理登記和相關手續，切實保護被收養兒童的合法權益。繼續穩妥開展涉外收養。

五、建立完善孤兒各項保障制度，體現政府關愛

（一）落實孤兒基本生活保障制度。各地要根據當地經濟社會發展實際，建立孤兒最低養育標準自然增長機制，其具體標準及實施細則由民政部門商財政等相關部門另行制定。

（二）落實孤兒基本醫療保障制度。各地要及時將孤兒納入醫療保障范圍，將本轄區內孤兒納入城鎮居民基本醫療保險或新型農牧區合作醫療參保范圍，孤兒個人應負擔的全部參保資金由醫療救助資金支付。對因患大病經城鎮居民基本醫療保險或新型農牧區合作醫療支付后仍有困難的，由民政部門從醫療救助資金中全額解決。鼓勵和倡導有條件的地方或監護人為孤兒購買商業性醫療保險。城鄉各類具有手術適應癥并符合救助條件的殘疾孤兒要及時納入“殘疾孤兒手術康復明天計劃”等國家及慈善組織救助殘疾孤兒的醫療康復項目。

（三）落實孤兒教育保障制度。凡健康的適齡孤兒和具備條件的殘疾孤兒，要安排到普通學校隨班就讀，接受普通教育；不適合接受普通教育的殘疾孤兒，組織他們進入專門的特教學校學習，接受特殊教育。對處于義務教育階段的孤兒，要就近就地免費入學，并補助寄宿生生活費。對在公辦普通高中、中等職業學校和高等學校就讀的孤兒，要優先給予各類教育資助，免收學費、書本費、住宿費，并適當補助住宿生的生活費。對在疆內接受全日制普通高等教育的孤兒，享受國家助學金，優先享受困難補助等政策。“區內初中班、內地高中班”在同等條件下，應優先錄取孤兒學生。倡導和鼓勵民辦高中、中等職業學校和普通高校積極參與對孤兒教育的資助和支持。中等職業學校和高等院校要優先為在校孤兒提供勤工儉學機會，并在介紹就業時給予優先照顧。

（四）落實孤兒成年后就業扶持保障制度。各地要把未就業的適齡成年孤兒作為就業援助的重點對象，納入當地的就業工作規劃，統籌安排落實相應的扶持政策。法定勞動年齡內有勞動能力和就業要求但未能就業的城鎮孤兒和進城務工農村孤兒享受免費職業介紹、職業指導及職業培訓、職業技能鑒定補貼。城鎮失業成年孤兒可以比照零就業家庭成員按規定享受就業困難人員就業扶持政策。各地投資開發的公益性崗位，應優先安排法定勞動年齡內有勞動能力和就業要求但未能就業的城鎮孤兒。

（五）落實孤兒住房保障制度。在實施城市和國有工礦、林區、煤礦棚戶區改造，農村安居富民工程改造規劃中，要將改造項目范圍內的孤兒優先納入，在政策和資金補助上對貧困孤兒家庭予以傾斜；在樓層位置、戶型挑選等方面對殘疾孤兒家庭要給予適當的照顧。監護人要幫助有房產的孤兒做好房屋的抗震加固及維修保護工作。

1.農村孤兒成年后，無住房的要優先將其列入安居富民工程補助對象，并在補助標準、建設標準、施工組織、質量安全監管、技術服務等方面給予傾斜，確保住房安全。符合特困戶建房條件的，由當地幫助解決住房。

2.城市孤兒成年后，符合廉租住房、公共租賃住房和經濟適用住房申請條件的，當地及住房城鄉建設部門要優先安排配租、配售。

3.各地要制定和落實冬季取暖費減免或補助的救助政策，鼓勵和倡導物業部門減免城市孤兒的住房物業費用。

六、切實提高兒童福利機構服務保障水平

（一）加強兒童福利機構建設。各地要以“十二五”期間中央繼續實施“兒童福利機構建設藍天計劃”及自治區實施的“關愛工程”為契機，結合當地孤兒保障工作實際，科學規劃，合理布局，切實落實配套資金，集中改造和新建一批兒童福利機構，有效發揮支持、指導、示范、輻射作用，為孤殘兒童提供集生活、教育、康復于一體的環境優美、設施完善、功能齊全的生活場所。各地要根據兒童福利機構實際需要，為其配備撫育、康復、特殊教育必需的設備器材和救護車、校車等必要的設備，配備必要的工作人員。

