糧食轉(zhuǎn)基因質(zhì)量安全監(jiān)管探討

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黨的標(biāo)志著中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，標(biāo)志著全面深化改革站在了新的歷史起點。我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在吃的問題上，報告發(fā)出了“讓人民吃得放心”的時代最強音。轉(zhuǎn)基因糧食是利用現(xiàn)代生物技術(shù)，改造生物遺傳物質(zhì)，使其在性狀和品質(zhì)等方面改變的糧食，如抗蟲玉米、黃金大米、高油酸大豆等。自轉(zhuǎn)基因食品問世以來，其安全性一直備受爭議，百姓對轉(zhuǎn)基因食品高度重視，對轉(zhuǎn)基因糧食尤為關(guān)注。轉(zhuǎn)基因糧食的安全管理基于以風(fēng)險評估為基礎(chǔ)、以風(fēng)險管理為關(guān)鍵、以風(fēng)險交流為紐帶的三步走戰(zhàn)略。風(fēng)險評估是對風(fēng)險進(jìn)行科學(xué)的分析和預(yù)測，提出科學(xué)合理的管理建議；風(fēng)險管理是通過采取恰當(dāng)?shù)拇胧瑢L(fēng)險控制在可接受范圍內(nèi)；風(fēng)險交流既能為風(fēng)險評估提供更加廣泛的科學(xué)依據(jù)，又可在風(fēng)險管理過程中平衡各方利益，促進(jìn)監(jiān)控方案的實施[1]。世界各國根據(jù)國情制定了轉(zhuǎn)基因糧食的管理政策，主要分為四種類型：促進(jìn)型、認(rèn)可型、謹(jǐn)慎型和禁止型[2]。本文介紹了美國、巴西、歐盟的轉(zhuǎn)基因生物管理經(jīng)驗，剖析了我國糧食收儲環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)基因監(jiān)管面臨的問題，為我國更好地開展糧食收儲環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)基因質(zhì)量安全監(jiān)管提供政策建議。

1轉(zhuǎn)基因糧食發(fā)展情況

2016年全球有26個國家種植轉(zhuǎn)基因作物，面積達(dá)1.851億hm2，比2015年增加了3%。四大轉(zhuǎn)基因作物種植國家分別是美國（共7290萬hm2，其中玉米3505萬hm2、大豆3184萬hm2），其次為巴西（共4910萬hm2，其中大豆3270萬hm2，玉米1570萬hm2）、阿根廷（共2380萬hm2，其中大豆870萬hm2、玉米474萬hm2）和加拿大（1160萬hm2，其中大豆208萬hm2、玉米149萬hm2）。大豆、玉米是種植面積最大的兩種轉(zhuǎn)基因作物，轉(zhuǎn)基因大豆的種植面積占全球轉(zhuǎn)基因作物種植面積的50%。從1994年轉(zhuǎn)基因作物開始小規(guī)模種植到2016年，26種轉(zhuǎn)基因作物（不包括康乃馨、玫瑰和矮牽牛）和392個轉(zhuǎn)基因轉(zhuǎn)化體被批準(zhǔn)用作糧食/飼料以及釋放到環(huán)境中[3]。轉(zhuǎn)基因作物從第一代單一的耐除草劑、抗蟲、抗病毒等性狀，發(fā)展到第二代復(fù)合性狀、第三代質(zhì)量和營養(yǎng)改良性狀。加拿大、美國、哥倫比亞已發(fā)放轉(zhuǎn)基因小麥安全證書，美國、加拿大、澳大利亞、中國等國已發(fā)放轉(zhuǎn)基因水稻安全證書，但在商業(yè)化種植前還需要進(jìn)行品種審定，獲得生產(chǎn)許可證、經(jīng)營許可證[4]。2016年，中國種植轉(zhuǎn)基因作物280萬hm2，種植面積全球排名第八，種植作物包括棉花（抗棉鈴蟲）、木瓜（抗環(huán)斑病毒），并批準(zhǔn)進(jìn)口大豆、油菜籽、棉花、玉米、甜菜等多項轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品作為加工原料。稻谷、小麥、玉米、大豆是我國重要戰(zhàn)略糧食品種。目前，我國批準(zhǔn)進(jìn)口的轉(zhuǎn)基因糧食包括18種玉米和13種大豆[5]。中國進(jìn)口轉(zhuǎn)基因玉米和大豆的品種在增加，但大類仍然限制在這兩種非主糧中。早在2009年我國農(nóng)業(yè)部就批準(zhǔn)了兩種轉(zhuǎn)基因水稻的生產(chǎn)應(yīng)用安全證書，但未允許其商業(yè)化種植。截至目前，我國尚未批準(zhǔn)任何一種轉(zhuǎn)基因糧食種子進(jìn)口到中國境內(nèi)進(jìn)行商業(yè)化種植，在國內(nèi)也絕對禁止商業(yè)化種植轉(zhuǎn)基因糧食作物[6]。

