人力資源完善與專業技術職稱革新

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始于1999年的事業單位改革已持續十余年，取得了一定成果但未見顯效。“十七大”以來，黨和國家從落實科學發展觀高度多次提出加大事業單位改革力度的明確要求。其中，進一步優化人力資源結構和加強專業技術職稱改革，是兩個密切聯系的改革重點，對此必須通過制度創新實現規范化科學管理，進而有效促進事業單位的健康發展，這是當前事業單位改革的當務之急。

一、我國事業單位力資源管理改革目標指向

1．事業單位改革涉及人力資源管理深層次問題我國事業單位數量眾多，機構類別龐雜。作為為實施政府公共政策、向全社會提供公益性服務而設置的機構組織，事業單位主要分布于科研、教育、文化、衛生、體育、基礎設施、社會管理等基本公共產品和公共服務領域。長期以來，我國事業單位編制、人員和經費等幾乎都采用黨政機關管理模式，由政府包辦，政事不分，事企關系模糊，人力資源分布不均衡，人才短缺和浪費現象并存的結構性矛盾突出。具有中專以上學歷或初級以上職稱的各類人員，尤其是高層次人才多集中于職工總人數本不多的機關事業單位，其中又以教育、科研院所及醫療衛生等事業單位占多數，聚集了大量專業技術人員，而其中許多卻處于閑置和半閑置狀態。破除事業單位冗員充斥、人浮于事的積弊，是改革初衷之一，其基本取向是優化事業單位人力資源結構以強化其公共服務功能。但改革實施過程中，包括事業單位管理者在內的許多人對此理解并不十分清晰，采取的做法只是簡單化處理，即只做減法，一些地區和部門將此項改革的目標僅僅局限于機構編制部門減少編制、人力資源部門裁減人員和財政部門削減經費。實際上，更應認識到的是，事業單位是公共服務和社會管理的一支非常重要的主體力量，就社會事業發展整體而言，目前事業單位存在著冗員等問題，又存在著提供公共產品和公共服務不足的問題。那種類似完成既定裁減任務的方式方法，易于形成避重就輕、顧此失彼的認識誤區，以致實施中往往采取見物不見人的程序操作，將注意力更多放在甩包袱、減負擔上，對事業單位的功能拓展和發揮其人力資源優勢極為不利。隨著我國公共服務體系建設和社會管理的加強，事業單位的作用將更加突出，對人力資源數量和質量要求必然越來越高。因而事業單位改革必須注重整體性、系統性和前瞻性，不能把這一重要改革的目標僅僅定位在消極的削減人員和經費上，否則難免落入過去勞而無功的“膨脹—壓縮—再膨脹”的窠臼。改革推進過程中必須全面把握事業單位的性質類型、人員構成、人員數量、經費來源等相關情況，經過認真的利弊權衡進行合理取舍和布局。其方向應當是建立起一個能夠與社會主義市場經濟體制相適應、滿足公共服務需要、精簡高效的現代事業組織體系，促進事業單位回歸公共服務屬性，將事業單位人力資源的潛能最大限度地開發出來并轉化為現實生產力。在改革過程中必須建立起動態的管理調節機制，實現事業單位人力資源管理的科學化和法制化，在減少成本的同時，以最佳的政策導向和科學管理措施，促進大量優秀人才脫穎而出，推動人才合理流動，為擴大事業單位公共服務基本社會功能和完善社會管理提供人力資源基礎保障。

