科學發展觀與依法行政論文

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摘要：科學發展觀是我黨執政經驗的最新總結，它要求我們的發展必須堅持以人為本，促進人的全面發展，實現人與自然的可持續發展，實現精神文明、物質文明和政治文明的協調發展。為了實現這種發展觀，我黨必須不斷改進和完善執政方式，筆者認為，依法執政就體現了這種要求，它能夠保障人的全面發展，它是人類政治文明的要求，它可以使我們實現人與自然的和諧發展。

關鍵詞：科學發展觀依法執政政治文明以人為本可持續發展

發展是硬道理，發展是執政興國的第一要務。以往我們一直強調發展的重要性，但對于如何發展，我們的認識其實并不深刻。黨的十六屆中央委員會集中回答了如何發展的問題：黨的十六大報告指出，“全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面，就是要在中國共產黨的堅強領導下，發展社會主義市場經濟、社會主義民主政治和社會主義先進文化，不斷促進社會主義物質文明、政治文明和精神文明的協調發展，推進中華民族的偉大復興。”十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》進一步提出了“全面、協調、可持續的發展觀”，十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》又提出了落實科學發展觀的具體要求，即“堅持科學執政、民主執政、依法執政，不斷完善黨的領導方式和執政方式。”這些都是在充分總結我黨五十幾年執政經驗和教訓的基礎上對如何發展這一問題作出的科學回答，既實事求是，又解放思想、與時俱進，是我黨對馬克思主義發展觀的重大創新，也我黨執政理念的重大突破。

科學發展觀與提高執政能力是一個不可分割的整體。科學發展觀是關于發展的宏觀科學指導，提高執政能力是我黨落實科學發展觀的具體措施。我黨科學發展觀的確立經歷一個從“以階級斗爭為綱”到“以經濟建設為中心”，再到“物質文明與精神文明兩手都要硬”，最后到“在物質文明和精神文明的基礎上，推進人的全面發展”，實現“精神文明、物質文明和政治文明的統一”的過程。發展觀的重大變化，也必然要求執政能力的提高，這就是“科學、民主和依法”的執政方式。科學執政，就是堅持按照科學的理論、制度和方法來執政，是科學發展觀的直接要求；民主執政，就是堅持執政為民，支持和保證人民當家作主，是科學發展觀的群眾基礎；依法執政，就是堅持把體現執政規律、社會發展規律和人民意志的法律作為基本依據，是科學發展觀的實現途徑。簡言之，落實科學發展觀，最終要體現到依法執政上來。

一、科學發展觀的要求

科學發展觀的含義和要求主要有三個方面，“以人為本”的人的全面發展，人與自然的可持續發展，物質文明、精神文明和政治文明的協調發展。

科學發展觀的核心是以人為本。堅持以人為本，就是把維護人民的利益作為我們一切工作的根本出發點和落腳點。堅持以人為本，一方面回答了為什么發展的問題，另一方面也回答了在發展中相信誰、依靠誰的問題。具體說來，首先要滿足人民的物質文化生活需要，既包括生存的需要，也包括享受需要，既包括物質生活，也包括精神生活，既包括生活水平的提高，也包括生活質量和生活環境的改善。其次是要尊重和保障人權，包括公民的政治、經濟和文化權利，保護公民財產和人身自由。要不斷地健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民的政治參與，保證公民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的權利。第三，要保障人民的發展權，包括就學、就業和創造等方面的權利。要樹立相信人民、依靠人民的觀念，創造人民平等發展，充分發揮其聰明才智的社會環境；要促進人的全面發展，不斷提高人民的思想道德、科技文化和身體健康素質。概括說來，就是要保障憲法規定的基本人權得以實現。

還要正確處理經濟增長、經濟發展與可持續發展的關系。20世紀90年代以來，我們黨和政府始終十分重視我國社會經濟的可持續發展問題，黨的十六大報告指出，“必須把可持續發展放在十分突出的地位，堅持計劃生育、保護環境和保護資源的基本國策。”正確處理經濟增長、經濟發展與可持續發展的關系，既是關系社會主義現代化建設全局的重大問題，也是關系中華民族生存和未來發展的長遠大計。牢固樹立科學的發展觀，一定要把保持經濟快速增長與合理保護環境、科學利用資源結合起來，把經濟發展建立在生態良好循環的基礎之上，努力實現經濟協調發展，社會全面進步，資源永續利用，環境不斷改善，生態良性循環的協調統一，堅定不移地走可持續發展道路。

