我國農村金融市場的外資銀行準入研究論文

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論文關鍵詞：準入制度外資銀行農村金融

論文摘要：《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》出臺之后，我國開啟了外資銀行進入農村金融市場的大門，在以“低門檻、嚴監管“為原則的農村金融準入法律體制構建過程中，有一系列法律的沖突和盲點需要克服，本文從外資銀行準入監管法律法規體系出發，分析了現有制度需要明晰的若干問題，并對“城鄉二元化”背景下的金融改革進行了反思。

1．農村銀行業金融市場全面開放

2006年12月2O日，中國銀行業監督管理委員會(下文簡稱銀監會)出臺的《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》(下文簡稱《意見》)，宣告了中國金融體制改革在政府的推動之下進入了一個更深、更廣的層次。在已經成立的村鎮銀行中，去年l2月13目，匯豐集團在湖北成立的我國首家外資村鎮銀行一隨州曾都匯豐村鎮銀行有限責任公司(下文簡稱匯豐曾都銀行)格外引人矚目[1]。曾都匯豐的成立，不僅是我國創新農村金融開放的重要成果，更標志著我國外資銀行準入法律制度出現新的變化，法律法規之間協調、統一的問題也隨之凸顯。

2．現有外資銀行準入監管法律法規體系

我國并沒有一部單行的《外資銀行準入法》，有關外資銀行準入的法律法規被視為銀行監管法律法規體系的一部分，散見于《中華人民共和國商業銀行法》，《中華人民共和國銀行業監督管理法》，《中華人民共和國外資銀行管理條例》，《中華人民共和國外資銀行管理條例實施細則》等多部法律法規中。

其中，《中華人民共和國商業銀行法》和《中華人民共和國銀行業監督管理法》由全國人大常委會頒布，法律位階最高。但是由于其制定的時間較早，當時我國尚未對外資全面開放銀行業市場，所以其內容主要是一些有關銀行業的原則規定和針對國內商業銀行的具體要求。關于外資銀行準入的規定更多集中于《中華人民共和國外資銀行管理條例》及其《實施細則》中。從法律位階上看，前者屬于行政法規，后者屬于部門規章，但是由于該領域沒有對應的法律，所以在外資銀行監管實踐中被作為最為主要的法律依據。2006年底至2007年初，銀監會先后《意見》，《管理暫行規定》和《審批工作指引》三個文件，并將其作為推動農村金融開放的主要依據要求地方相關部門執行，其中，《意見》被作為政策性文件[2]，《管理暫行條例》和《審批工作指引》屬于部門規章。銀監會出臺關于農村金融開放的一系列文件，標志中國外資銀行準入法律制度出現了如下變動：

1、外資銀行準入法律法規體系中，增加了《管理暫行規定》和《審批工作指引》兩個新的部門規章，他們將《管理條例》和《實施細則》之間構成一個新的外資銀行準入法律制度。

2、提出了農村銀行業金融機構這～概念(包括村鎮銀行、貸款公司和社區信用合作組織等)，實際上是增加了外資銀行機構準入的可選形式。

3、在農村金融市場這個中國金融市場的細分上，《管理暫行條例》大幅降低了包括外資銀行在內的各類市場主體的準入門檻，主要包括：放開準入資本范圍；調低注冊資本，取消營運資金限制；調整投資人資格，放開境內投資人持股比例限制等方面以氏門檻”為首要標志的農村金融準入法律制度的設立，無疑也將聯動的改變整個原有的外資銀行準入法律制度的構成。由于《管理暫行規定》規定的是具有”政策傾斜導向”的農村金融開放法律制度，則很有可能直接或者間接的和《中華人民共和國外資銀行管理條例》發生沖突，或者是在完成”政策傾斜”任務的同時，帶來法律盲點和漏洞。