2．事業單位人力資源管理制度改革趨勢近年事業單位全員聘用制的實行和崗位設置及結構比例管理的制度安排，對改變以往事業單位普遍存在的參照黨政干部管理的單一模式以及職務、身份終身制和人員能進難出等問題具有解題意義，由此才能逐步建立健全事業單位適應市場經濟發展的人力資源競爭擇優機制。隨著政府職能的轉變，特別是在適用于行政機關的公務員法和主要適用于企業的勞動法的實施以及企業用人與分配自主權逐步落到實處、過去事業單位所依附的相關制度辦法隨之廢止后，其人力資源管理中政事不分、機制不活、效率低下的問題更顯突出。事業單位專業化、公益性公共服務的特點，決定了其組織形式和人力資源管理制度、管理方式與行政機關和企業單位均有所不同。由于缺乏一套系統明晰的人事管理法規，且存在自我約束機制欠缺和監督管理機制不健全的狀況，以致其機構膨脹、人浮于事、個別事業單位對部門利益和個人利益的追求偏離公共服務這一公共機構的基本價值等老大難問題始終未得到有效解決，并由此形成了制約其事業成長及專業能力提升的困局。全員聘用制和崗位設置管理制度的實施，取消事業單位的行政規格和管理人員的行政級別，打破了各類人員的身份界限，對原有的利益格局進行大幅度調整，觸動面大，在實際執行中存在不少由過去保守滯后的觀念和既得利益者的抵觸而形成的相應的阻力，機制轉換任務頗為艱巨。為此，需要特別重視相關政策法規的研究制定和政策體系的完善配套，在改革總體方案框架下，必須明確細化改革落實的舉措，對單位領導或中層干部職位實行公開競職的聘任合同制，對一般崗位實行公開競崗、雙向選擇的聘用合同制。分類管理職工，管理人員實行職員職務等級管理制，專業技術人員實行評聘分開，工人實行崗位等級聘用制。管理人員、專業技術人員、工勤人員全部納入合同管理，員工與單位的人事關系成為符合市場經濟準則的合同關系，建立起用人和擇業的雙向選擇機制，為實現事業單位人員結構素質的不斷優化、發揮市場競爭機制在事業單位人力資源配置方面的基礎性作用創造條件。與此同時，必須落實符合事業單位特點的職員、專業技術人員和工人崗位的管理辦法，構建事業單位收入分配與崗位職責、工作績效和實際貢獻密切結合的分配機制。全額撥款、差額撥款、自收自支等不同類型和特點的事業單位實行不同的收入分配政策。而事業單位內部的專業技術人員、管理人員、工人等不同類型人員亦應實行不同的分配政策，各類人員工資活的部分均按照工作條件、工作量、崗位性質、奉獻大小確定，并建立正常的增資機制。為有效激發事業單位及其各類人員的工作積極性和創造性，對不同的績效理當實行不同的分配形式。特別是逐步形成和完善行之有效的專業領域內知識創新能力的社會化評價標準和績效考核機制，對優秀專業技術人員給予重獎。至于領導和非領導職數比例、雙肩挑管理、獎懲任免、破格聘用、考核、兼職、培訓、退休、分流安置等重點難點問題的具體政策，亦應相互銜接，構筑起新的事業單位人力資源管理規范體系，從而使整個改革過程在實際操作層面上具有現實針對性并有據可依。

二、事業單位專業技術職稱改革導向

1．事業單位專業技術職稱改革中的難點問題事業單位是專業技術人員薈萃之地。專業技術職稱評審，歷來對提升事業單位公共服務質量和促進專業技術人員成長具有重要激勵作用。經過多年職稱改革，專業技術人員職稱整體結構有所改善，但數量和質量仍有明顯不足，特別是西部地區高級職稱人才相對較少(見圖1)。總體上各層次專業技術職稱人員結構基本上呈高少低多的正常狀態。如重慶市對專業技術人員職稱情況進行的統計和實證調研顯示，截至2008年10月，重慶市現有專業技術人員92．6萬人，其中事業單位(含國有企業)已評職稱51．38萬人:正高級職稱0．36萬人，占0．70%;副高級職稱3．96萬人，占7．71%;中級職稱19．61萬人，占38．17%;初級職稱27．45萬人，占53．42%(見圖2)。在專業技術職稱人員的行業分布方面，則存在不合理現象，大部分集中在教育、衛生、農業、文化系統和國有企業，其中有相當一部分處于閑置和半閑置狀態，而非公有制經濟的中小企業、民營企業以及社會中介組織等具有各類職稱的人員呈匱乏狀態，呈現出短缺與積壓并存的突出矛盾。如重慶市2008年事業單位(含國有企業)已評職稱人員中，教育系統高、中、初級分別為22944人、117568人、132916人;衛生系統高、中、初級分別為10762人、36059人、89017人;農業系統高、中、初級分別為1308人、4449人、9755人;其他系統高、中、初級分別為9236人、34001人、445779人(見圖3)。多年來，各地都進行了一些職稱評審的改革與創新，如打破所有制、地域、身份、學歷資歷、職務檔次限制，修訂各個職稱系列的評審及破格評審條件，推行“考評結合”、“以考代評”等，對激勵專業技術人員的積極性和創造性起到了積極作用。但職稱評審改革的部分重要指標以及評審方法與過程等，仍不盡如人意，主要體現在以下3方面:一是社會人才職稱數量過低。特別是非公有制單位、社會中介組織等具有專業技術職稱者明顯偏少。二是對職稱“含金量”的社會認可度不高。職稱本是專業技術人員學術技術水平和專業能力的重要標志，促進其水平和能力提高是職稱評審根本意義所在，但現實中某些方面卻顯示出與職稱評審初衷相悖的情況。職稱的社會公信力不如考試取得的執業資格，譬如高級會計師職稱與注冊會計師資格比較，社會往往更青睞后者。三是職稱引導專業技術人員提升本職崗位能力的力度不夠。相當一部分人員具有的專業技術職稱與其崗位職責并不匹配，存在專業技術人員脫離一線的現象。同時職稱評審導向中過多強調數量，也致使許多專業技術人員疲于應付論文，難有專注于提高自身本職崗位能力的長遠打算。

