我國村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管論文

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一、我國村鎮(zhèn)銀行的性質及其監(jiān)管目標

按照設立目的，我國銀行可劃分為商業(yè)銀行和政策性銀行。二者的核心區(qū)別在于是否以利潤最大化為目標，其中，商業(yè)銀行以營利為主要目標，而政策性銀行則不以營利為目的，是為了貫徹、配合政府的經(jīng)濟社會發(fā)展政策而專門設立的金融機構。按照這種劃分依據(jù)，村鎮(zhèn)銀行本質上屬于商業(yè)銀行?！稌盒幸?guī)定》第一條規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行是“根據(jù)《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中華人民共和國商業(yè)銀行法》和《中華人民共和國公司法》等有關法律法規(guī)”而設立的，因此它應屬于商業(yè)銀行的范疇。從營利性角度看，《暫行規(guī)定》第四條規(guī)定，“效益性”是村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營原則之一，并且村鎮(zhèn)銀行“自主經(jīng)營，自擔風險，自負盈虧，自我約束”。從《暫行規(guī)定》的兜底條款(MiscellaneousPro-visions)看，“本規(guī)定未盡事宜，按照《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《中華人民共和國商業(yè)銀行法》等有關法律、法規(guī)和規(guī)章執(zhí)行”，由此可見，商業(yè)銀行的相關法律規(guī)范也是村鎮(zhèn)銀行設立和運行的指引。然而，村鎮(zhèn)銀行不是一般意義上的商業(yè)銀行。從其業(yè)務的區(qū)域范圍和指向看，村鎮(zhèn)銀行是“在農(nóng)村地區(qū)設立的主要為當?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供金融服務的銀行業(yè)金融機構”，“在繳足存款準備金后，其可用資金應全部用于當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟建設。村鎮(zhèn)銀行發(fā)放貸款應首先充分滿足縣域內(nèi)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要”。因此，村鎮(zhèn)銀行是我國為了促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，解決三農(nóng)資金匱乏問題而產(chǎn)生和發(fā)展起來的，是為農(nóng)村地區(qū)服務的、帶有一定“政策性”色彩的特殊商業(yè)銀行。這種集商業(yè)性和政策性于一身的特點，決定了對其的監(jiān)管，應有區(qū)別于一般商業(yè)銀行監(jiān)管的特殊目標。村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管應以服務農(nóng)村金融發(fā)展為宗旨。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)容易受自然條件等不確定因素的影響，農(nóng)民自身也缺乏足夠的風險承擔能力，因此一般的商業(yè)銀行缺乏開展農(nóng)村金融業(yè)務的動力。

特別是我國國有商業(yè)銀行進行商業(yè)化改革后，大量收縮撤并縣及縣級以下地區(qū)的機構網(wǎng)點，導致農(nóng)村地區(qū)金融服務功能欠缺。加之農(nóng)村信用合作社等政策性金融機構自身包袱重、支農(nóng)能力有限，使得金融匱乏問題成為我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的重要制約因素。因此，村鎮(zhèn)銀行從設立伊始就被寄予解決農(nóng)村地區(qū)金融機構覆蓋率低、金融供給不足、金融服務缺位等“金融抑制”問題的期望。但作為商業(yè)銀行的一種類型，如果缺乏有效的監(jiān)管，村鎮(zhèn)銀行則可能會出于對利潤的追求，將集中起來的農(nóng)村資金向城市傾斜，進一步加劇農(nóng)村資金外流，從而背離其設立的宗旨。因此，村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的重要落腳點就是要保障農(nóng)村金融供給的政策目標，解決農(nóng)村金融匱乏的問題。村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管應有效協(xié)調(diào)金融創(chuàng)新與金融安全的關系。商業(yè)性和政策性是一對矛盾，二者有對立的一面，但必須認識到二者也是相互支持、互為補充的。村鎮(zhèn)銀行是支持農(nóng)村金融體系改革和發(fā)展的重要力量，對其監(jiān)管一方面要側重于其服務農(nóng)村金融的功能，同時也必須注意引導和支持其通過支農(nóng)業(yè)務的開展不斷提高盈利能力。只有具備盈利能力的村鎮(zhèn)銀行才能保證自身在農(nóng)村金融市場中生存并發(fā)展，從而為持續(xù)提供農(nóng)村發(fā)展所需資金奠定基礎，保證其“政策性”得以落實。因此，在保證村鎮(zhèn)銀行堅持服務農(nóng)村金融方向的同時，采用靈活、寬松的監(jiān)管政策使得其能夠通過支農(nóng)業(yè)務提升盈利水平，特別是在監(jiān)管制度的設計中考慮如何協(xié)調(diào)金融創(chuàng)新與金融安全的關系，促進村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展，應是村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的題中之義。村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管應保護利益相關方的利益。作為新生事物，村鎮(zhèn)銀行只有實現(xiàn)、維護各利益相關方的需要，才能獲得不斷發(fā)展的動力。廣大農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)的中小企業(yè)，以及村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起人、股東、存款人等，都是村鎮(zhèn)銀行的利益相關方，也共同支撐著村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展。由于商業(yè)銀行固有的負外部性和脆弱性，并且由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性以及農(nóng)民風險承擔能力較低等因素，村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營始終伴隨著市場風險。一旦其運營狀況出現(xiàn)困境，就勢必損害相關方的利益，損害他們投資村鎮(zhèn)銀行的積極性，并可能危及到村鎮(zhèn)銀行潛在的投資者，打消他們投資村鎮(zhèn)銀行的積極性，對村鎮(zhèn)銀行的生存和可持續(xù)發(fā)展構成負面影響。因此，村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管應致力于構建穩(wěn)健、安全的利益保障機制，特別是要構建健全穩(wěn)妥的市場退出機制，對利益相關方依法給予保護。

