衛生規劃原則及政策

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一、區域的基本理論

區域是按一定標準劃分的有限空間范圍。對人類社會生存發展的活動空間按不同標準劃分，并產生不同的區域。如自然地理區域，是按地球表面地理特征劃分的;行政區域是國家機構按行政權力覆蓋面劃分的;經濟區域是按人類經濟活動的空間分布規律劃分的等等。不論按那種方式劃分出來的區域，一般而言都有以下兩種特點:一是區域內某種事物的空間連續性，如自然地理區域在地表上點、線、面的連續性，行政區域在行政權力伸延上的連續性等;二是區域內某組事物的同類性或聯系性，而在區域間則構成差異性。在這里，事物的同類性程度往往隨區域劃分的大小而變化，真正同類性的可以說只有“點”區域。但不論怎樣，區域內的同類性總是高于區域之間的同類性。這常常是我們在實際劃分區域中所常用的標準。在衛生資源的配置中，區域衛生研究的實際意義也正是在于衛生服務活動在空間方面具有某種連續性和同類性;換言之，衛生服務活動在空間分布上具有間斷性或差異性，間斷性和差異性就意味著矛盾和不平衡。所需注意的是區域的劃分不是完全絕對的，應當承認區域間的有形和無形的交義。這對衛生服務活動來說尤為重要，因為區域間衛生服務連續性的伸延幾乎是無限的，區域間的衛生服務會隨著科學技術的發展，尤其是交通與通訊條件的改善而不斷加強。另一方面，由于社會各方面客觀條件的發展變化，區域劃分的界限也會隨之有所改變。因此，對區域應做動態理解。從不同角度，按不同標準可以對區域進行不同的劃分和分類。常用的區域劃分有三種方法:即勻質區域、極化區域和計劃區域。所謂勻質區域是指其所屬范圍有某些共性而言，如收入水平和健康狀況的一致性;極化區域或稱節點區域，是指其所屬范圍被某種形式的流動聯系在一起，是從有內聚力的區域空間的組織形式上看區域性質，如區域中擁有某一對周圍最具有吸引力的中心，它與周圍地區形成某種信息、物質、能量和服務的交流與交換，從而構成極化區域;計劃區域則是指所屬范圍均被置于同一計劃權威之下，如行政區域。

二、區域衛生規劃

區域衛生規劃是對一定空間范圍內衛生服務活動所做的規劃。它有兩種含義:一是指對某一區域范圍內衛生服務發展的整體規劃，主要從衛生服務的需求與供給方面來解決區域內衛生服務的結構，各服務部門之間的合作與分工，衛生服務的發展與區域經濟發展的關系等問題;二是指區域之間衛生服務協調發展的規劃，主要是從社會整體發展的角度來解決區域之問衛生服務發展的關系問題，如區域之間衛生服務的分工協作，衛生服務的不平等和衛生服務非均衡發展等問題。前者可以明確稱之為區域衛生規劃，后者則稱為區際衛生規劃。根據規劃的主體劃分，中央政府所估的一般是區際衛生規劃，而省一級政府則既有區域衛生規劃，也有對下一級的區際衛生規劃，再低一級的地方政府一般只做區域衛生規劃了。區域衛生規劃的主要內容是區域衛生服務結構。區域衛生服務結構是指區域內的衛生服務由哪些衛生服務部門構成，各部門的比例大小及其相互關系。區域內衛生服務發展水平與衛生服務需求及社會經濟發展水平的關系，很大程度上取決于區域衛生服務結構的合理性。因此，區域衛生服務結構問題是區域衛生規劃研究中的重要核心問題。區域衛生服務結構合理性問題必須從兩個方面來考察:一是承認區域內相對獨立的衛生服務特點，從區域衛生發展的角度衡量區域內衛生服務結構的合理性;二是從較高的層次協調區域之間衛生服務的關系，實現衛生服務活動的整體效益。這兩者之間要最大限度地協調起來。從總體上來說，區域衛生服務結構的合理性，應注意以下幾條原則:

(一)區域衛生服務的優勢原則這一原則在于區域內衛生服務結構必須與其社會、白然、經濟等條件相適應，使之能更好地加快區域衛生服務的發展。主要是:

1.與當地白然資源和經濟發展水平相適應。

2.與當地衛生服務市場條件相適應，即考慮到區域內衛生服務市場發育和健全程度，考慮衛生服務市場容量的規模大小和質量高低。

3.與當地技術資本條件相適應，主要是人力資源的技術水平。

4.與當地衛生服務管理水平相適應，主要是指區域內各種巨生服務的組合、利用和效率。

5.與外部環境相適應，主要是指區域之間的協調關系和國家的衛生服務宏觀發展政策。

〔二)區域衛生自主發展原則這主要是指區域衛生服務結構必須在專業化分工的基礎上綜合發展，有一個相對健全的衛生服務體系。主要是:

1.區域衛生服務結構的合理配置，即區域衛生服務結構不能過于偏向于某一部門，單一衛生服務的片面發展，會使區域衛生服務失去自主性。

2.區域衛生服務的可持續發展能力。即區域衛生服務結構必須能夠較好地適應衛生服務市場、醫療技術等方面的變化，具有自我調整和應變的能力，從而具備結構轉型的發展潛力和能力。

(三)區域衛生協同原則這是指區域衛生發展必須建立在區域之間的協調發展基礎上，實現區域衛生服務結構之間的相互依賴、相互補充的協調發展關系，從而保證國家衛生服務發展的整體利益。

(四)區域衛生服務的動態平衡原則區域內與區域之間衛生服務的不平衡發展是一個客觀規律，平衡只能從動態的觀點、長遠的觀點來理解，而不能強制性地要求區域內和區域之間衛生服務的平衡發展。三、區域衛生政策區域衛生政策是由較高一級政府制定和實施的旨在處理區際衛生服務關系，以影響衛生服務活動的空間分布為主要目的的一系列衛生政策。它與主要處理區域內部衛生服務結構和活動的衛生發展政策一樣，構成政府衛生政策體系的主要內容，并對其地方衛生政策具有指導或導向作用。由于主要處理區際關系，區域衛生政策的制定和實施主體一般是中央和省級政府。不過，區域衛生政策所依據的不僅僅是區際規劃，還必須同時考慮各區域內衛生服務自主發展的需要。研究衛生政策的第一個問題，即政策目標，或者說政府希望達到什么目的。僅僅說區域衛生規劃或區域衛生政策的目標在于區域衛生的協調發展恐怕過于空泛。協調發展意味著各區域按照自身內在的發展規律的要求進一步發展衛生服務以及區域之間衛生服務關系的協同。區域衛生規劃和區域衛生政策的基本目標是:

1.有重點地在區域之間進行政策傾斜和資源配置，實現區域衛生的非均衡增長。區域之間的非均衡增長，一是由于疾病模式和衛生服務活動的空間分布總是非均衡的分布;二是由于衛生服務的聚積效益和自我積累的因果循環效應，使區域衛生眼務的非均衡增長符合效率與效益的要求。

2.在實現空間平等競爭的基礎上，區域之間衛生服務水平，衛生服務的可及性等差距不應過大，盡管區域之間衛生服務發展的不平衡性是不可避免的，但是區域之間的差距不應過大。在這一點上。政府的宏觀調控起著重要的作用。

3.衛生服務要素在空間流動的合理化。區域內衛生眼務的資源配置在各部門之間的分配應避免一些不合理的現象。

4.區域內衛生服務的增長最終應進入自我的可持續增長。這一點是區域之問平等競爭的基礎，也是每一區域應有的基本權力。這一點所要求的并不是每個區域都具有門類齊全的衛生服務結構以實現自我衛生發展狀況，關鍵問題在于突破“起飛”狀態，進入良性的可持續發展循環。