樹立全面、協調、可持續的科學發展觀，必須深刻認識物質文明、精神文明與政治文明的科學內涵，全面準確把握“三個文明”之間的辯證關系。全面發展觀，就是要在經濟發展的基礎上，促進社會全面進步和人的全面發展。協調發展觀，就是要促進社會主義物質文明、政治文明、精神文明的協調發展。可持續發展觀,就是要在開發利用自然中實現人與自然的和諧相處，實現經濟社會的可持續發展。可以看到，物質文明、政治文明、精神文明的協調發展是科學發展觀題中應有之意。

三個文明全面發展，尤其要重視政治文明建設。長期以來，我們只重視物質文明和精神文明的作用，而忽視了政治文明建設。政治文明的主要作用表現為，政治文明為物質文明和精神文明提供有力的政治和法律保障、提供組織和制度保障。只有這三者協調發展了，才真正符合科學發展觀的要求。具體說來，就是要在黨的領導下，不斷弘揚社會主義民主、健全社會主義法制，把我國建設成為一個社會主義法治國家，保障并促進物質文明和精神文明的進一步發展。同志指出：“建設中國特色社會主義，是以經濟建設為中心，社會主義物質文明、政治文明和精神文明全面發展、全面進步的事業。物質文明、政治文明和精神文明都是社會文明的重要方面。缺少其中任何一個方面,社會都不可能健康地向前發展。”

長期以來，我們黨的執政過程中，總是出現這樣或那樣的問題，一個重要原因就是缺乏科學的發展觀的指引，忽視了政治文明建設。當黨的發展觀存在重大缺陷時，出現一些問題也在所難免。但僅僅有科學的發展觀，還未必能實現科學的發展。科學發展觀的實現程度取決于黨的執政能力。所謂執政能力，是我們黨在執政活動中，通過協調黨與政府和社會其他團體和組織的關系，最廣泛最充分地調動一切積極因素、推動中國社會發展的能力。一個黨能否科學地協調黨與政治和社會的關系，能否最充分地調動一切積極因素、推動社會的發展，完全取決于這個政治的執政方式。

二、依法執政的意義

依法執政是與科學發展觀相適應的、科學的執政方式。具體體現在以下三個方面：

首先，它體現了“以人為本”的要求。這種要求是通過執政黨遵守人民制定的法律來實現的，因為這些法律是人民意志的體現，是人民的利益的直接表達。

政黨的基本功能是利益表達和利益綜合。1對于中國共產黨來說，就是要保證把人民的利益穩定地表達出來。米歇爾斯曾經把無產階級政黨的執政規律尖刻地稱為寡頭統治鐵律，“政黨是為了特定的目的而建立起來的，它是一種達到特定目的手段。然而，一旦政黨本身變成了目的，有了自己的目標和利益，那么從目的論的角度看，它將脫離自己所代表的階級。”2我黨會不會也犯這樣的錯誤？筆者認為，克服這個鐵律的關鍵所在是她不能有脫離人民大眾的、屬于政黨自己的利益，也即執政行為本身不能成為黨的最終追求，組織的自我保存也不能成為目的，而只能是手段，是為人民謀利益的手段，人民的利益永遠是黨的終極目標，黨最終要做到以人為本地促進人的全面發展、促進社會的全面發展。那么，如何保證黨永遠服從人民的利益？

革命領袖的結論是民意、人民利益要靠民主執政來體現。1945年，在延安回答民主人士黃炎培提出的共產黨能否跳出歷史“周期率”問題時指出，“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來未監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”3在他看來，人民是對權力進行制約的主體，民主是克服權力政治的最好方式，要想保證人民的利益實現，必須采取民主的形式，我們的執政過程中必須要有充分的人民的意志反映。但最終他還是未能把有法制保障的民主貫徹到執政過程中，他欣賞廣泛發展群眾參與的“大民主”，忽視、輕視法制，傾向“人治”，這些認識，成為發動的一個重要思想根源。法律不一定以民主為前提，但民主必須以法律為基礎，十年動亂是它最好的注解――缺乏法律保障的民主必然會走向民主的反面。未來的改革必須轉向制度建設，在堅持黨的領導下進行制度建設和制度創新，把人民利益充分體現在執政過程中。

