環境保護法規規劃

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黨的十六大提出了到2010年形成中國特色社會主義法律體系的任務。黨和國家高度重視立法規劃工作，中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于〈十屆全國人大常委會立法規劃〉的請示》的通知指出，實現立法規劃，將為到2010年形成中國特色社會主義法律體系奠定堅實的基礎。這對于進一步健全社會主義法制，促進和保障社會主義物質文明、精神文明協調發展，具有重要意義。

2005年3月12日同志在中央人口資源環境工作座談會上指出，要“堅持依法辦事，把人口資源環境工作納入法制軌道”，對環保法制工作提出了更高的要求和明確的目標。

今后的五年是落實這一目標的關鍵時期。環保法規建設規劃是環保法制建設的重要基礎性工作，是落實國家立法規劃的重要組成部分。

“十五”期間，全國環境保護事業取得積極進展，環境法規建設也取得重大成就。國家先后制定或修訂了一批環境保護的法律、行政法規、規章和標準，批準了一批國際環境條約，地方也出臺了一系列地方性環境法規、規章和標準，我國環境法律體系更趨完善。環境法律——全國人大常委會制定或修訂了《大氣污染防治法》（2000年修訂）、《環境影響評價法》（2002年）、《清潔生產促進法》（2002年）、《放射性污染防治法》（2003年）、《固體廢物污染環境防治法》（2004年修訂）等環境法律。

此外，還制定或修訂了《漁業法》（2000、2004年修訂）、《水法》（2002年修訂）、《草原法》（2002年修訂）、《防沙治沙法》（2001年）、《海域使用管理法》（2001年）、《土地管理法》（2004年修訂）、《野生動物保護法》（2004年修訂）、《種子法》（2004年修訂）、《可再生能源法》（2005年）、《文物保護法》（2002年修訂）等與環境保護密切相關的重要法律。

環境行政法規——國務院制定了《農業轉基因生物安全管理條例》（2001年）、《報廢汽車回收管理辦法》（2001年）、《危險化學品安全管理條例》（2002年）、《排污費征收使用管理條例》（2002年）、《退耕還林條例》（2002年）、《醫療廢物管理條例》（2003年）、《危險

廢物經營許可證管理辦法》（2004年）、《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》（2005年）等行政法規和法規性文件。

環保部門規章——國家環保總局了建設項目環境影響評價行為準則與廉政規定（總局令第30號，2005）、國家環境保護總局建設項目環境影響評價文件審批程序規定（總局令第29號，2005）、污染源自動監控管理辦法（總局令第28號，2005）、廢棄危險化學品污染環境防治辦法（總局令第27號，2005）、建設項目環境影響評價資質管理辦法（總局令第26號，2005）、環境保護法規制定程序辦法（總局令第25號，2005）、地方環境質量標準和

污染物排放標準備案管理辦法（總局令第24號，2004）、環境污染治理設施運營資質許可管理辦法（總局令第23號，2004）、環境保護行政許可聽證暫行辦法（總局令第22號，2004）、醫療廢物管理行政處罰辦法（總局令第21號，2004）、專項規劃環境影響報告書審查辦法（總局令第18號，2003）、新化學物質環境管理辦法（總局令第17號，2003）、環境影響評價審查專家庫管理辦法（總局令第16號，2003）、建設項目環境影響評價文件分級審批規定（總局令第15號，2002）、建設項目環境保護分類管理名錄（總局令第14號，2002）、建設項目竣工環境保護驗收管理辦法（總局令第13號，2001）、淮河和太湖流域排放重點水污染物許可證管理辦法（試行）（總局令第11號，2001）、畜禽養殖污染防治管理辦法（總局令第9號，2001）等一批重要環境保護部門規章和規范性文件，并與有關部門聯合了清潔生產

審核辦法、電子信息產品污染控制管理辦法等規章。

國際環境條約——近幾年來，我國先后參與制定并批準了《巴塞爾公約修正案》、《京都議定書》、《生物安全卡特赫拉議定書》、《關于危險化學品和農藥國際貿易事先知情同意程序(PIC)的鹿特丹公約》、《關于持久性有機污染物(POPs)的斯德哥爾摩公約》等多邊環境公約，同時還簽署了若干新的雙邊環境協定。