二、當前我國村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管中存在的問題

(一)對支農(nóng)服務的監(jiān)管不足，一定程度上偏離支持“三農(nóng)”的政策目標

如前所述，村鎮(zhèn)銀行的設立主要是為了緩解農(nóng)村地區(qū)金融供給需求的矛盾。但從村鎮(zhèn)銀行的運行實踐看，部分村鎮(zhèn)銀行無意于支持低收益、高風險、高成本的三農(nóng)業(yè)務，不愿為急需資金的低收入農(nóng)民發(fā)放貸款，而將目光放在貸款金額比較大的小企業(yè)主或者出口企業(yè)上④;據(jù)調(diào)查顯示，全國70多家村鎮(zhèn)銀行涉農(nóng)貸款和小微企業(yè)貸款占全部貸款比重不足50%①。造成這種狀況的原因，一方面是村鎮(zhèn)銀行作為商業(yè)銀行的逐利本性使然。由于農(nóng)業(yè)的資金利潤率比較低下，支農(nóng)貸款存在著成本和收益不對稱的問題，因此“自主經(jīng)營，自擔風險，自負盈虧”的村鎮(zhèn)銀行容易偏離支農(nóng)使命。而且，這種對利潤的天然追求是難以消除的，村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展也要求其具有盈利能力，所以對村鎮(zhèn)銀行的支農(nóng)服務監(jiān)管的重要性更加突顯。而目前村鎮(zhèn)銀行對“政策性”的偏離，正反映出對其在支農(nóng)服務監(jiān)管上的缺乏。從《暫行規(guī)定》《監(jiān)管意見》和《監(jiān)管通知》的條文看，雖然對村鎮(zhèn)銀行的支農(nóng)服務都有明確的導向規(guī)定，要求村鎮(zhèn)銀行“增加農(nóng)村金融供給，改善農(nóng)村金融服務”，但是這些規(guī)定多屬于原則性規(guī)定，缺少可操作性措施，具體表現(xiàn)為缺乏強制性規(guī)則的約束、激勵性規(guī)則的引導和量化指標的規(guī)范?！稌盒幸?guī)定》中規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行要“為當?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供金融服務”，《監(jiān)管意見》也要求，村鎮(zhèn)銀行要“立足縣域，服務‘三農(nóng)’、服務社區(qū)”，但這些規(guī)章都沒有明確偏離支農(nóng)服務的處罰措施，這就必然導致相關規(guī)定不能形成強制約束力，無法發(fā)揮實質作用。由于涉農(nóng)貸款風險高于傳統(tǒng)貸款，因此構建適宜的激勵機制(例如，靈活規(guī)定支農(nóng)貸款的利率等)對于村鎮(zhèn)銀行的貸款流向具有重要引導作用。但目前的規(guī)定都缺少相關激勵舉措，村鎮(zhèn)銀行不得發(fā)放異地貸款，對貸款的利率也有嚴格限制，這就容易導致在村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管中出現(xiàn)“要讓馬兒跑，卻不讓馬吃草”的狀況，削弱村鎮(zhèn)銀行進行涉農(nóng)貸款的積極性。此外，在支農(nóng)服務監(jiān)管中，并沒有關于涉農(nóng)貸款比例的量化指標。雖然《暫行規(guī)定》中規(guī)定，“村鎮(zhèn)銀行發(fā)放貸款應首先充分滿足縣域內(nèi)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要”，但緊接著也規(guī)定，“確已滿足當?shù)剞r(nóng)村資金需求的，其富余資金可投放當?shù)仄渌a(chǎn)業(yè)、購買涉農(nóng)債券或向其他金融機構融資”②。由于“充分滿足縣域內(nèi)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要”的不可衡量，因此“確已滿足當?shù)剞r(nóng)村資金需求”就容易通過主觀上的曲解成為政策漏洞，影響支農(nóng)服務目標的實現(xiàn)。