1.推動小家庭養育機構建設。家庭是孤兒成長的最適宜環境，在開展監護、收養、供養、寄養、助養活動時，有條件的地區要把家庭或家庭化作為一個重要平臺，建設小家庭養育機構或家庭寄養指導中心，重點開展小家庭養育和家庭寄養工作的監督、指導與評估，使孤兒的成長與家庭緊密相聯，實現更多孤兒回歸家庭的目標。同時，使更多的機構資源照顧那些無法進入家庭的孩子。

2.建立兒童福利服務指導中心。有條件的地區，特別是孤兒數量較多的地方，在整合兒童福利機構專業資源基礎上，要依托福利機構建立兒童福利服務指導中心，以此為平臺，做好孤兒康復、救治、管理、教育、基本生活費發放等工作，完善、規范、細化發放程序。定期巡訪孤兒的養育質量和生存狀況，建立孤兒的成長記錄和巡查檔案，加強對家庭的服務指導、技術培訓和監督檢查工作，及時發現和解決問題。

（二）加強專業人才隊伍建設。要切實加強兒童福利機構專業技術人才隊伍建設，大力培養醫療康復和教育方面中高級專業技術人才。推進孤殘兒童護理員職業技能培訓和鑒定工作，推動兒童福利事業職業化、專業化進程。兒童福利機構中的教師、醫護人員專業技術職務評定工作納入教育、衛生系統職稱評聘體系，在結構比例、評價方面給予適當傾斜。教育、衛生部門舉辦的繼續教育和業務培訓要主動吸收兒童福利機構相關人員參加。積極開發兒童福利機構社工志愿者服務崗位和公益性崗位，引入專業社會工作者，為孤兒健康成長提供良好的專業服務。

（三）充分發揮兒童福利機構作用，努力提高專業保障能力。一是不斷提高兒童福利機構的管理服務水平，要嚴格按民政部《兒童社會福利機構基本規范》要求，進一步完善兒童福利機構孤兒接收、救治和基本生活費發放等方面的管理制度，健全孤兒養育、康復標準，積極探索適應孤兒身心發育要求的養育模式，為孤兒提供規范優質的服務。二是不斷提高兒童福利機構康復特教水平，要根據殘疾孤兒的身心特點，進一步增強兒童福利機構康復特教功能，對殘疾孤兒，做到早發現、早干預、早開展手術矯治和專業康復訓練。

七、認真履行孤兒保障工作職責

（一）民政部門作為孤兒保障工作的牽頭部門，要與有關部門密切協作，充分發揮職能作用，針對孤兒成長過程中遇到的困難，認真研究對策措施，不斷完善法規政策。要全面調查掌握本地區孤兒的基本情況，做好兒童福利信息管理系統建設工作，及時按照程序和規定辦理發放或停發孤兒基本生活費手續，實現發放工作的動態管理。要加強兒童福利機構建設，加強對兒童福利工作的指導、培訓和監督檢查。要積極探索適應孤兒身心發育要求的養育模式，不斷提高兒童福利機構的管理服務水平。要加強協調指導，推動有關部門共同落實孤兒救助的各項政策，切實保障孤兒合法權益。

（二）財政部門要建立與經濟發展水平相適應的、穩定的經費保障機制，將孤兒保障所需資金納入社會福利事業發展資金預算，安排專項資金，確保孤兒基本生活費及時足額到位，保障兒童福利專項工作經費。

（三）教育部門負責督促落實孤兒就學的各項政策，對兒童福利機構開辦的特殊教育班或特殊教育學校要納入管理并給予必要的業務指導和支持，在師資培訓、職稱評定、工資待遇以及教育教學等方面，與社會學校同等待遇。

（四）人力資源和社會保障部門配合民政部門做好兒童福利機構引入社會工作者專業制度，設置特殊教育、醫療護理、法律咨詢、心理輔導等專業技術崗位，并實行崗位管理和聘用合同制，在編制內進行崗位設置，通過公開招聘、競爭上崗等不斷優化從業人員結構。負責協助各地做好成年孤兒的就業、社會保險工作，督促落實成年孤兒就業和社會保險的相關政策，為成年孤兒就業創造良好的就業環境。要指導用人單位與成年孤兒依法簽訂勞動合同，依法維護成年孤兒勞動保障合法權益。協助民政部門將城鎮孤兒納入城鎮居民基本醫療保險范圍。