要在執政過程中充分體現民意，必須要以群眾的觀點來看待政績。這就要求傾聽群眾呼聲，忠實履行全心全意為人民服務的宗旨，把實現人民群眾的利益作為追求政績的根本目的，衡量干部政績，最根本的是看人民群眾擁護不擁護，贊成不贊成，高興不高興，答應不答應。但在實踐過程中，又不存在抽象的群眾觀，執政黨在執政過程中，不可能事事都要征求群眾的意見，問問群眾答應不答應，那樣既不可能實現，即使實現，其成本也是巨大的。其實，在國家社會主義建設的過程中，人民意志已經轉化成了法律，執政黨在執政過程中，遵守了法律，就等于遵守人民意志，體現了人民利益。因此，依法執政就是以人為本、民主執政的具體實現方式。

其次，它是人類政治文明發展的要求。

在經歷了“以經濟建設為中心”、“物質、精神兩手都要抓、都要硬”兩個階段之后，要實現物質文明、精神文明和政治文明的協調發展，就必須著重強調政治文明對物質和精神兩個文明的支持和保障作用。

我們現階段要建設高度的政治文明，就必須注重借鑒人類社會政治文明發展的一切優秀成果和積極的因素。政治文明，是人類政治生活的一種進步狀態，是人類在政治生活中各種規則和慣例的總結和提煉，是人類改造自然和改造社會的政治成果，政治文明的核心內容是法治文明。同志曾經說過，像斯大林那樣嚴重破壞社會主義法制的事件，在英、法、美這樣的西方國家都不可能發生。4鄧小平同志也指出：“社會主義要贏得與資本主義相比較的優勢，就必須大膽吸收和借鑒人類社會創造的一切文明成果，吸收和借鑒當今世界各國包括資本主義發達國家的一切反映現代社會化生產精神的先進經營方式、管理方法。”5十六大報告也指出，“要堅持從我國國情出發，總結自己的實踐經驗，同時借鑒人類政治文明的有益成果，但不照搬西方政治制度的模式。”

在我國，要建設政治文明，就是要在堅持和完善中國的基本政治制度的前提下，充分吸收世界各國包括西方發達國家政治制度中的一切有利于社會主義政治文明建設的文明成果，善于從世界現代政治文明發展的高度，全面科學地認識我國政治文明程度，并把政治文明建設與其他人類文明形式結合起來，為社會主義物質文明建設和精神文明建設提供組織和制度保障。既然政治文明的核心是法治文明，建設法治國家就是我國政治文明建設的一個核心任務。

建設法治國家最直接的目的就是規范和限制政府權力。亞里士多德就說過：“法治應包含兩重含義――已通過的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應該本身是制定的良好法律。”6在人治社會，民眾守法而政府可以不守法，在法治國家，民眾守法，政府更應當首先守法，政府是否嚴格依法行政是衡量一個國家法治化程度的重要標志。但在西方，卻鮮有國家直接用法律來規范政黨的執政行為，因為他們對政黨的監督主要是通過反對黨與執政黨之間的競爭來實現的，在多黨政治制度下，憲法不需要直接規定執政黨的職權和程序，而是規定各個政黨平等競選執政的權利，取得執政地位的政黨就成為執政黨，執政黨政績不佳、違法亂政，自然被反對黨所取代。在我國，黨的干部編制，屬于國家編制；執政黨的活動經費，包含在國家財政預算之內；執政黨的領導權，主要表現為對國家大政方針的決策建議權和對國家領導干部的任免建議權。黨處于國家政治活動的領導核心地位，這是我國憲法明文規定的，也是國情所決定的。黨的這種特殊地位就決定了，在我國建設法治國，首先規制黨的權力，實現依法執政，所謂依法執政就是政黨依照法律進入國家政權機構并處于主導地位，且依照法律從事對全體社會成員發生約束性影響的國家政務管理活動。7也有人名之曰黨的領導方式法治化，即黨的領導有明確的法律根據，有充分的法律保障，有具體的職權范圍，有法定的活動程序。8堅持、完善黨的領導權是依法治國的關鍵。9中國政黨制度的特殊性要求憲法明確具體地規定黨的職權和程序。