2世界各國對轉(zhuǎn)基因作物的管理

2.1美國對轉(zhuǎn)基因作物的管理。美國自1996年以來一直領(lǐng)跑全球轉(zhuǎn)基因作物發(fā)展。2016年美國種植約7300萬hm2轉(zhuǎn)基因作物，比2015年增加了3%，其中玉米3505萬hm2、大豆3184萬hm2、防褐變的馬鈴薯2500hm2[4]。美國管理轉(zhuǎn)基因生物釋放和應(yīng)用的部門是農(nóng)業(yè)部（USDA）、環(huán)保局（EPA）和食品藥品管理局（FDA），他們根據(jù)《生物技術(shù)管理協(xié)調(diào)框架》對轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)行管理。農(nóng)業(yè)部依據(jù)《植物保護(hù)法案》對轉(zhuǎn)基因生物的范圍、許可程序、記錄保存制度和低水平無意混雜做出了規(guī)定；環(huán)保局依照《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法案》和《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法案》對轉(zhuǎn)基因微生物農(nóng)藥和植物內(nèi)置式農(nóng)藥（如抗蟲轉(zhuǎn)基因作物）進(jìn)行管理；食品藥品局依照《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法案》保障轉(zhuǎn)基因生物的食品和飼料安全[7]。早在1992年，F(xiàn)DA對轉(zhuǎn)基因食品就推行自愿標(biāo)識制度，隨著轉(zhuǎn)基因技術(shù)在美國進(jìn)一步普及，人們對轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識開始意見各異，多個州提出了轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)識的地方立法草案。2016年7月，為統(tǒng)一轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識立法，美國國會通過了《國家生物工程食品信息披露標(biāo)準(zhǔn)》法案。同月，美國前總統(tǒng)奧巴馬簽署了此法案。該法案編撰于美國聯(lián)邦法典第1639條，成為美國轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)識的法律依據(jù)[8]。法案授權(quán)USDA在兩年內(nèi)制定轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識的相關(guān)程序和細(xì)則，并設(shè)立需要標(biāo)識的轉(zhuǎn)基因含量標(biāo)準(zhǔn)[9]。2018年5月4日，USDA公布了《美國國家生物工程食品信息披露標(biāo)準(zhǔn)（NationalBioengineeredFoodDisclosureStandard）》中關(guān)于生物工程食品標(biāo)識的擬定規(guī)則，對食品中轉(zhuǎn)基因成分標(biāo)識限量等規(guī)定征求公眾意見[10]。2.2巴西對轉(zhuǎn)基因作物的管理。2016年巴西種植了4910萬hm2轉(zhuǎn)基因作物，全球排名第二，比2015年增加了11%。其中，大豆3270萬hm2，玉米1570萬hm2[3]。巴西轉(zhuǎn)基因生物安全管理機構(gòu)主要是國家生物安全理事會（CNBS）和國家生物安全技術(shù)委員會（CTNBio）以及政府相關(guān)部門。CNBS總攬轉(zhuǎn)基因生物安全管理，主要是評估轉(zhuǎn)基因生物及產(chǎn)品的經(jīng)濟政治利益[11]。CTNBio為聯(lián)邦政府提供技術(shù)支持，制定、修改并實施國家生物安全政策，建立關(guān)于批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因生物及其產(chǎn)品研究和應(yīng)用的安全準(zhǔn)則。政府相關(guān)部門包括衛(wèi)生部、農(nóng)牧業(yè)食品供應(yīng)部、環(huán)境部、水產(chǎn)漁業(yè)部特別秘書處。其職責(zé)主要包括：監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)基因生物及其產(chǎn)品的研究性活動和商品化生產(chǎn)；批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因生物及其產(chǎn)品的進(jìn)口；及時在生物信息系統(tǒng)（SIB）上對開展轉(zhuǎn)基因生物研發(fā)的機構(gòu)和個人信息進(jìn)行公示；為公眾提供登記和批準(zhǔn)的信息；進(jìn)行具體處罰[12]。