農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)論文

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引言：

盡管早在1984年的著名的中央1號(hào)文件中，就已經(jīng)明確提出“允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商”的政策，但在八十年代的中國(guó)經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問(wèn)題中，農(nóng)民如何進(jìn)城、農(nóng)村小城鎮(zhèn)如何建設(shè)的問(wèn)題并不引人注目。只是隨著九十年代中國(guó)地方工業(yè)化和城市化的高速發(fā)展之中各地“開(kāi)發(fā)區(qū)熱（1992年鄧小平南巡談話之后各地大辦開(kāi)發(fā)區(qū)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)）”濫占耕地引發(fā)出的矛盾愈演愈烈，小城鎮(zhèn)建設(shè)及其相關(guān)的政策問(wèn)題，才逐漸引起國(guó)內(nèi)外的廣泛討論。

1995年4月，中國(guó)國(guó)家體改委、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)、財(cái)政部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、民政部、公安部、統(tǒng)計(jì)局、國(guó)土局等11個(gè)部委聯(lián)合了農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)性文件，并于當(dāng)年11月與世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際組織在北京召開(kāi)了“中國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)高級(jí)國(guó)際研討會(huì)”；1996年，該11部委又得到聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署約180萬(wàn)美元的研究資助，還與各省協(xié)商確定了首批57個(gè)國(guó)家級(jí)試點(diǎn)城鎮(zhèn)。到1997年末，國(guó)家級(jí)試點(diǎn)城鎮(zhèn)已經(jīng)擴(kuò)大到100個(gè)。

本文作者作為農(nóng)業(yè)部的代表，參與了11部委對(duì)該項(xiàng)目的協(xié)調(diào)指導(dǎo)，以及上述國(guó)際組織資助的合作研究和試點(diǎn)。由于長(zhǎng)期關(guān)注農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題，我們的研究從一開(kāi)始就強(qiáng)調(diào)指出：考慮到其他發(fā)展中國(guó)家城市化的教訓(xùn)，中國(guó)農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)在人口壓力大而資源嚴(yán)重短缺的基本國(guó)情矛盾制約之下，主要目的并不在于建設(shè)一批現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)，而是通過(guò)城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中資本的集聚和人口的集中，逐步解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這“三農(nóng)問(wèn)題”。即：如何在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，進(jìn)一步改革農(nóng)村社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度；通過(guò)培育城鎮(zhèn)積累功能和自我發(fā)展機(jī)制，使已經(jīng)非農(nóng)就業(yè)的、過(guò)剩的農(nóng)村人口進(jìn)入小城鎮(zhèn)，從而減輕有限的農(nóng)地已經(jīng)超載的農(nóng)業(yè)人口負(fù)擔(dān)，以保證中國(guó)農(nóng)業(yè)有可持續(xù)發(fā)展的必要條件。

然而近年來(lái)大量的調(diào)查研究已經(jīng)使我們意識(shí)到：在本世紀(jì)末中國(guó)城市化加速發(fā)展的進(jìn)程中，地方政府資本原始積累導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)大規(guī)模占地已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)。而且人們不得不承認(rèn)，目前這種制度軟約束條件下的行政控制，實(shí)際上不能有效抑制各級(jí)地方政府在財(cái)政嚴(yán)重虧損壓力下，對(duì)耕地“農(nóng)轉(zhuǎn)非（從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)）”巨額增殖收益的渴求。為此，寫(xiě)作本文之目的在于立此存照，并再次提醒各方面政策制定者應(yīng)承擔(dān)的歷史責(zé)任：長(zhǎng)期受制于資源短缺之苦的中國(guó)人，必須能夠找到一種相對(duì)較低成本的制度類(lèi)型，以便在不可遏制的現(xiàn)代“圈地運(yùn)動(dòng)”中，得以說(shuō)服地方政府采用某種既對(duì)國(guó)家、集體、農(nóng)民三者都有利，又能有效地促進(jìn)地方城鎮(zhèn)化和二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新辦法。