2．影響職稱評審和改革的因素分析我國現行職稱制度是1986年還處于計劃經濟體制時制定的，經過20多年運行，特別是在市場經濟體制下，以往的制度設計與當前形勢發展已呈現出不相適應之處。在職稱制度實施方面傳統體制影響較深，改革滯后，以至職稱評價機制建設缺失、激勵專業技術人才成長的導向功能不強，已逐漸成為阻礙職稱評審和改革在實踐中發揮作用的重要原因。

(1)資歷條件因素現行職稱評審制度設計對參評人員的資歷條件有明確規定，實踐中也嚴格掌握。以大學本科生為例，走上專業技術崗位定初級需要1年資歷，晉升中級至少需要5年資歷，晉升副高至少需要5年資歷，晉升正高至少需要5年資歷，按年資條件滿足即晉升的理想狀況，取得正高級職稱至少需要16年。在專業技術人員密集的事業單位，如教育、衛生等行業本科生從初級職稱到正高職稱平均需要25年左右。由于職稱制度集評價、使用、待遇等多種功能于一體，以前實行嚴格的指標管理，晉升通道很窄，競爭性太強。有的事業單位為了解決人員待遇問題，在職稱評審推薦時，進一步強化資歷要求，加劇了論資排輩現象，而從破格通道通過職稱評審的比重極低。如2008年重慶市申報高級職稱評審的有7683人，按特殊人才破格條件申報評審的僅31人，最終評審通過的僅18人。由于職稱評審過程論資排輩現象突出，以致向中青年優秀人才傾斜的思路及相關政策難以兌現。

(2)評價標準因素現行職稱評審工作已運行多年，在評價標準方面有過一些局部調整，但總體改變不大，似乎形成了一種套路，導致參評人員循規蹈矩甚至為適應這種套路不惜弄虛作假的問題。評審條件重理論、輕實踐，論文作為職稱評審必要條件的權重太大，將論文作為大多數專業的必要條件，沒有區分不同專業技術人員的職業性質、崗位特點和工作條件。很多專業技術人員是為評職稱而寫一些與其崗位職責不著邊際的論文，實際上可應用推廣的創新成果很少。重慶市2008年11月進行的問卷調查顯示，論文條件備受關注(見圖4)，反映出論文條件在衡量專業技術人員能力方面存在較大缺陷。同時，職稱評審標準和指標體系亦多有不切實際之處，如要求獲獎的條件較多，但獲獎者畢竟很少，以致讓多數專業技術人員望而卻步。問卷調查中，62．3%的人認為應該將評審指標量化(見圖5)，但實際中相當一部分職稱系列并沒有具體的量化要求，以致職稱的“指揮棒”作用不靈，難以引導專業技術人員到基層一線工作。

(3)分類因素現行職稱制度設計具有政府直接管理、模式高度統一的特點，分類管理不夠。如職稱外語考試的政策規定寬泛，一直存在外語條件過高的反映。近年各地已適當降低了外語考試難度，但在城鄉之間、行業之間仍缺乏統籌兼顧。從事農村農業工作的專業技術人員對職稱外語考試反映強烈，認為外語在農村用處實在太少。現行職稱制度承擔了應由其他人力資源管理制度發揮作用的職能，其評價、使用、待遇等功能甚至自相矛盾，如評價功能要求同一職稱水平差距不能太大，而待遇功能又要求城鄉之間不能“一把尺子”，否則工作條件艱苦的農村專業技術人員很難提高待遇，而這些都沒有通過加強分類管理予以解決。又如隨著經濟成分、生活方式、就業形式多樣化，非公有制企業、社會中介組織逐步發展，吸納了大量專業技術人員，而現行職稱制度對這些“體制外”社會人才缺乏分類管理，評審條件、標準和管理辦法不能適應其特點和需要，沒有解決在職稱與待遇不掛鉤的情況下為非公有制企業、社會中介組織提供評價服務的問題。

