農村最低生活保障分析論文

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一、我國農村最低生活保障的現狀

農村最低生活保障是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的一種新型的社會救助制度。其以科學的方法確定保障線標準，避免了過去有錢多救助、無錢少救助的人為隨意性，擴大了保障對象的覆蓋面，提高了保障標準，及時有效地保障了農民的基本生活權益，體現了對農民尊嚴的尊重和社會對于生活在貧困境況下人們的責任。該制度在整個農村社會保障制度中起到了“兜底”的作用。我國農村目前還有3000萬左右的絕對貧困人口，他們是農村最低生活保障制度主要保護的對象。依照國務院頒布的《關于在全國建立最低生活保障制度的通知》，農村最低生活保障對象具體確定為四類：一是家庭成員均無勞動能力或基本喪失勞動能力的農戶；二是家庭主要成員在勞動能力年齡段，但因嚴重殘疾而喪失勞動能力，家庭保障確有困難者；三是家庭成員雖在勞動能力年齡段，但因常年有病，基本或大部分喪失勞動能力，家庭保障確有困難者；四是家庭主要成員因病、因災死亡，其子女均不到勞動能力年齡段，生活特別困難者。凡符合保障條件的農戶，由本人申請。村民會議討論，村委會上報，鄉鎮政府審查，張榜公布，報請民政部門審批后實施。實施農村最低生活保障制度所需要的資金，基本由各級財政分級負擔，資金主要來源于中央下撥的救災資金和地方本級財政自然災害救濟事業費。我國最早實施農村居民最低生活保障制度的地區是上海市。1994年，上海市通過實施農村居民最低生活保障制度，探索科學有效的農村貧困群體救濟方式。1995年，民政部結合農村社會保障體系建設試點工作，分別在山西省陽泉縣、山東省煙臺市、四川省彭州市開展農村最低生活保障制度建設試點。為了加強對該項工作的指導，民政部于1996年印發了《關于加快農村社會保障體系建設的意見》和《農村社會保障制度建設指導方案》，要求把建立農村最低生活保障制度作為農村社會保障體系建設的重點來抓，認真部署，推進該制度。實施該制度的關鍵是把財政收入盡可能地向改善基本民生傾斜。至2007年，中央財政一直在加大轉移支付力度，探索建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，在更多地區推廣建立農村最低生活保障制度。2007年，中央財政安排的農村低保補助資金是30億元，這筆資金已下達。地方財政也在加大投入力度。2007年上半年，地方各級財政在農村低保和特困戶救助上已經投入了35.6億元，加上下半年的預測，地方財政投入會超過70億元，高于2006年的投入數量。截至2007年6月底，全國31個省區市都已建立了農村最低生活保障制度，覆蓋了2068萬人。把貧困農村居民全部納入農村最低生活保障體系，在今年末有望實現。此項制度作為一種解決農村貧困問題的補救機制，與只是針對部分困難戶、五保戶以及受災群眾的傳統臨時救助相比，具有很強的優越性。但目前，部分地區的農村低保制度尚未建立起來，還有部分地區雖已建立該制度，但與《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》要求的不相一致，而且在保障水平上仍有待提高。從統計數據上看，農村低保全面推行后，在主要食品價格大幅上漲的情況下，2007年全國平均的低保補助水平比2006年底反而明顯下降了(2006年底全國平均月人均低保補助為33，2元)。因此，作為一種制度化和規范化的社會救濟形式，農村居民最低生活保障制度有待完善。

二、我國農村最低生活保障存在的問題

1、農村最低生活保障制度發展緩慢。農村最低生活保障制度是比之前的特困救助更規范、層次更高的一項保障制度。因此，原先的特困救助對象應盡可能地納入到農村最低生活保障范疇。但在目前，仍以特困救助為主的黑龍江、江西、重慶、貴州、西藏、青海等省(市)中，農村最低生活保障對象在所有救助對象中的比例低于10％，介于10％至30％的省份有安徽、湖北、廣西、云南和寧夏，介于30％－50％的省份有山西、河南、湖南，介于50％－70％的有新疆。可見，我國特別是廣大中西部地區的農村最低生活保障制度發展得比較緩慢。