3．外資銀行準入銀行農村金融市場的法律盲點和沖突

3．1申請設立的外國金融機構的主體資格口

I、村鎮銀行的唯一股東或控股股東公司性質突破原有限制

《中華人民共和國外資銀行管理條例》第十條規定”擬設外商獨資銀行的股東應當為金融機構，除應當具備本條例第九條規定的條件外，其中唯一或者控股股東還應當具備下列條件：(一)為商業銀行……”。《管理暫行條例》第七條第二款規定：”發起人或出資人應符合規定的條件，且發起人或出資人中應至少有1家銀行業金融機構”，第二十五條在規定：”村鎮銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業金融機構。”

可以看出，《管理暫行條例》中對于股東資格的要求已經由原來的商業銀行，轉變成了銀行業金融機構，股東資格進一步放寬。根據《中華人民共和國銀行業監督管理法》第二條的規定：”本法所稱銀行業金融機構，是指在中華人民共和國境內設立的商業銀行、城市信用合作社、農村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構以及政策性銀行。”但是，境外的銀行業金融機構包括哪些，法律卻沒有詳細規定。由于各國法律體制不同，國際上并不存在”銀行業金融機構”的統一定義，在歐美，諸如儲蓄銀行、房屋按揭社(英國)和存款貸款聯合會(美國)這些非銀行機構都可以從事從公眾中吸取存款和發放貸款的業務，而這一業務在我國被視為判斷商業銀行最主要的標準之一，將來他們能否成為中國村鎮銀行的主要發起人，還有待觀察。現有規定實際上是給與了銀監會在準入監管中一定的自由裁量權。

2、關于境外銀行業金融機構總資產限制的放開

根據《中華人民共和國外資銀行管理條例》第十條規定，作為唯一或控股股東，擬設立外資銀行的境外商業銀行提出申請的上一年年末總資產為100億美元。而《管理暫行規定》第二十二條規定：境外金融機構投資入股村鎮銀行，最近1年年末總資產原則上不少于10億美元。由于金融機構投資入股包括參股、控股和全資新設三種方式。《管理暫行規定》的關于總資產的要求是否全面涵蓋三種方式?當外資銀行作為村鎮銀行的唯一股東或控股股東，是否還要遵守《中華人民共和國外資銀行管理條例》上一年年末總資產為100億美元的要求?從匯豐曾都銀行的投資方，匯豐(香港)上一年年末總資產肯定超過100億美元，未來，一家規模較小的外資銀行能否直接獲得準入進入中國農村金融市場，法律需要進一步明確。

3、設立代表處時限要求的取消

境外銀行初次在中國設立外資銀行，不論是采用外商獨資、分行還是中外合資的形式，依照《中華人民共和國外資銀行管理條例》第十條、第十一條和第十二條的規定都要求設立辦事處2年以上或者已經設立辦事處。《管理暫行規定》對設立村鎮銀行的境外金融機構取消的有關設立辦事處的的要求，使得一家尚未在中國開展經營業務的境外金融機構可以不受設立辦事處達一定時間的限制進入中國農村金融市場。

3．1．2關于外資銀行業務準入

l、人民幣經營業務的放開

作為2006年中國銀行業全面開放的重要標志一人民幣業務對外資銀行的放開使得法人型的外資銀行可以不受金額和地域的限制經營人民幣業務，但是于此同時，也必須遵守《中華人民共和國外資銀行管理條例》第三十四條的規定：

(一)提出申請前在中華人民共和國境內開業3年以上；

(二)提出申請前2年連續盈利；

(三)國務院銀行業監督管理機構規定的其他審慎性條件。這就意味著，外資銀行想要全面經營人民幣零售業務，必須至少有在中國市場開業達三年以上。外資村鎮銀行在農村開展經營活動，在設立之初就需要獲得經營人民幣零售業務的資格。因此，在業務準入上我們的外資銀行準入法律制度需要進一步明確：村鎮銀行經營人民幣零售業務是遵守《中華人民共和國外資銀行管理條例》三十四條的規定，還是設立時自動獲得，或者在設立后通過何種程序獲得。