（五）住房城鄉建設部門負責認真落實孤兒住房救助有關政策，并將其納入城市住房救助體系。

（六）衛生部門負責制定專項孤殘兒童醫療優惠政策措施，參照當地惠民醫療政策給孤殘兒童減免部分醫療費用。落實艾滋病致孤兒童在治療過程中的各項優惠政策。積極支持兒童福利機構開展孤兒醫療服務工作，將兒童福利機構設置的門診部、診所、衛生所（室）納入管理并給予業務和技術指導，采取多種途徑給予必要的幫扶。協助民政部門將農牧區孤兒納入新型農牧區合作醫療范圍。

（七）發展改革部門負責統籌規劃兒童福利設施建設。會同民政部門，做好國家發改委、民政部“兒童福利機構建設藍天計劃”和自治區“關愛工程”資助我區的兒童福利項目建設工作。積極爭取國家資金，加大對全區兒童福利機構的投入力度。

（八）公安部門要及時出具棄嬰撿拾報案證明，積極查找棄嬰和兒童的生父母或其他監護人。對中國公民依法收養的孤兒，需要為其辦理戶口登記或遷移手續的，要及時予以辦理，并在登記與戶主關系時注明子女關系。做好外國人收養孤兒出國護照的審批工作。嚴肅查處拐賣孤兒、遺棄兒童、虐待孤兒及侵占孤兒合法財產的違法犯罪行為，保護孤兒合法權益。依法懲治組織、威逼、利誘孤兒進行扒竊、盜竊等違法犯罪活動或乞討牟利違法犯罪行為，及時解救被脅迫、誘騙的孤兒。

（九）司法行政部門負責將《中華人民共和國未成年人保護法》等與孤兒保障工作相關的法律法規列入法制宣傳教育內容。依法保護孤兒的人身、財產權利，積極指導和協助服刑人員做好未成年子女監護委托協議的簽訂工作。對孤兒本人或者法定人申請法律援助的，法律援助機構要簡化程序辦理。

（十）人民法院對孤兒監護人不履行監護職責或侵害被監護人合法權益的，根據有關人員或有關單位的起訴，判決由監護人承擔相應的法律責任。有關人員或單位申請撤銷監護人資格或者要求變更監護關系的，人民法院要根據對被監護人有利的原則做出裁決。對孤兒提起的訴訟，符合司法救助條件的，人民法院要酌情減、免訴訟費用，并優先安排保護孤兒利益案件的執行。

八、加強孤兒保障工作領導，健全工作機制

（一）高度重視，納入日程。各地、各有關部門要高度重視孤兒保障工作，將孤兒福利事業作為民心工程、實事工程來抓，加強組織領導，列入重要議事日程。要結合本地區、本部門實際，不斷完善和落實各項孤兒福利保障政策。

（二）列入規劃，加大投入。各地要把孤兒保障工作納入國民經濟和社會發展規劃，不斷加大政府資金投入力度，用于兒童福利設施建設以及孤兒教育、醫療、住房救助和基本生活費發放。要制定兒童福利機構用水、用電、用天燃氣、采暖等優惠政策。福利彩票公益金要以兒童福利服務為重要投向，制定計劃，逐年分步實施。

（三）部門合作，齊抓共管。各地要建立健全政府主導、民政牽頭、相關部門密切配合、社會力量廣泛參與的孤兒保障工作機制。民政部門作為承擔孤兒保障工作的主要職能部門，要充分發揮好牽頭作用，與有關部門密切協作，加強調查研究，提出政策措施，共同落實好孤兒保障的各項政策，切實保護孤兒的合法權益。各相關部門要認真履行職責，加強溝通協調，形成齊抓共管的工作局面，確保孤兒福利保障各項政策的不斷完善和落實。

（四）廣泛宣傳，營造氛圍。各地要通過各種媒體廣泛開展宣傳，號召社會各界奉獻愛心、幫助孤兒；在春節、古爾邦節等重要節假日期間，大力開展“領孤兒回家過年”等活動。鼓勵民間組織、企業事業單位、公民等社會力量支持、資助兒童福利事業，為孤兒生存、發展創造良好的輿論氛圍和社會環境。