(4)評審方式因素現行職稱評審中，大多數職稱系列主要采取的是資深專家“看材料”后作出其評論、評委會審議定奪的傳統評審方式，其他如考評結合方式等只在部分系列施行。傳統評審方式采用票決制，但評委會的自由裁量權大，實踐中出現人為因素的問題仍然難以完全避免。近年職稱改革強調了重視能力與業績，也作了一些有關業績的經濟效益和社會效益條件的設置，但沒有通過技術創新、技術推廣、成果轉化等指標進行量化，評審實踐中缺乏可操作性，對參評人員業績好壞的真實情況難以了解和掌握。現行職稱評審方式存在的另一個突出矛盾是，只管評上，不管評后。專業技術職稱一旦評上后就成了實際上的終身制，致使一些專業技術人員因職稱晉升無望便一蹶不振，而另一些則是在晉升了職稱后便坐享其成，進取心消退，跟不上知識更新和技術進步進程，知識老化甚至不如后起之秀。由于現行職稱評審方式缺乏職業水平的長效監督，因而對專業技術人員整體上能否保持旺盛活力缺乏激勵和約束。

三、事業單位用人和職稱改革思路與對策

1．改革重點在于增強事業單位人力資源利用效率事業單位改革在一定程度松動了以往剛性人力資源管理方式方法的根基，激發了各類專業技術人員主動服務社會、創造物質財富和精神財富的積極性和創造性。不過，由于事業單位領域廣，類型多，性質各異，經費來源不一，單位層次相差大，人員類別多且素質參差不齊，在改革涉及廣泛、各類人員的利益調整也較為敏感的復雜情況，對所有的事業單位均用一把尺子衡量并不現實。因而，在改革實施過程中，政策制定和具體操作不宜簡單實行“一刀切”方法。重要的是，必須高度重視人力資源管理體制創新，注重根據不同地區、不同層級事業單位的特點進行分類指導，因時因地制宜，以能力建設為核心，真正引入和形成競爭激勵、優勝劣汰的長效機制。

一是完善事業單位人員進入退出機制。眾多事業單位行業不同、專業復雜，公開招聘錄用標準不一，存在進人不公開不透明、向事業單位亂塞人的問題。進口關的公平競爭擇優爭議較多，必須把好。新進人員必須面向社會公開招聘，凡進必考，規范招聘行為，以利優秀人才引進。而疏通出口，緩解相當一部分事業單位長期以來人滿為患、積壓浪費的問題則更加棘手，更需要明確具體措施并穩妥推進。對于在實施全員聘用制中的未聘人員，視其具體情況提出具有可操作性的處理意見，分別以正常退休、提前退休、提前離崗、辭職辭退、自謀職業或進入企業以及下崗待聘等途徑予以安置，實現多渠道合理分流，從而保證事業單位改革有序推進。在與事業單位人力資源管理制度改革密切相關的其他配套改革尚未到位的情況下，優勝劣汰在具體操作中阻力很大，因而暢通出口，建立與聘用制度、退出機制相配套的、保證人員正常流動的解聘辭聘等體制機制，在解決社會保障基礎上形成提前退休、離崗退養等制度安排，均須盡快加以完善。

二是加強政府主導及相關領域改革同步協調。事業單位人力資源管理制度改革牽動許多相關環節，難以單兵突進，在落實事業單位用人自主權的過程中，政府需要從大局著眼，加強宏觀調控和綜合配套。事實上，管理體制、機構編制、財政供給和社會保障等領域的改革都對人力資源配置及其分配制度改革進程具有不同程度的影響和制約。如社會保障便直接影響到事業單位改制和分流，事業單位養老保險雖然實行“老人老辦法，新人新辦法”，人事、編制、保障、財政等部門對改制為企業和分流出去的人員統一納入養老保險，即離開事業單位的全部入保，留下的則暫不入保。大部分事業單位尚未納入社會保障體系，員工此前未曾參與社會保險，養老保險存在歷史欠賬且欠缺具體方案，“視同繳納”的年限及具體由哪級財政埋單等問題也缺乏剛性規定，除“老人”外，改制分流的“新人”的養老待遇勢必低于轉制前。養老保險制度不能盡快完善，改革后勁則必然不足，沒有健全的社會保障機制，事業單位人事制度改革只能算是不痛不癢的小改小革，一旦出現反復和反彈，政府為此付出的成本將更大。顯然，事業單位改革與各相關領域改革是一個相互關聯的系統，整體改革必須在政府主導下多方參與，通過聯席會議制度等方式進行綜合協調。