2、資金范圍的限制

關于村鎮銀行資金使用范圍的規定，主要見于《意見》和《管理暫行規定》《管理暫行規定》第三十九條：”村鎮銀行發放貸款應首先充分滿足縣域內農戶、農業和農村經濟發展的需要。確己滿足當地農村資金需求的，其富余資金可投放當地其他產業、購買涉農債券或向其他金融機構融資。”，三十九條的規定較先前頒布的《意見》中有關村鎮銀行資金用途的規定[4]已經有所放開，并未將資金用途完全局限在三農問題上，但是限制資金用于農村金融之外的傾向還是十分明顯。

外資村鎮銀行的經營地點在農村，主要服務對象是”三農”，這既符合當局金融政策的初衷，也符合《管理暫行規定》的要求。但是，怎樣界定”滿足農村資金需求”，《管理暫行規定》卻沒有進一步說明。如何判定農村金融需求?是采用屬地原則，屬人原則還是其他原則?

4．監管制度變遷后面的監管理念變遷

《意見》的出臺，是中央建設社會主義新農村迫切需求和堅定決心在銀行監管體制改革方面的重要體現。從制度變遷的路徑來看，這一次改革和從前許多體制改革一樣采用了”政策～法律一體制”的方式，但是，在具體制度構建中也反映出監管當局某些理監管念的改變。

l、市場觀念的增強。《管理暫行規定》出臺的一個基本前提是：農村銀行業金融機構多元化、競爭平等化，是激活農村金融市場的根本途徑。設計新制度的首要目的就是在農村金融市場引入多元化的金融機構，加強農村金融機構的競爭。為了鼓勵各種類型的資本能夠從城市流向農村并扎根農村。《管理暫行規定》大幅度降低農村金融市場的準入門檻，并且采用更加靈活的審批機制和公司治理結構。這一切表明，我們對農村金融的改革思路已經由原來的簡單向農村信用合作社輸血的政策扶植開始轉變到培育農村健康的金融競爭環境，以市場調節的方式完成金融資源在農村的配置。

2、內外資監管趨同。從外資銀行進入中國市場，到中國加入WTO對外開放銀行業市場。我國對內資銀行和外資銀行的監管都是嚴格分開的。但是《管理暫行規定》的出臺，讓我們觀察到，在農村金融市場這個細分市場上內外資的監管正在趨向于一體化。公務員之家

3、審慎監管。《管理暫行規定》作為銀監會最新推出的銀行監管法規，也在一定程度上反映了銀監會近年來在改進監管方式，尤其是在學習巴塞爾委員會提倡的審慎性監管模式方面的成果。《管理暫行規定》在村鎮銀行資本充足狀況和資產質量狀況的監管方面，首次采用了區別對待，分級監管的方法。

5．反思”城鄉二元化背景下”金融體制改革

連續4年中央的一號文件都是關于”三農”問題的，但是隨著GDP和政府財政收入的持續增長，農村經濟發展依舊十分緩慢。當所有期望和各種壓力都迫使政府在農村改革上拿出實際行動的時候，我們選擇了農村金融體制的開放作為了一個重要的突破口。

在原有的金融體制中單獨細分出農村金融市場，是對中國當前巨大城鄉經濟差距的反應，是不得已而為之的舉動。就外資銀行準入角度來說，在世界范圍內，在一國市場中劃分出如此巨大的準入級差，也不多見。這一改變將很有可能帶來對既有監管法律體系整體性的沖擊，也給未來監管法律制度的構建方向帶來了更多的不確定性。因為，現在將金融市場劃分為城鄉兩塊，在未來就注定著要在農村經濟發展后花費成本對兩塊進行整合。上文中展示的諸多法律問題，也直接或間接得和”城鄉二元化”的準入法律體系有關。

此外，現有的制度設計當然是基于中國”城鄉二元差距”的國情認識，其目的是改變它”城鄉二元差距”。但是，如果監管不力，配套制度沒有跟進，則新的制度有可能轉變成為進一步鞏固和擴大”城鄉二元化差距”原因之一。引進外資也好，內資也好，投資主體多元化當然會帶來競爭、當這些銀行業金融機構在市場競爭中變得強大，但卻在強大后不能好好的扎根于農村金融而向以前的信用社等機構把從農村吸收的存款又帶回到城市化，現有的改革就無疑是對農村經濟更大的打擊。