當前我國依法治國進程中最大的挑戰就是依法治官不力、權力監督不力，由此導致事實上廣泛存在的權大于法的現象，這削弱法律權威，起著極壞的負面示范效應。因此，作為權力行使主體的廣大黨員特別是黨員領導干部必須在憲法法律范圍內活動，實現黨執政方式的法治化，顯得尤其重要。

第三，它是可持續發展的要求。

同志指出，“依法治國，就是廣大人民群眾在共產黨領導下，依照憲法和法律的規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”同志所強調的，其實就是法律的穩定性對執政行為的一種約束，從而保證黨的政策和執政行為的連續性，從而實現經濟和社會的可持續發展。

法律與政策相比，其制定、修改、廢止都需要由法定機關依法定程序實現，具有更強的穩定性、連續性和長期性。政策的制定、修改、廢止雖然也有黨章、紀律予以限制，但往往容易摻雜個人因素而缺乏穩定性。先哲曾有精辟分析，“常人不能完全消除獸欲，雖最好的人們也未免有熱忱，這就往往在執政的時候引起偏向。法律恰恰正是免除一切情欲影響的神祗和理智的體現。”10反右及所造成慘重教訓，便是明證。依法執政將徹底改變過去“動員模式”的革命黨形象。依法執政的核心要素就是對非人格化的規則的服從，旨在否定隨意性和個人化的意志以及各種特權行為，從而實現發展的持續性、連續性。

當然，法律的穩定性也并不必然排斥制度創新的機制。這就要求我們必須科學地處理好穩定、改革、創新的關系。人們往往有這樣一個認識誤區――在改革的過程中，嚴格遵守法律會阻礙制度創新，不利于改革。在他們眼里，法律成為了一個僵硬的東西。事實上，法律除了穩定性之外，還有另外一種屬性，即靈活性，靈活性為制度創新開啟了一扇窗戶。這種靈活性主要表現為對法律的適時修改、恰當的立法解釋和適度的法官自由裁量權及少量的憲法慣例。法律的靈活性是在恪守穩定性的基礎上實現的一種法律自我完善機制。法律的穩定性和靈活性既保證了執政行為的連續性，又保證了穩定基礎上的創新性。

三、落實科學發展觀、實現依法執政的建議

依法治國需要黨的領導，黨的領導也需要法治化。這是一個問題的兩個方面，不可偏廢。目前，黨的領導既成事實，當務之急就是如何實現依法執政、提高執政能力，從而完善、加強和鞏固黨的領導。

首先，必須強化執政黨意識，強調法律在執政過程中的重要性。

正確認識我黨在國家政治生活中的地位和職能，這是實現依法執政的基本前提，認識不到這一點，就不可能真正做到依法執政。依法執政是我黨身份、職能變化的必然要求。為此，我們必須要清醒地認識到執政黨與革命黨的區別。一，指導理念不同，革命黨的理念是科學的斗爭觀，執政黨的理念是科學的發展觀，這是革命黨與執政黨的根本區別。因為革命黨的主要任務是進行革命戰爭，推翻反動統治。而執政黨的主要任務在于領導人民搞建設、謀發展。二，在國家政治格局中所占據的位置不同。革命黨存在于體制外，是要破壞并摧毀舊秩序。執政黨存在于體制內，是要建立并鞏固新秩序。三，與法律的關系不同。革命黨與國家法律呈反向，其主要任務是革命、打碎反動的舊法統；執政黨與國家法律呈正向，其主要任務是發展，確立法律在建設事業中的基礎地位。因此執政黨維護憲法和法律的權威就是維護執政黨的權威，遵守黨自己領導人民制定的憲法和法律才能建立和鞏固新秩序，才能增強執政能力，才能促進社會的穩定和經濟的發展。