三是強化事業單位人力資源管理制度建設。事業單位的人員進出、考核獎懲、收入分配、培訓晉升、解聘辭聘等，均涉及利益格局的再調整，出現各類人事爭議在所難免，申訴控告、人事調解和仲裁等配套政策亦需相應完善，對人事爭議進行妥善處理，維護單位和個人的合法權益，實現人事爭議仲裁與司法接軌。在事業單位人事監管上，需要建立起人員總量、結構比例、收入分配的宏觀調控體系，建立起宏觀管理、政策監管和個案處理相結合的監管機制，形成以公共價值為導向的內部與外部的績效考核與評價機制，調控專業技術資源合理流動及其流向，積極營造事業單位成長發展的適宜環境，切實提升人力資源管理質量和利用效率。

2．構建公正、公平、科學的職稱評審評價機制由于事業單位專業技術人員比重大，具有“指揮棒”管理職能的職稱制度必須進一步加大改革力度，理順思路，對癥下藥，打破職稱評價標準陳舊條款的束縛，探索有利于激發專業技術人員創新能力的評價機制。

(1)完善職稱評審標準職稱評審標準的修訂，應注重引導專業技術人員融入經濟建設和社會發展第一線。其一，將完成基本工作量作為必備條件加以強化，對各行各業基本業務工作提出定量規定，按不同檔次要求，評審時在用人單位公示申報者基本工作量。其二，評價指標定性與定量相結合，探索準確衡量能力和業績的評價標準，盡量將定性指標定量化，增強評審的可操作性。在能力衡量上，主要側重于衡量創新能力和技術工作經歷等相應指標。在業績衡量上，注重科研成果應用轉化情況，主要考核指標量化為不同獲獎等次和新技術、新模式推廣等數量質量及其經濟效益和社會效益。

(2)實行分層分類管理其一，按職業分類評價。對事關人民生命財產安全的專業技術人員，如建筑師、藥師等，應適應國家對其嚴格控制的需要，不降低標準和條件，不簡化評審程序，執行全國統一標準;對社會通用性強、流動性強的專業技術人員，如翻譯、咨詢等，具有評價與使用、資格與崗位分離的特點，可適度放寬條件，但與全國統一標準的差別不宜太大;對工作崗位相對固定的專業技術人員，如教育、醫療、科研等，適應其評價與使用結合的特點，評價標準和條件立足實際并注重創新，以引導其專業創造能力的發掘。其二，按城鄉分類評價。通過統籌務實的職稱評價標準，充分調動城市和農村專業技術人員各自的積極性。對在農村鄉鎮專業技術崗位達到一定服務年限的專業技術人才，可免試職稱外語并適度放寬其他評審條件。其三，按行業分類評價。根據行業特點在導向上區分不同的評價標準和評價辦法，如以研究為主的專業技術人員重在研究成果水平和創新性，工程技術人員重在工程項目水平和實用能力，以教書育人為主的中小學教師則重在其教育教學實際效果，等等。

(3)改進職稱評價方式其一，建立以年度考核為基礎的專業技術職稱考核制度，業績指標作為職稱評審重要參照，以促進職稱評審與業務工作密切結合。其二，根據專業特點選擇不同的評價方式，運用考試、評審、答辯、考評結合、考核認定等不同評價手段，評出真實水平和能力。對實行執業資格考試的專業，不必再組織該專業相應層次的專業技術資格評審或考試，通過全國統一考試取得執業資格者可同時取得相應專業技術資格，根據工作需要可直接聘任相應專業技術職務或申評上一級專業技術資格。其三，優化評委會組成結構。以專業化組建、同行評議和業內認可為重點，消除“雜家評專家”現象，打破地區、行業、系統和部門壁壘。評委范圍向體制外延伸，解決企業、基層一線專家評委缺乏以及體制歧視等問題。由此切實增強職稱評價結果的公信力，為廣大專業技術人員創造公平競爭的適宜環境。