巴西對轉(zhuǎn)基因生物的管理屬于定量強制標(biāo)識，轉(zhuǎn)基因含量超過1%時，就須在產(chǎn)品上予以標(biāo)注。2.3歐盟對轉(zhuǎn)基因作物的管理。歐盟（28個國家）中的4個國家繼續(xù)種植轉(zhuǎn)基因玉米（抗蟲玉米轉(zhuǎn)化體Mon810）。2016年的種植國家為：西班牙（129081hm2）、葡萄牙（7069hm2）、斯洛伐克（138hm2）、捷克（75hm2），總種植面積136363hm2，比2015年的116870hm2大幅增加了17%[4]。歐盟的轉(zhuǎn)基因生物由歐盟及其成員國兩個層面共同監(jiān)管。在歐盟層面，2002年成立的歐洲食品安全局（EFSA）對各種食品提供科學(xué)的評判標(biāo)準(zhǔn)，并評估其潛在危害。在各成員國內(nèi)，負(fù)責(zé)食品安全的主管機構(gòu)和由各國專家組成的食品科學(xué)委員會對本國轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行監(jiān)管[13]。歐盟管理轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的核心法律文件有三個：《關(guān)于向環(huán)境有意釋放轉(zhuǎn)基因生物的指令》（2001/18/EC）、《關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品和飼料的條例》（1829/2003/EC）以及《關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物與轉(zhuǎn)基因生物制品的可追溯性和標(biāo)識的條例（1830/2003/EC）[14]。歐盟對轉(zhuǎn)基因食品實行強制標(biāo)識制度，規(guī)定含有0.9%以上轉(zhuǎn)基因成分的產(chǎn)品必須標(biāo)示“轉(zhuǎn)基因”字樣。2.4中國對轉(zhuǎn)基因作物的管理。2001年，國務(wù)院頒布《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》，以國家法律法規(guī)的形式規(guī)定了國家對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全的管理。2002年，原農(nóng)業(yè)部頒布《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法》和《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》，對《條例》進(jìn)行了細(xì)化。2004年，原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局頒布《進(jìn)出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢驗檢疫管理辦法》，對轉(zhuǎn)基因進(jìn)出口貿(mào)易的檢驗檢疫進(jìn)行管理。2006年原農(nóng)業(yè)部頒布《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物加工審批辦法》，加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物在原料采購、運輸、貯藏、加工、銷售中的審批管理。國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全的監(jiān)督管理工作。國務(wù)院建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理部際聯(lián)席會議制度，部際聯(lián)席會議由農(nóng)業(yè)、科技、環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生、外經(jīng)貿(mào)和檢驗檢疫等有關(guān)部門的負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)研究、協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理工作中的重大問題。我國成立了國家農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會，對轉(zhuǎn)基因生物各階段申請進(jìn)行技術(shù)評估[11]。目前建立了安全評價、生產(chǎn)許可、加工許可、經(jīng)營許可、產(chǎn)品標(biāo)識、進(jìn)口安全審批制度，采用零閾值強制性標(biāo)識制度。