明確了執政地位后，就應當確立我黨的中心任務就是以人的全面發展為目標、以人民利益為出發點領導人民搞建設，謀發展，真正做到立黨為公、執政為民，權為民所用，情為民所系，利為民所謀。實現這一中心任務的基本保障就是把切實體現人民利益的法律作為我黨執政的基本依據，做到依法執政。

其次，必須以法律明確黨權與國家權力的關系，使黨和政府都能優質高效地履行自己的職責。

黨直接領導和掌管一切的領導方式既不符合法治的要求，也容易滋生專制和腐敗。《井岡山的斗爭》中就提出了對黨政不分的批評：“黨的主張辦法，除宣傳外，執行的時候必須通過政府的組織。國民黨直接向政府下命令的錯誤辦法，是要避免的。”11彭真同志也指出，“黨一定要加強對政權的領導。問題是，黨委怎樣領導政權？……在政治上，必須堅持共產黨的領導，……從組織關系上說，那就有所不同，政權機關并沒有義務服從黨委，共同綱領也好，中央人民政府也好，沒有一條說代表大會和政府一定要服從黨委。政權機關對黨委不是組織上的隸屬關系。相反，對政權機關的決議，所有的人都要服從，共產黨員也不例外，黨委也不例外。”12放棄黨的一元化領導，在法治軌道內實現黨政分開，黨通過進入國家機關，進入公共權力實現領導，是一種更為科學的領導方式。十四屆六中全會決議中提出的依法執政，提高執政能力就是總結這一歷史教訓的產物。這樣，既能保證黨的領導核心作用，又能充分發揮人大、政府、政協以及其他各方面的職能作用，防止出現“以黨代政”、“以言代法”的現象。公務員之家:

82年憲法已經邁出了可喜的一步。它刪除了75、78憲法規定的“全國人民代表大會是在中國共產黨領導下的最高權力機關”這一有違黨政關系的條款，把應由國家機關行使的權力，歸還了國家政權機關，并規定“各政黨和社會團體，都必須以憲法為根本的活動準則，并負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”為改變長期存在的人大和政府直接向黨委負責的執政方式、提高執政能力奠定了憲法基礎。但僅有憲法規定是遠遠不夠的，黨政的分開必須通過具體法律，如政黨與國家機關關系法等對黨與國家機關的權力作明確劃分，才能真正理順黨政關系，真正克服以黨代政、以黨代法的傾向。

第三，必須以法律規范黨權的行使程序。

依法執政，僅規定黨有哪些權力是不夠的，還要規定這些權力應如何行使，即黨權的行使程序。如果我們不明確規定黨的職權及其程序,“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”就會成為一句空話。如果不明確規定黨的職權及其程序，黨的形象和威望就容易受到損害。因為在我國實際政治過程中，黨領導的程序法治化程度還比較低，黨委會經常繞開人大而直接向政府和司法機關發號施令，極大損害了黨的形象。只有明確規定了黨權的行使程序，才能使黨權運作規范化，杜絕權力行使的隨意性、任意性。

在具體實現對黨權行使程序規范化時，我們必須要注意，這里講的執政權力主要是指黨對國家機關的領導。從權力運作層面來看，黨的領導包括黨內領導和對國家機關的領導兩個方面。但由于執政主要講政黨與國家公共權力之間的關系，所謂執政，就是政黨以一部分人（或全體人民）的名義對公共權力實施占有和運用的行為。13相應的，黨的領導程序的法治化就主要是指黨對國家機關的領導程序的法治化，主要是指黨組織不能直接向政府發號施令，不能“以黨治國”、“以黨代政”和“以黨代法”。黨的主張須通過人大上升為國家意志，才具備合法性權威。因此，必須以法律的形式規定黨對國家機關的領導程序，使黨對國家機關的領導程序法治化，做到黨政分開。當黨的重大決策須突破現行的憲法和法律有關規定，必須先修改憲法和法律再出臺政策，要堅決避免繞開憲法和法律行事的錯誤做法，這樣才能不斷在執政過程中豎立憲法和法律的權威，同時也豎立了一個模范遵守憲法和法律的現代政黨形象。

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