一、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的資源緊約束

1、基本國(guó)情矛盾──人地關(guān)系的高度緊張

上下5千年的中國(guó)歷史上，農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期占有重要地位。由于幾千年來(lái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)發(fā)達(dá)，在土地資源被高度開(kāi)發(fā)的同時(shí)，也客觀上支撐了中國(guó)人口的高速增長(zhǎng)。自明朝(1303年)中國(guó)人口突破6000萬(wàn)。到1840年的鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)，中國(guó)人口已達(dá)4.2億。其后數(shù)百年人口數(shù)量居世界第一，因此形成了中國(guó)最基本的國(guó)情矛盾──人地關(guān)系的高度緊張。

從中國(guó)歷代人口與耕地變化表中可以清楚看出，人均耕地面積由盛唐時(shí)期的17.8畝不斷下降到1949年的2.7畝,下降了7倍。

資料來(lái)源:1840年前數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引自郭慶:《現(xiàn)代化中的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移》.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,1993,P43;1840年后數(shù)據(jù)引自吳慧:《中國(guó)歷代糧食畝產(chǎn)研究》.農(nóng)業(yè)出版社,1985,P195。

歷朝歷代的開(kāi)國(guó)之君大多以墾荒、屯田來(lái)振興國(guó)力。1949年新中國(guó)成立后雖然也大面積墾荒造田，而且一度使耕地面積大幅度增加；但在人口政策一度失誤而且人口基數(shù)過(guò)大的作用下，已經(jīng)不可能扭轉(zhuǎn)人均耕地面積不斷下降的趨勢(shì)。

2、耕地資源的橫向比較

我國(guó)雖然國(guó)土面積略大于美國(guó)，但屬于人均耕地資源最少的國(guó)家之一。橫向比較只相當(dāng)于世界平均水平的33%，美國(guó)的11.2%，巴西的24.5%；即使與同樣屬于人口大國(guó)的印度相比，也僅相當(dāng)于印度的42.2%。

據(jù)國(guó)家土地局新近的調(diào)查匯總，1990-94年平均每年減少耕地面積940萬(wàn)畝，約相當(dāng)于每年新增的耕地。而據(jù)宋健和于景元的研究，中國(guó)人口到2050年人口達(dá)到15～16億時(shí)才可能停止增長(zhǎng)（宋健、于景元《人口控制論》.科學(xué)出版社.1985.P238-240）。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件下我國(guó)可開(kāi)發(fā)利用的后備耕地資源只有約10.6億畝；更為嚴(yán)峻的是其中可開(kāi)發(fā)成耕地的極其有限，僅為1.94億畝。因此,人地高度緊張將一直是中國(guó)在其實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化過(guò)程中的最基本國(guó)情矛盾。

3、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下人口過(guò)剩危機(jī)的必然性

在基本國(guó)情矛盾制約下，形成了中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)的子嗣間平分財(cái)產(chǎn)的制度，使農(nóng)村人口增長(zhǎng)的同時(shí)農(nóng)地規(guī)模越來(lái)越小，土地不斷析分細(xì)化。

小農(nóng)經(jīng)濟(jì)有一個(gè)重要特征，就是資本的平均利潤(rùn)和地租都不會(huì)表現(xiàn)為經(jīng)營(yíng)的界限,只有在他扣除實(shí)際成本之后,付給自己的工資才是絕對(duì)的界限。這使得在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)民習(xí)慣以大量不計(jì)報(bào)酬的家庭勞動(dòng)投入替代資本投入，在維持了中國(guó)農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)率不斷提高的同時(shí)并不計(jì)算人口增加的成本。因此，我們這個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國(guó)家所固有的人口與耕地的矛盾，必然帶來(lái)人口過(guò)剩危機(jī)。4、土地生產(chǎn)率高、勞動(dòng)生產(chǎn)率低

人多地少的國(guó)情矛盾和土地占有無(wú)限析分的財(cái)產(chǎn)制度，使勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷下降。