地方環境立法——地方環境立法不僅數量多，而且質量不斷提高。在立法質量方面，各地更加突出地方特色，更加注重針對性和可操作性。如北京市重點針對大氣污染防治，江蘇省針對長江流域水污染，黑龍江省突出居民生活環境的保護，重慶市強化三峽庫區污染防治，云南省加強高原湖泊的污染治理，陜西省針對石油天然氣開發的環境保護，西藏自治區突出自然生態保護，廣東省針對危險廢物，武漢市針對社會生活噪聲，蘇州市針對建筑施工噪聲，

先后制定了一大批具有鮮明地方特色的地方環境法規和規章。福建、廣東等地還針對環境執法工作的要求，創設了查封、暫扣違法物品等行政強制手段，具有較強的可操作性。山東省以省政府令形式了《環境保護違法行為行政處分辦法》，江蘇、浙江、上海等地制定了環境保護舉報獎勵辦法，均取得了很好效果。地方環境立法不僅補充了國家環境立法的不足，適應地方環保工作的實際需要，而且還有力地支持了國家的有關環境立法工作，同時為其他地方的環境立法提供了有益借鑒。

迄今為止，根據《憲法》關于“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”的規定，我國已經制定了環境保護法9部、自然資源法15部；修訂后的《刑法》專門規定了破壞環境資源保護罪，為打擊環境犯罪提供了有力的法律武器；制定頒布了環境保護行政法規50余項；環境保護部門規章和規范性文件近200件；軍隊環保法規和規章10余件；國家環境標準500多項；批準和簽署多邊國際環境條約51項。各地方人大和政府制定的地方性環境法規和地方政府規章共1600余件。符合我國國情的環境保護法律體系更趨完善。

但是，環境法規建設工作還不能完全適應新時期環境保護工作的需要。突出表現在：一是立法空白仍然存在，如有關化學品環境管理、土壤污染防治、核安全管理、生態保護、生物安全等方面的法律尚未制定；二是配套立法進展緩慢，如限期治理、總量控制、排污許可、機動車尾氣排放等方面的法規遲遲難以出臺。

本規劃根據《中共中央關于“十一五”國民經濟和社會發展規劃的建議》和《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》的要求，結合依法強化環境保護工作、落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、促進人與自然和諧的需要，提出今后五年（2006——2010）全國環境法規建設的目標和任務，把我國的環境法規建設提高到一個新的水平，為完成國家環境保護任務，促進經濟社會全面協調可持續發展提供有力的保障。

一、指導思想和目標

（一）規劃的指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹十六屆五中全會精神，樹立全面、協調、可持續的科學發展觀，堅持以人為本，嚴格以憲法和法律法規為依據，按照依法行政的要求，認真落實中央提出的環境法制建設的目標任務，立足全面統籌兼顧和法制統一的原則，不斷完善環境管理體制、機制和法制，理論聯系實際，加強環境立法，提高立法質量，促進環境資源保護與合理開發利用，為構建和諧社會提供有力的法制保障。

（二）規劃的目標

根據我國環境立法的現狀和我國環境保護的實際需要，我國環境立法發展到2010年，必須實現“一個目標”，把握“兩個重點”：“一個目標”是指堅持現有環境法律體系，通過立足我國具體國情與借鑒國外成功經驗相結合，通過制定新法和修訂現有法律的結合，到2010年初步建立起促進資源節約型、環境友好型社會和保障可持續發展的環境法律體系。“兩個重點”是指在不斷完善我國環境法律體系的過程中，在法規體系建設和立法內容兩個方面，要始終把握重點：

——在法規體系建設方面，要突出重點：通過修改《環境保護法》，制定國家環境保護的基本法——《國家環境政策法》，構建生態保護、核安全法律框架，完善污染防治法律法

規。

——在立法的內容方面，要力爭重點突破：堅持以人為本，尊重公民的環境權益，暢通公眾參與渠道，建立信息公開制度；通過環境稅費改革，企業環保成本內部化，加大處罰力度，強化執法手段，明確民事責任，解決“違法成本低、守法成本高、執法成本更高”的問題；強化政府環境責任，建立黨政領導干部環保政績考核評價體系；規范行政管理行為，建立環境保護行政問責制度等。