2、各地區之間保障水平很不平衡。雖然自1994年以來，我國就已開始了農村最低生活保障制度的試點探索，近年來也取得了令人矚目的成就，但該制度的發展水平在各地是極不平衡的。如在有的縣區，納入農村最低生活保障制度范疇的才幾十個人，有名無實。在有的縣區，最低生活保障標準很低，每年僅有百元左右，還不能按時發放。甚至在有的地區，該制度已經出現了逐步萎縮的趨勢。從東中西部地區相比較的角度看，我國東部地區94.4％的農村社會救助人口是享受低保者，而中西部地區只有37.7％的救助對象是享受低保者。但實際上，我國的大多數急需獲得最低生活保障的農村人口集中在中西部地區。據統計，到2005年底，全國農村貧困人口總數為2635萬，其中東部9省市的貧困人口總和僅為101萬，中西部地區的貧困人口為2264萬，中西部地區的貧困人口占整個貧困人口的95.7％。造成這一現象的主要原因是中西部大部分農村地區沒有可持續發展最低生活保障制度的能力，而沿海發達地區和大城市郊區有能力為這項制度的開展提供強大的財政保障。

3、農村最低生活保障制度的退出機制不健全。基于農村最低生活保障標準的確定難度大、低保戶家庭收入動態監測困難、信息化滯后等原因，一些農村低保戶人均收入超過了低保標準線后不能及時被退出或不愿退出低保等現象時有發生。在目前的低保對象中，實際上有勞動能力的約占50％左右，由于農村最低生活保障制度的含金量日增，使一部分人形成了“福利依賴”，受助者不愿放棄福利待遇，寧可不就業或少就業，該制度雖不能使他們擺脫貧困，但至少可以不勞而獲。

4、農村最低生活保障的標準低、覆蓋面窄。由于經費短缺，需要救濟的人多，農村最低生活保障往往只能按照低標準提供福利待遇，在經濟不發達的地區，農村最低生活保障制度形同虛設，不能貫徹，甚至難以保障救助對象的基本生活。同時我國的此項制度覆蓋面較窄，相當部分貧困農民得不到救濟和補助，使得農村貧困群體的最低生活保障只是處于“零敲碎打”的小規模狀態。據統計，我國農村低保人數只占農村人口的0.36％。

5、缺乏有效的組織保障。農村最低生活保障制度是一項全新的、長期的社會救助制度，涉及數千萬人口，需要準確掌握如此龐大人群的家庭收入及其變動情況，接受低保申請和咨詢，進行情況核實與審批。上述工作客觀上要求專門機構中的高素質管理人員運用信息化的手段來實施管理，但是，目前在我國，只有部分市、縣(區)、鄉(鎮)的民政部門新設立了勞動保障與社會救助綜合管理辦公室，一般縣市都是由民政部門下屬的社會救助科室兼管，缺乏專門的管理機構。

三、我國農村最低生活保障問題的成因

1、農村最低生活保障整體上缺乏制度層面的規范。目前在我國農村實施最低生活保障制度，既無中央政府頒布的專門關于農村最低生活保障的規范性文件，更無這方面的法律法規，僅靠地方政府出臺相應政策實施。實踐中只有極少數地方出臺了操作性較強的農村最低生活保障管理辦法，大部分農村地區在提供最低生活保障時還在實行不規范、不統一、帶有很大隨意性的傳統辦法，缺乏制度化措施。這一情形造成諸多不良后果。首先，由于各方面認識不統一，缺乏必要的工作手段，致使這項工作在基層運行阻力很大。其次，由于缺乏規范統一的操作規程，管理上缺乏制約機制，個別地方甚至出現占用、挪用救助資金的現象，給農村最低生活保障制度帶來了消極影響，不少農民因此對相關制度產生了懷疑。再次，由于缺乏法律政策，又沒有穩定的籌資渠道，故在實際操作過程中，保障標準不明確，隨意性大，保障標準不能隨著物價和經濟的發展而有所提高，與日常基本生活需求之間有較大差距。總之，農村最低生活保障工作缺乏政策法律依據和操作管理程序的情形急需改變。