(二)對金融安全與金融創(chuàng)新之間的關系協(xié)調(diào)失當

安全和效率是金融監(jiān)管的兩個重要目標，二者相互統(tǒng)一、不可偏廢。而從我國監(jiān)管部門對村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管理念看，對于金融安全的強調(diào)要甚于對金融創(chuàng)新的重視?！侗O(jiān)管意見》的“監(jiān)管原則和目標”部分就明確提出，“管法人、管風險、管內(nèi)控和提高透明度”是村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管理念。這種偏重于防范金融風險的監(jiān)管理念，集中表現(xiàn)在對村鎮(zhèn)銀行設定的相關政策上。例如，《監(jiān)管意見》就對村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營區(qū)域和業(yè)務范圍作了嚴格限制，“設在縣(市)的村鎮(zhèn)銀行不得跨縣(市)發(fā)放貸款和吸收存款。對違法違規(guī)經(jīng)營、超業(yè)務范圍和經(jīng)營區(qū)域經(jīng)營的村鎮(zhèn)銀行，要嚴格按照有關金融法律法規(guī)進行處理”。③這種“嚴監(jiān)管”的規(guī)定，雖然有助于管控金融流動，但卻導致村鎮(zhèn)銀行的市場狹小，受到當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況和居民收入水平的限制，不利于整合農(nóng)村金融資源。特別是對于中西部地區(qū)而言，這些區(qū)域的農(nóng)村資金本就比較匱乏，這一政策上的束縛，不利于當?shù)卮彐?zhèn)銀行業(yè)務的開展，提高盈利水平。例如，桂林國民村鎮(zhèn)銀行年報披露，該行2013年凈利息收入為7416萬元，營業(yè)支出卻達到8653萬元，營業(yè)收入和支出倒掛。雖然實現(xiàn)盈利，但凈利潤卻僅有64．6萬元④。此外，對村鎮(zhèn)銀行股東構成的規(guī)定，對于吸納民間資本參與村鎮(zhèn)銀行建設、引導資金投向“三農(nóng)”也構成了阻礙。《暫行規(guī)定》中明確要求，“村鎮(zhèn)銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機構。最大銀行業(yè)金融機構股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%，單個自然人股東及關聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%，單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業(yè)法人及其關聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%。任何單位或個人持有村鎮(zhèn)銀行股本總額5%以上的，應當事前報經(jīng)銀監(jiān)分局或所在城市銀監(jiān)局審批”。①這一制度安排是出于防范風險的考慮，但卻為民間資本入股村鎮(zhèn)銀行設定了股本上限和持股審批要求，是對民間資本的限制。同時，按照這一規(guī)定，銀行業(yè)金融機構在股東中具有最大的話語權，但從農(nóng)村金融的實踐看，大多數(shù)銀行業(yè)金融機構恰恰缺乏開展農(nóng)村金融業(yè)務的動力。因此，希望原有的銀行業(yè)金融機構通過村鎮(zhèn)銀行的形式來創(chuàng)新農(nóng)村金融問題，無異于“新瓶裝舊酒”，很難擺脫大股東銀行的營利本性，既不利于農(nóng)村金融創(chuàng)新，也容易偏離支農(nóng)方向。在一些地方，村鎮(zhèn)銀行的管理層基本都是主發(fā)起銀行委派，業(yè)務沿用原來思路，很難適應當?shù)厥袌霏h(huán)境②;而根據(jù)對已經(jīng)開展金融服務的幾十家村鎮(zhèn)銀行的調(diào)查，很多村鎮(zhèn)銀行目前開展的業(yè)務基本沿襲了農(nóng)村信用合作社的金融服務模式，缺乏創(chuàng)新性，從而引發(fā)了對村鎮(zhèn)銀行存在必要性的質疑③。