如果耕地的擴(kuò)大和生產(chǎn)技術(shù)的改進(jìn)引起的糧食產(chǎn)量的增長(zhǎng)速度，低于人口的增長(zhǎng)速度，那就必然導(dǎo)致勞動(dòng)生產(chǎn)率的顯著下降。戰(zhàn)國(guó)中晚期的糧食畝產(chǎn)量已達(dá)216斤，唐時(shí)達(dá)到334斤；到清代中葉糧食畝產(chǎn)為367斤。本世紀(jì)30年代的糧食單產(chǎn)，實(shí)際上比當(dāng)時(shí)已經(jīng)現(xiàn)代化的美國(guó)農(nóng)業(yè)高得多。然而另一方面，早在戰(zhàn)國(guó)中晚期我國(guó)每個(gè)勞力產(chǎn)糧已經(jīng)達(dá)到3318斤，唐時(shí)為歷史最高水平,每個(gè)勞力年產(chǎn)糧食4524斤。自唐以來(lái)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷下降：明代保持在4027斤水平上；清代每一勞力生產(chǎn)糧食降為2262斤，而到1949年就只有1150斤，比唐時(shí)減少3374斤；減少的比例是74%。

1949年建國(guó)后,政府在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展很快。但是強(qiáng)化了農(nóng)戶(hù)占有小塊土地并主要從事于自然經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的生產(chǎn)方式，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并沒(méi)有產(chǎn)生多大的變化，而且中國(guó)幾千年沿襲下來(lái)的家庭分工結(jié)構(gòu)也沒(méi)有改變。雖然1953年后農(nóng)村逐步實(shí)行集體化，土地家庭私有制變成了以社區(qū)集體組織為主體的社會(huì)主義公有制。但是，土地的集體所有制仍然未改變中國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基本特征：①小塊土地上的大量勞動(dòng)投入；②勞動(dòng)的目的不是在利潤(rùn)的導(dǎo)向下提高農(nóng)產(chǎn)品的商品率,而是為滿足自己的消費(fèi)需求。由此造成了解放以來(lái)雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力有所進(jìn)步,但歷史上沿續(xù)下來(lái)的土地生產(chǎn)率高,勞動(dòng)生產(chǎn)率低的總格局并未改變。

2.《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒1994》P329、342、345、358;

3.《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒1992》P122;

4.《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒1992》P55;

5.吳慧:《中國(guó)歷代糧食畝產(chǎn)研究》,農(nóng)業(yè)出版社,P220

上表反映的是1952年以來(lái)以畝均糧食產(chǎn)量和畝均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值指數(shù)衡量的土地生產(chǎn)率、以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者勞均產(chǎn)糧和勞均凈產(chǎn)值指數(shù)衡量的勞動(dòng)生產(chǎn)率的變動(dòng)情況。1978年與1952年相比，糧食畝產(chǎn)提高了1.38倍，以畝均耕地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值指數(shù)衡量的土地生產(chǎn)率提高了1.17倍,而以勞均產(chǎn)糧衡量的勞動(dòng)生產(chǎn)率僅提高了0.12倍,以勞均凈值指數(shù)衡量的勞動(dòng)生產(chǎn)率僅增長(zhǎng)了3%。而且我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率解放后曾長(zhǎng)期處于下降徘徊的局面。勞均產(chǎn)糧1970年還低于1952年的水平,勞均凈產(chǎn)值直到1978年才開(kāi)始超過(guò)1952年的水平。只是1978年改革開(kāi)放后，隨著大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率才有了穩(wěn)步的提高。

綜上所述，中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中大量剩余勞動(dòng)力的存在，不是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高的結(jié)果，而是人口對(duì)土地的巨大壓力和小農(nóng)占有土地的制度共同作用的結(jié)果。人地資源的緊張產(chǎn)生了巨量的剩余勞動(dòng)力，而小農(nóng)經(jīng)濟(jì)制度又使這些剩余勞動(dòng)力被滯留在越來(lái)越狹小的土地上。因此，緩解中國(guó)基本的國(guó)情矛盾和提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的首要前提，就是剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。但是，建國(guó)以來(lái)的城市化進(jìn)展并沒(méi)有解決這個(gè)首要前提問(wèn)題。

二、小城鎮(zhèn)建設(shè)的背景分析──建國(guó)以來(lái)的工業(yè)化、城市化進(jìn)展與城鄉(xiāng)分割的體制問(wèn)題

1、關(guān)于“資源資本化”。

“資源資本化”，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的一個(gè)主要觀點(diǎn)，意指資源富集但資本稀缺的欠發(fā)達(dá)國(guó)家，其經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)過(guò)程的實(shí)質(zhì)是資源轉(zhuǎn)化為資本，亦即必須通過(guò)經(jīng)濟(jì)的貨幣化來(lái)促進(jìn)資源從實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)化為價(jià)值形態(tài)，進(jìn)入可交換的市場(chǎng)。