二、主要任務

（一）制定環境保護基本法律——《國家環境政策法》

在各單項環境法律逐步到位的基礎上，制定一部更高階位的基本法律——《國家環境政策法》，宣示國家環境政策，是落實科學發展觀和環境保護基本國策、確保實現全面建設小康社會環境目標的需要，也是我國環境法律體系進一步發展的內在要求。實現全面建設小康社會的目標，推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路；落實科學發展觀，建立促進可持續發展的機制；構建和諧社會，促進人與自然和諧，都對新時期的環境立法工作提出了新的重大課題。環境保護涉及的社會關系具有全局性、長遠性、普遍性、根本性，應由全國人民代表大會通過國家基本法律予以調整和規范。

我國環境法律體系的立法模式，主要是通過制定各單項法律，以單個環境要素為其調整對象。隨著各單項法律的先后制定和相繼修訂，在各單項法律之間導致彼此不協調，特別是與之相伴的某些主要管理制度和措施的規定，在不同的單項法律之間存在不協調，需要通過環境基本法進行有效整合。

作為國家基本法律，《國家環境政策法》應當規定以下基本事項：國家環境保護的目標、原則和基本政策，環境保護的基本制度和體制，環境保護事務與其他經濟社會發展事務的協調機制，政府、企業和公眾等不同主體的基本環境利和義務，特別是各級政府的環境責任以及相應的監督考核機制，環境管理的基本權能和執法手段，基本法與其他環境保護單項法律的關系以及其他基本事項。

環境保護基本法律的出現，表明環境保護立法經歷了從單項立法到綜合立法的發展過程。它要求國家從對單個環境要素的法律保護，發展到將環境作為一個整體加以保護。這是法律體系發展的基本規律和趨勢。

中國環境立法在1979年起步之初，就有制定環境保護基本法律的設想。25年來的環境立法實踐，為環境保護基本法律的制定奠定了基礎。目前，按照《環境保護法（試行）》制定之初的設想，修改《環境保護法》，并將其上升為國家基本法律并由全國人民代表大會審議通過的時機已經成熟，應當努力推進。

（二）填補環境保護法規空白，完善法規體系

完善環境保護法律法規體系，填補環境保護領域法律空缺，主要體現在以下幾個方面：

一是為建設資源節約型、環境友好型社會，需要制定相關的法律法規，如《循環經濟促進法》。

二是為填補生態保護的法律空白，需要制定相關的法律、法規和規章。主要包括：《自然保護區法》、《生物安全法》、《土壤污染防治法》、《遺傳資源保護法》、《生態保護法》等法律，《西部開發生態保護監督條例》、《農村環境保護條例》、《畜禽養殖污染防治條例》、《生

物物種資源保護條例》、《生態功能保護區建設與管理條例》等行政法規，《生態示范管理辦法》、《有機產品管理辦法》、《生態功能區劃管理辦法》、《國家級自然保護區監督檢查辦法》、《環保用微生物環境安全管理辦法》、《轉基因生物環境安全管理辦法》等部門規章。

三是為完善核安全領域的法律空白，需要制定相關的法律、法規和規章。主要包括：《核安全法》、《民用核設備安全監督管理條例》、《放射性物質運輸安全管理條例》等法律、行政法規和部門規章。

四是為填補污染控制領域中某些方面的空白，需要制定相關的法律法規。如《有毒有害化學物質控制法》等。

五是為進一步明晰環境侵權的民事責任，需要制定相關的法律法規。如《環境污染損害賠償法》、《環境污染損害評估辦法》、《跨界環境污染損害賠付補償辦法》等。

六是為完善環境管理制度，規范執法行為，需要制定相關的法律法規。如《環境監測管

理條例》、《環境監察工作條例》、《環境行政違法行為行政處分辦法》等。

（三）制定配套法規，增強可操作性

一是法律法規有明確立法授權的，抓緊完成授權立法。如《排污許可證管理條例》、《飲用水水源保護區污染防治條例》、《環境污染限期治理管理條例》、《利用危險廢物經營許可證管理規定》等。

二是需要在上位法規定的行政處罰的行為、種類和幅度范圍內做細化規定的。如，為了明確《環境噪聲污染防治法》中“給予罰款”的具體數額和幅度，需要制定《環境噪聲污染防治行政處罰辦法》。