3我國轉(zhuǎn)基因糧食質(zhì)量安全監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

轉(zhuǎn)基因糧食研究不斷深入深化，但在質(zhì)量安全監(jiān)管上依然存在不少挑戰(zhàn)，主要是收儲環(huán)節(jié)安全監(jiān)管研究不足，未經(jīng)批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)入流通環(huán)節(jié)以及人民群眾對轉(zhuǎn)基因糧食安全性存在擔(dān)心。3.1糧食收儲環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)基因質(zhì)量監(jiān)管研究缺乏。目前對轉(zhuǎn)基因糧食的研究多集中在品種選擇、性狀改變、營養(yǎng)改良、安全評價等獲得安全證書之前的工作上，對轉(zhuǎn)基因糧食快檢方法的研究近些年也不斷向更快、更精準(zhǔn)的目標(biāo)邁進(jìn)，而對轉(zhuǎn)基因糧食在產(chǎn)后流通環(huán)節(jié)的研究幾乎還是空白。從理論基礎(chǔ)到實際應(yīng)用，從法律法規(guī)、監(jiān)管制度到追溯體系，產(chǎn)后流通研究投入極度匱乏。在收購環(huán)節(jié)，企業(yè)可能為牟利違規(guī)，2013年湖北某企業(yè)違反收購政策，將轉(zhuǎn)基因油菜籽摻入臨儲庫存。在儲藏環(huán)節(jié)，因儲糧倉庫無嚴(yán)格標(biāo)識，可能導(dǎo)致轉(zhuǎn)基因糧食與非轉(zhuǎn)基因糧食混庫儲存。在糧食銷售環(huán)節(jié)，因無轉(zhuǎn)基因檢測項目，購買者成為不知情者，無法在購買環(huán)節(jié)行使主動選擇權(quán)。3.2未經(jīng)批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)入流通環(huán)節(jié)。一是進(jìn)口環(huán)節(jié)。2017年我國玉米進(jìn)口283萬t，絕大部分為轉(zhuǎn)基因玉米。大豆進(jìn)口9554萬t，大部分是轉(zhuǎn)基因大豆。根據(jù)《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法》，只有已取得我國頒發(fā)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全證書的產(chǎn)品,才允許進(jìn)口。盡管有此規(guī)定，仍發(fā)生過違法進(jìn)口事件，2013年11月29日至12月23日，原國家質(zhì)檢總局消息稱，深圳、上海、廣東等多個口岸檢驗檢疫機構(gòu)，相繼從美國輸華玉米和玉米酒糟中，檢出未經(jīng)我國農(nóng)業(yè)部安全批準(zhǔn)的MIR162轉(zhuǎn)基因成分，對這些進(jìn)口玉米和酒糟產(chǎn)品作出了退運處理。二是大田生產(chǎn)環(huán)節(jié)。目前我國未批準(zhǔn)任何轉(zhuǎn)基因糧食種子的商業(yè)化種植，但是個別地區(qū)存在違法零星種植的情況。曾經(jīng)在湖北發(fā)現(xiàn)非法種植轉(zhuǎn)基因水稻，遼寧發(fā)現(xiàn)非法種植轉(zhuǎn)基因玉米。雖然違規(guī)種植者已被從嚴(yán)懲治，但并不能保證杜絕此類事件的發(fā)生。另外武漢大學(xué)研發(fā)了以藥用為目的的轉(zhuǎn)人血清白蛋白水稻，于2017年8月在北京同仁醫(yī)院啟動臨床一期實驗。因為美國歷史上發(fā)生過轉(zhuǎn)基因混雜事件，即以喂養(yǎng)家畜和工業(yè)用途開發(fā)的“星聯(lián)”轉(zhuǎn)基因玉米混入供人食用的玉米食品中，所以我國研發(fā)的以藥用為目的的轉(zhuǎn)基因水稻也存在混入傳統(tǒng)水稻中的風(fēng)險。三是國內(nèi)收購環(huán)節(jié)。我國規(guī)定轉(zhuǎn)基因玉米、大豆僅限作為加工原料，不可直接食用，所以在市場上流通的食用玉米、大豆都只應(yīng)當(dāng)是傳統(tǒng)糧食。由于我國糧食收購環(huán)節(jié)沒有嚴(yán)格控制轉(zhuǎn)基因成分的標(biāo)準(zhǔn)，糧食交易中無依據(jù)遵循，無法實現(xiàn)轉(zhuǎn)基因的入口把關(guān)。另外轉(zhuǎn)基因糧食的檢測需要專門科研人員和儀器設(shè)備，從目前條件看，大多數(shù)糧食收購點還不具備自行檢測的能力，尤其是缺乏具備專業(yè)知識的人才隊伍。再者由于轉(zhuǎn)基因糧食種子價格便宜、生產(chǎn)過程所施農(nóng)藥少、種植成本低，仍有部分地區(qū)農(nóng)民違法偷種轉(zhuǎn)基因糧食，以較低成本獲得更高收入。3.3人民群眾對轉(zhuǎn)基因糧食尚存疑慮和擔(dān)心。首先，全球種植的轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品種類多，允許出現(xiàn)在我國市場上的品種少，老百姓不清楚哪些品種是通過政府審批合法進(jìn)入市場銷售的，加之近年來，新育種技術(shù)造就了很多新型食品，百姓不能清楚區(qū)分新育種食品與轉(zhuǎn)基因食品。其次，學(xué)術(shù)界對轉(zhuǎn)基因食品的安全性也始終爭執(zhí)不下，給人民群眾造成困惑，帶來選擇難題。再次，網(wǎng)絡(luò)已成為各種社會思潮、各種利益訴求匯聚的平臺，新興媒體關(guān)于轉(zhuǎn)基因的話語引導(dǎo)著社會輿論，大部分民眾的認(rèn)知極易受到新媒體輿論的影響。人民對美好生活的需要日益增長，對食品信息透明度的要求逐漸提高，迫切希望能通過辨別標(biāo)識掌握對食品選擇的主動權(quán)。