(三)市場退出監(jiān)管模糊，不能有效保障利益相關方的權益

村鎮(zhèn)銀行是自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體。由于負外部性和農(nóng)村金融的脆弱性，村鎮(zhèn)銀行面臨著較大的市場風險，面臨破產(chǎn)倒閉或合(兼)并等市場退出問題。這一問題的存在，對村鎮(zhèn)銀行的利益相關方構成了潛在危害。如果不能構建有效的市場退出機制，那么勢必削弱利益相關方對村鎮(zhèn)銀行的支持和參與動力，影響村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展。在我國，銀行市場退出的法制尚不健全。法律法規(guī)雖然對于銀行退出市場有明確規(guī)定，但卻分散在各個不同的法律框架中，并且對銀行市場退出的規(guī)定均是粗線條，既沒有形成完整體系，也缺乏可操作性。同時，我國法律法規(guī)所規(guī)定的銀行退出市場模式較為單一(如重組、改制、接管等)，只重視被動型退出，忽視商業(yè)銀行之間并購等主動型市場退出。此外，沒有明確的市場退出清算管理主體，即未明確規(guī)定由負責主持和管理銀行市場退出的具體機構，以確保市場退出的合理性和安全性。就村鎮(zhèn)銀行而言，不僅面臨一般商業(yè)銀行市場退出的共性問題，而且由于農(nóng)村金融的特殊性，在市場退出方面也存在一些特殊問題。例如，村鎮(zhèn)銀行退出后，發(fā)起人、股東等各方投資資本、債權債務的處理，接管主體和接管期限，以及因市場退出導致的糾紛等，都是最大程度地維護利益相關方權益所必須考量的重要問題。但目前，村鎮(zhèn)銀行的市場退出僅在《監(jiān)管意見》中做了原則性規(guī)定，“對在規(guī)定期限內(nèi)仍不能實現(xiàn)有效重組、資本充足率降至2%及以下的，銀行業(yè)監(jiān)管機構應適時接管或對其實施撤銷或破產(chǎn)。對符合撤銷條件的村鎮(zhèn)銀行，銀行業(yè)監(jiān)管機構應依法予以撤銷，并按照《金融機構撤銷條例》組織實施。申請破產(chǎn)的村鎮(zhèn)銀行，應報銀行業(yè)監(jiān)管機構同意”。④這一條款僅涉及接管、撤銷或者破產(chǎn)等一般性的退出機制，并沒有針對農(nóng)村金融信貸額度小、流動性差、風險承受能力水平低等特點，對村鎮(zhèn)銀行的市場退出進行更具可操作性的制度設計，這就必然導致村鎮(zhèn)銀行市場退出后遺留下一系列復雜的后續(xù)問題，損害相關方的利益。

三、我國村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管缺陷的原因分析

(一)村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管規(guī)定的法律位階低、內(nèi)容缺乏可操作性

《暫行規(guī)定》和《監(jiān)管意見》僅是銀監(jiān)會制定的部門規(guī)章(《監(jiān)管通知》只是以銀監(jiān)會辦公廳名義的一個規(guī)范性文件)，不是嚴格意義上的國家立法機關立法。并且，這些規(guī)章的內(nèi)容大多屬于原則性規(guī)定，對于村鎮(zhèn)銀行運行過程中可能出現(xiàn)的一些重要問題，例如上文所述的偏離支農(nóng)方向的問題、金融安全和金融創(chuàng)新協(xié)調(diào)不當?shù)葐栴}，還缺乏針對性的制度設計。同時，作為部門規(guī)章，其中的一些規(guī)定因為與上位法相違背也引起了法學界爭議。例如，《暫行規(guī)定》中規(guī)定，“村鎮(zhèn)銀行可只設立董事會，行使決策和監(jiān)督職能;也可不設董事會，由執(zhí)行董事行使董事會相關職責”。⑤“村鎮(zhèn)銀行應建立有效的監(jiān)督制衡機制。不設董事會的，應由利益相關者組成的監(jiān)督部門(崗位)或利益相關者派駐的專職人員行使監(jiān)督檢查職責?！雹龠@些制度設計既表明村鎮(zhèn)銀行的決策權和監(jiān)督權都可以集中于董事會，突破了《公司法》關于監(jiān)事會職權的規(guī)定，同時也突破了《公司法》關于公司組織機構的規(guī)定，其合法性值得商榷②。