三是對上位法的原則性規定，制定實施性的法規，規定具體制度和措施。如：根據《固體廢物污染環境防治法》有關廢棄產品的生產者延伸責任的規定，需要制定《特種產品和包裝物回收利用處置系列規定》；根據《環境影響評價法》有關環境影響后評估制度的規定，需要制定《建設項目環境影響后評價管理辦法》。

四是需要對法律制定實施細則或者單項法規的。如《防治機動車排放污染管理條例》、《社會生活噪聲污染防治條例》、《建筑施工噪聲污染防治條例》。

（四）根據環境保護的客觀要求，適時修訂法律法規

抓緊完成《水污染防治法》、《大氣污染防治法》的修改，啟動《環境影響評價法》、《環境噪聲污染防治法》、《建設項目環境保護管理條例》等法律法規的修訂。

（五）為履行國際環境條約需要配套制定的法律法規

主要包括：《固體廢物進口管理辦法》、《消耗臭氧層物質管理條例》、《外來入侵物種環境安全管理辦法》、《生物遺傳資源與傳統知識獲取與惠益分享管理條例》以及《危險化學品進出口環境管理辦法》等。

（六）將環境保護工作行之有效的管理模式規范化、制度化、法制化主要包括：《公眾參與環境保護管理辦法》、《環境友好企業評定辦法》、《環保模范城市考核辦法》、《企業環境信息公開管理辦法》、《生態示范管理辦法》等。

（七）積極支持、指導和推動地方環境立法如《水污染防治法》第59條和《固體廢物污染環境防治法》第49條，分別授權地方制定關于個體工商戶水污染防治的辦法和關于農村生活垃圾管理的辦法。國家環保總局應當積極支持、指導和推動地方制定相關的地方環境法規或者規章。

（八）參與相關立法，更加重視全國人大、國務院和國務院有關部門與環境保護密切相關的立法活動

全國人大、國務院和國務院有關部門許多立法草案，其內與環境保護密切相關。按照國家立法程序規定，國家環保總局有權通過對相關立法草案提出意見等方式，參與相關立法

活動。這種參與立法活動也是環境保護立法的重要組成部分。今后對這種參與立法的活動應當更加重視。如：《海洋工程建設項目環境管理條例》、《民用機場環境保護管理辦法》、《取水許可證管理辦法》等。

三、保障措施

（一）加大立法經費投入，保障立法工作進度和質量

政策法規制定是總局行使環境保護管理職責的第一職能，是總局各個部門的工作重點。

立法前期基礎研究、資料收集、實地調研、起草修改、專家論證、部門協調、廣泛征求意見、立法聽證，以及向國務院法制辦、人大法工委、環資委等上級機關匯報、與各部門協調、國外考察等，都需要在經費安排上予以充分保障。經費投入不足，則無法保證立法工作進度和立法質量。

（二）重視立法前期基礎性研究工作，為立法工作提供堅實的科研和技術支撐對環保的基本管理制度和措施，要有計劃地列專題、請專人做基礎性、前瞻性的科研課題研究，要結合重大環保立法及重要管理制度，未雨綢繆，安排相關科研項目，做好立法的基礎工作。

（三）暢通公眾參與渠道，完善立法聽證機制，建立環保立法的專家庫在立法工作中，要按照《立法法》、《國務院全面推進依法行政實施綱要》的要求，落實公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策機制，征求專家和公眾意見。對涉及新設行政許可的、涉及公眾環境權益的，以及媒體和老百姓關心的熱點問題、領導關注的焦點問題等，

要暢通公眾參與渠道，通過召開立法聽證會、專家論證會等形式，廣泛聽取專家學者和社會各界的意見，拓寬公眾參與立法的范圍。為充分利用專家的知識資源以及他們在人大、政協、學術界等的深遠影響力，要建立專家庫和專家網絡，構建交流平臺，進行經常性、深入的接觸，以各種形式推動立法工作。

（四）充分利用不同立法形式，綜合采取多種立法方法，分層次推進環保立法工作

既要重視新法的制定，也要重視現行法的修改；既要重視修法的全面修改，也要重視關鍵條款的小改；既要重視法律、行政法規的制定，也要重視部門規章、技術標準與規范的作用；既要重視中央立法，也要重視推動地方立法。