4加強糧食收儲環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)基因質(zhì)量安全監(jiān)管的建議

加強對糧食收儲環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)基因質(zhì)量安全監(jiān)管是一場從思想觀念到體制機制的深刻變革。為實現(xiàn)食品安全社會共治，要確保老百姓的知情權(quán)和主動選擇權(quán)。糧食作為最重要的食品和食品工業(yè)基本原料，就加強糧食收儲環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)基因質(zhì)量安全監(jiān)管提出以下建議。4.1建立健全轉(zhuǎn)基因糧食質(zhì)量監(jiān)管體系。一是要從思想上高度重視糧食收儲環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)基因質(zhì)量安全監(jiān)管，要充分注意糧食在“農(nóng)頭工尾”、“糧頭食尾”產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵位置，不可忽視流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，要把如何建成一套成熟有效的監(jiān)管體系作為重大課題研究透徹。二是要加快糧食收儲環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)基因質(zhì)量安全監(jiān)管的立法修規(guī)，秉持嚴(yán)格管理的理念，加強依法管糧力度，大力提升糧食部門的責(zé)任感和使命感。加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)監(jiān)管方式，運用經(jīng)濟、行政、法律等多種手段，打好“組合拳”，提高糧食收儲環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)基因質(zhì)量監(jiān)管的針對性、精準(zhǔn)性和實效性。三是要在開展全國收獲糧食質(zhì)量調(diào)查、品質(zhì)測報和安全風(fēng)險監(jiān)測的同時有針對性地開展轉(zhuǎn)基因項目檢測和轉(zhuǎn)基因糧食質(zhì)量安全調(diào)查。完善收儲環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)基因糧食追溯體系和平臺。建立公開信息查詢平臺，完善收儲環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)基因標(biāo)識制度，加強轉(zhuǎn)基因糧食在收儲環(huán)節(jié)的可追溯性，保障百姓知情權(quán)。4.2加快培養(yǎng)糧食行業(yè)轉(zhuǎn)基因檢測人才隊伍。人才是制約糧食收儲環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)基因質(zhì)量安全監(jiān)管的頭等問題，要加強各地區(qū)，尤其是基層糧食檢驗機構(gòu)人員轉(zhuǎn)基因檢測能力建設(shè)，促進(jìn)對糧食收儲環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)基因質(zhì)量監(jiān)管的轉(zhuǎn)型升級。以檢驗人才隊伍建設(shè)為突破，開展多種形式培訓(xùn)、考核，深入學(xué)習(xí)檢測知識，不斷提升檢測能力，知其然也知其所以然，激發(fā)廣大檢測人員積極性；定期舉行檢測大練兵，促進(jìn)同行相互學(xué)習(xí)、相互交流、相互切磋，提升職業(yè)技能水平；鼓勵檢測人員參加繼續(xù)教育學(xué)習(xí)，提高檢測人員科學(xué)素質(zhì)，在做好檢測工作的同時提高科學(xué)研究水平；建立檢測人員獨立的職稱評定體系，提高檢測人員經(jīng)濟待遇，要做到建的起隊伍、留得住人才；在質(zhì)控體系建設(shè)過程中，形成一支懂專業(yè)、會操作、有本事的轉(zhuǎn)基因糧食檢測人才隊伍，提高轉(zhuǎn)基因糧食檢測的工作質(zhì)量。4.3加強轉(zhuǎn)基因知識科普宣傳工作。為科學(xué)、合理引導(dǎo)從業(yè)者、消費者，必須加強轉(zhuǎn)基因知識科普宣傳。一方面在從業(yè)者內(nèi)部通過培訓(xùn)、授課等方式使行業(yè)內(nèi)部工作人員了解轉(zhuǎn)基因、知情轉(zhuǎn)基因，為其更好地開展工作奠定基礎(chǔ)；另一方面，利用創(chuàng)新方式，以大眾傳媒為主體，集中宣講與多角度宣傳相結(jié)合的方式，提高普通消費者的科學(xué)認(rèn)知水平，形成對轉(zhuǎn)基因的理性認(rèn)識，確保百姓知情權(quán)，使大眾在糧食消費中有能力理性而科學(xué)地做出合適的選擇。

作者:祁瀟哲 單位:國家糧食局標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量中心