(二)監(jiān)管主體之間缺少有效的協(xié)調(diào)機制

新中國成立以來，我國銀行監(jiān)管逐步從人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管演變?yōu)榉謽I(yè)監(jiān)管體制。2003年4月，隨著銀監(jiān)會的設立，分業(yè)監(jiān)管體制得到進一步完善:中央人民銀行側重于通過制定和執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、提供金融服務等進行宏觀調(diào)控，銀監(jiān)會則根據(jù)國務院授權，統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構，維護銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行。但是，就村鎮(zhèn)銀行而言，這些監(jiān)管主體之間的政策矛盾，卻容易導致村鎮(zhèn)銀行進退維谷。例如，自2011年起，中國人民行銀貨幣政策的一個配套措施是信貸投放規(guī)模調(diào)控。在保證總體信貸規(guī)模的前提下，央行根據(jù)每個地區(qū)的GDP以及當?shù)亟鹑跈C構穩(wěn)健性的各項指標，設定不同權重，總體計算出一個針對地區(qū)的貸款投放規(guī)模，即業(yè)內(nèi)所稱“合意信貸規(guī)模”，然后細化至各銀行業(yè)法人機構，甚至被具體細化至包括農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行這類服務“三農(nóng)”、小微企業(yè)的機構，成為微觀操作的政策性工具。而另一方面，銀監(jiān)會規(guī)定，在村鎮(zhèn)銀行成立后的前五年，原則上不考核75%的存貸比監(jiān)管指標上限。但為了鼓勵村鎮(zhèn)銀行把更多資金投入到縣域和“三農(nóng)”，銀監(jiān)會也相應規(guī)定，在年末給銀行評級時，需要考核村鎮(zhèn)銀行存貸比下限是否達到50%。這就導致村鎮(zhèn)銀行如果滿足央行信貸規(guī)模指標，就不能滿足銀監(jiān)會50%存貸比下限的監(jiān)管要求，陷入發(fā)展的兩難境地③。這反映出監(jiān)管主體在政策制定上缺乏統(tǒng)籌。這種協(xié)調(diào)機制的欠缺，不僅反映在中央監(jiān)管主體之間，而且在中央監(jiān)管主體和地方政府之間同樣存在。依據(jù)《暫行規(guī)定》，村鎮(zhèn)銀行主要設在縣(市)及縣(市)以下地區(qū)，其健康、持續(xù)發(fā)展需要地方政府的支持。從《暫行規(guī)定》和《監(jiān)管意見》的條文上看，既沒有明確限制地方政府對村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管，也沒有詳細規(guī)定地方政府干預村鎮(zhèn)銀行的邊界。這種中央政策的模糊性就為地方政府不當干預村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展提供了“灰色地帶”。為了追求政績或者為了快速取得支農(nóng)效果，一些地方政府對村鎮(zhèn)銀行市場準入進行了不合理的限制，例如，湖北省政府拒絕中小商業(yè)銀行或股份制銀行作為發(fā)起人，致使由浙江寧波的中小銀行作為發(fā)起人、自然人參股的村鎮(zhèn)銀行計劃不能付諸實施④。因此，為了消除地方政府的干預錯位、越位，需要加強中央監(jiān)管部門與地方政府的協(xié)調(diào)，確定地方政府的干預邊界，這也是確定科學合理的政府與市場關系的客觀需要。

(三)沒有建立差別化監(jiān)管體系

村鎮(zhèn)銀行在市場定位、金融業(yè)務和資本結構等方面與一般意義上的商業(yè)銀行具有明顯區(qū)別。這就決定了其承擔的金融風險有相對于傳統(tǒng)商業(yè)銀行的特殊性，對村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管提出了一系列新問題新要求。從我國銀行監(jiān)管體系和監(jiān)管資源上看，基層一線的監(jiān)管工作人員數(shù)量有限，監(jiān)管資源相對缺乏。而2006年12月，銀監(jiān)會《關于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》后，以村鎮(zhèn)銀行為代表的農(nóng)村新型金融機構在我國農(nóng)村地區(qū)大量興起。在此情況下，受限于有限的監(jiān)管人員和監(jiān)管資源，對于數(shù)量龐大的農(nóng)村金融機構，必然難以實施有效監(jiān)管。這就導致對村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管沿襲了對一般商業(yè)銀行的監(jiān)管體系和監(jiān)管模式，沒有建立起有別于一般商業(yè)銀行的差別化監(jiān)管體系，難以適應村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的特殊需要，不利于村鎮(zhèn)銀行的健康平穩(wěn)有序發(fā)展。