2、農村最低生活保障資金嚴重不足。在1999年農村實行稅費改革之前，農村社會救濟資金主要靠縣財政和鄉村集體經濟投入。2000年中央和國務院關于農村稅費試點工作的通知中沒有規定對農村特困戶救濟的資金來源。加之后來中央決定取消農業稅，使得鄉鎮經費大幅度減少。只依靠縣級財政提供的有限資金顯然不能保證為所有農村特困戶提供救濟，有些經費緊張的地方，農村社會救濟工作基本上處于停頓狀態。鑒于該情況，目前，我國部分有條件的省市將農村最低生活保障資金列入了財政預算。社會救助資金來源于財政資金，固然體現了政府為社會成員提供基本生活保障的責任和義務，也有效地改善了低保資金的供給狀況，這種做法是十分必要和值得稱道的，但是在實踐中，當前財政收入的邊際投資傾向較大，一些地方在安排財政預算時，更多地偏重那些能帶來經濟效益或能夠明顯展現政績的經濟建設項目，最低生活保障資金的安排次序往往靠后，農村最低生活保障資金供給仍然不足。對于一些財力薄弱的省市來說，農村低保資金納入預算都十分困難，遑論其他了。

3、農村最低生活保障對象的確定較難。農村最低生活保障對象的確定方法必須是科學可計量的標準方法，而將其運用于復雜的農村社會現實時，就會遇到種種困難。農村最低生活保障對象確定難主要表現在：一是核算有勞動能力的保障對象的隱性收入難；二是農村外出務工人員收入或臨時性收入計算難；三是確定農戶具有法定贍養、撫養關系并且在一起共同生活的全體人員收入難；四是因建房、婚嫁導致生活困難的人員是否列入保障對象操作難。

4、中央與地方之間財權與事權不對稱的現狀影響到農村最低生活保障制度的運行。目前。縣、鄉、村是擔負全國農村居民最低生活保障工作的主體，但中央與地方財權與事權嚴重不對稱的財稅體制使得基層政府財力不堪重負，致使基層政府對農村最低生活保障資金列而不支，列而少支和不列支的現象比較普遍。在一些經濟發達的農村地區，基層政府有較多的預算資金，最低生活保障制度的實施狀況較好，但對于絕大多數經濟欠發達或貧困落后的農村地區來說，需要最低生活保障的農民人數眾多，財政預算入不敷出，很難建立起最低生活保障制度。

5、現行農村土地制度讓人們對農村最低生活保障制度的理解走入誤區。現行農村的土地制度是制約農村最低生活保障制度發展的一個重要原因。農民長期承包土地30年不變，這就意味著農民擁有長期的土地使用權，中國的農民只要一出生(具有正式戶口)，就有分配土地的權利直到死亡為止，終身享受土地保護，所以在人們的眼里農民總是有經濟保障的，這就使得政府和社會容易忽視農民的社會保障權利，從而制約了農村最低保障制度的發展。實際上，近年來隨著我國農村經濟結構的調整，城鎮化的加速推進以及加入WTO對農業的沖擊，農村土地對農民的基本生活保障功能已經出現日趨弱化的態勢。

[論文關鍵詞]農村最低生活保障現狀成因

[論文摘要]經過近幾年的發展，我國在推行農村最低生活保障制度上已取得了一定成果，但其畢竟是擺在我們面前的新課題，無論在制度建設還是在實踐環節都還存在諸多問題，這些問題的成因是多方面的。