四、進一步完善我國村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的對策與建議

(一)提高村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管規(guī)定的法律位階

我國尚沒有關于農(nóng)村新型金融機構的國家立法機關立法，對村鎮(zhèn)銀行的具體規(guī)范也僅限于銀監(jiān)會頒布的《暫行規(guī)定》和《監(jiān)管意見》等部門規(guī)章。這些部門規(guī)章主要是從行政許可的角度對村鎮(zhèn)銀行的運行進行規(guī)范，缺乏一部金融上位法對其業(yè)務經(jīng)營、管理運行、法律責任作出專門規(guī)定。這就容易導致村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展面臨政策上的不確定性，制度成本比較高。而國家更高層次的立法，具有較強的穩(wěn)定性，既能夠提升監(jiān)管行為的權威性，又能夠有效增強村鎮(zhèn)銀行開展金融活動的預期，同時也能增強社會公眾和投資者對村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展預期。從我國目前的立法和行政架構來看，經(jīng)過1985年第六屆全國人大第三次會議《關于授予國務院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》(1985年4月10日第六屆全國人民代表大會第三次會議通過)的授權，國務院具備相應的立法權限。因此，國務院可以就農(nóng)村新型金融機構制定專門的行政法規(guī)，突破部門規(guī)章的局限，并由銀監(jiān)會在此基礎上制定村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的實施細則。通過這種方式，既可以使村鎮(zhèn)銀行的設立、運營和監(jiān)管具有更具權威性的法律依據(jù)，又可以促進銀監(jiān)會在法律框架下針對村鎮(zhèn)銀行的特點制定更有針對性和可操作性的監(jiān)管規(guī)定。

(二)加強各監(jiān)管主體之間的協(xié)同監(jiān)管

目前，村鎮(zhèn)銀行在運行過程中經(jīng)常需要面對不同監(jiān)管主體制定的政策。如前所述，這些政策之間的監(jiān)管矛盾常常導致村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展進退兩難。要解決這種監(jiān)管主體之間的隔閡所造成的碎片化(fragmentation)狀態(tài)，就“不應該再放任政府各不同功能與專業(yè)部門間的單打獨斗，而應推動整體治理，通過制度化以落實政府各機關間的溝通協(xié)調(diào)”①。就村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展而言，監(jiān)管主體之間的協(xié)同主要包括中央監(jiān)管主體之間的協(xié)同以及中央監(jiān)管主體和地方政府之間的協(xié)同。在中央層面，應著重加強銀監(jiān)會和中央人民銀行之間的協(xié)同監(jiān)管，建立信息共享平臺，健全協(xié)同議事制度，針對村鎮(zhèn)銀行主要從事農(nóng)村小額信貸的特點，制定有別于一般商業(yè)銀行的監(jiān)管制度和政策，避免在監(jiān)管過程中的“一刀切”。而在中央和地方協(xié)同方面，應確立雙方各自的監(jiān)管邊界，降低村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管成本，有效防止地方政府監(jiān)管的缺位和越位。同時，要在確立監(jiān)管邊界的基礎上，注重發(fā)揮地方政府支持村鎮(zhèn)銀行建設的主動性，進一步推動地方政府因地制宜地制定對村鎮(zhèn)銀行的扶持政策，以更好地吸引社會資金。例如，《福建省人民政府辦公廳關于加快村鎮(zhèn)銀行組建和發(fā)展的指導意見》(閩政辦2013〗99號)，就明確了村鎮(zhèn)銀行的組建要求，對組建程序進行了優(yōu)化，特別是制定了若干扶持政策，為村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展創(chuàng)造了較為良好的政策環(huán)境。

(三)細化村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的內(nèi)容和范圍

現(xiàn)代銀行監(jiān)管的理念是重視對銀行的持續(xù)性監(jiān)管，即涵蓋銀行的準入、運營和退出的整個階段。因此，對村鎮(zhèn)銀行的有效監(jiān)管，也應在準入、運營和退出三方面進一步細化相關監(jiān)管內(nèi)容和范圍，以強化對村鎮(zhèn)銀行運行的“前、中、后”監(jiān)管，促進村鎮(zhèn)銀行健康有序發(fā)展。

1.適度降低村鎮(zhèn)銀行的準入門檻

村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展，需要有充足的資金作為支撐。自2007年以來，我國村鎮(zhèn)銀行已逾千家，現(xiàn)有的比較寬松的市場準入規(guī)定對此具有重要影響。但是，現(xiàn)有的規(guī)定在實踐中也暴露出了一些問題，最為集中的體現(xiàn)在限制發(fā)起人資格和出資方持股比例，將村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起人和最大股東限定為銀行業(yè)金融機構，并對民間資本持股的比例進行了嚴格限制(詳見前文，《暫行規(guī)定》第二十五條)。這就削弱了民間資本等發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行的積極性，不利于村鎮(zhèn)銀行吸收多元化的資金，以實現(xiàn)長遠發(fā)展。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過)強調(diào)，要“鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設”，這就為村鎮(zhèn)銀行更加廣泛地吸收社會資本開展支農(nóng)業(yè)務明確了發(fā)展方向。在現(xiàn)階段，可以在保證銀行金融機構相對控股的前提下，適當提高各類資本尤其是民間資本的持股比例，吸收具有豐富農(nóng)村地區(qū)小額貸款經(jīng)驗的公益性社團入股，從而改善現(xiàn)有一股獨大的股權結構，為保證村鎮(zhèn)銀行的支農(nóng)服務方向奠定內(nèi)部治理結構基礎。

2.強化村鎮(zhèn)銀行的運營監(jiān)管

村鎮(zhèn)銀行的運營監(jiān)管是三個監(jiān)管階段的核心環(huán)節(jié)。目前，《監(jiān)管意見》已經(jīng)初步確定了村鎮(zhèn)銀行運營監(jiān)管的若干方面，但在風險監(jiān)管、支農(nóng)服務監(jiān)管、利率管制等方面還需要作進一步的細化。在風險監(jiān)管方面，村鎮(zhèn)銀行“必須要對其資本充足率和不良貸款率等指標實行實時監(jiān)控，建立科學合理的風險評測體系”。在支農(nóng)服務監(jiān)管方面，應當建立懲罰和激勵并重的監(jiān)管制度，建立健全村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)服務考核評價體系，設定明確的支農(nóng)貸款比例等指標，通過監(jiān)控資金流向來實現(xiàn)對村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)服務的有效監(jiān)管。在利率管制方面，國際上對小額信貸利率的管理一般持適度寬松的態(tài)度。因此，可以試行村鎮(zhèn)銀行在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自主制定貸款利率，提高村鎮(zhèn)銀行盈利水平。此外，在監(jiān)管資源有限的條件下，可以探索建立村鎮(zhèn)銀行的重大信息定期披露制度，對于經(jīng)營上的重要數(shù)據(jù)和重大事件要及時披露并且向監(jiān)管部門報告、向投資人和社會大眾公布，以降低監(jiān)管成本，維護投資者和社會大眾的知情權，使村鎮(zhèn)銀行的運營環(huán)境更為陽光透明。

3.細化對村鎮(zhèn)銀行市場退出的監(jiān)管

當前，我國村鎮(zhèn)銀行的市場退出制度過于籠統(tǒng)，迫切需要建立一套清晰明確、審慎穩(wěn)妥的村鎮(zhèn)銀行市場退出制度，為村鎮(zhèn)銀行的運行構建完備的市場競爭環(huán)境，并以此維護利益相關方特別是當?shù)剞r(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)的利益。要細化對村鎮(zhèn)銀行市場退出的規(guī)定，科學界定村鎮(zhèn)銀行各種市場退出方式的標準、具體清算程序、風險救助制度、接管程序等，為監(jiān)管部門和村鎮(zhèn)銀行的實際操作提供法律依據(jù)。在具體的退出方式上，應針對村鎮(zhèn)銀行規(guī)模較小、與三農(nóng)關系密切等特點，側重采用收購、兼并和注資等市場退出方式，避免簡單采用行政強制退出的方式。同時，對于村鎮(zhèn)銀行股東、特別是民間資本的退出也應做明確規(guī)定，在股份是否可以轉讓、受讓方資格的限定等方面進行科學的制度設計，以打破村鎮(zhèn)銀行股東的退出壁壘，增強其投資村鎮(zhèn)銀行的積極性。

作者：廖秋子單位：北京大學法學院