北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心的報(bào)告指出，1978年中國(guó)的經(jīng)濟(jì)貨幣化（M2/gnp）程度只有32％，當(dāng)時(shí)的社會(huì)存款僅210億，貸款規(guī)模是1890億，而工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值約為一萬(wàn)億；到1995年，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)貨幣化程度已經(jīng)高達(dá)105％，社會(huì)存款近3000億，貸款規(guī)模51000億，幾乎與GNP57650億相差無(wú)幾（易綱“中國(guó)金融資產(chǎn)結(jié)構(gòu)分析及其政策含義”，中國(guó)體改研究會(huì)，1997）。世界銀行1996年發(fā)展研究報(bào)告在對(duì)中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)資源資本化程度與其他東歐國(guó)家作比較時(shí)，也認(rèn)為中國(guó)已經(jīng)超過(guò)70％。可見(jiàn)，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)的所謂“經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)奇跡”，實(shí)質(zhì)上是政府通過(guò)大量發(fā)行貨幣，把原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代不可貨幣化交換的資源轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的資本，從而創(chuàng)造了資本增值收益。

2、國(guó)家資本原始積累的制度經(jīng)驗(yàn)

在改革開(kāi)放之前，中國(guó)曾經(jīng)歷了從五十年代初到七十年代末近三十年的國(guó)家資本原始積累過(guò)程。其主要方式是：在國(guó)家高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，全額占有城鄉(xiāng)各種資源；全環(huán)節(jié)控制工業(yè)、農(nóng)業(yè)和其它各產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)等全部經(jīng)濟(jì)過(guò)程，從而由中央政府占有城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的全部勞動(dòng)剩余價(jià)值，然后通過(guò)國(guó)家財(cái)政的再分配，轉(zhuǎn)化為城市工業(yè)資本的原始積累。

近三十年原始積累過(guò)程，是中國(guó)這個(gè)落后農(nóng)業(yè)國(guó)進(jìn)入現(xiàn)代化的特殊歷史階段，中國(guó)人民為此付出了必要的代價(jià)。政府在農(nóng)村通過(guò)“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”的流通體制和“”的組織體制這兩個(gè)相輔相成、互為依存的制度體系，直接獲取除農(nóng)民基本生存消費(fèi)之外的全部農(nóng)業(yè)剩余，以保證處于起步階段的城市工業(yè)穩(wěn)定獲得低價(jià)原材料供應(yīng)和工業(yè)勞動(dòng)力簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的食品供給；而在城市，則是以非商品交換的計(jì)劃體制的內(nèi)部分配，通過(guò)低工資和消費(fèi)品的計(jì)劃配給方式，來(lái)獲取城市工人勞動(dòng)的剩余價(jià)值，轉(zhuǎn)化為國(guó)有工業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)所需要的投入。正是通過(guò)這種高度集中壟斷的資源經(jīng)濟(jì)控制方式，保證了中央政府在不到三十年的工業(yè)化進(jìn)程中，多數(shù)年份都能形成高達(dá)30%-40%的積累率,使中國(guó)從五十年代初期一個(gè)工業(yè)產(chǎn)值和城市人口均占僅15%的典型農(nóng)業(yè)國(guó)，在既缺乏外部市場(chǎng)又幾乎無(wú)外來(lái)投資的惡劣的國(guó)際環(huán)境中，發(fā)展成為工業(yè)產(chǎn)值達(dá)70%以上、產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)齊全、專(zhuān)業(yè)分工細(xì)致的初步工業(yè)化國(guó)家。

3、國(guó)家工業(yè)化過(guò)程中形成的結(jié)構(gòu)問(wèn)題

國(guó)家在工業(yè)化進(jìn)程中采取的是重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，必然產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性偏差及資本排斥勞動(dòng)的問(wèn)題。表2.1反映的是中國(guó)就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變滯后于工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的情況。

1952年,中國(guó)人均國(guó)民收入約70美元,國(guó)民收入的近60%來(lái)自于農(nóng)業(yè),經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口中83.5%的勞動(dòng)者從事農(nóng)業(yè),工業(yè)勞動(dòng)力為7.4%,服務(wù)業(yè)勞動(dòng)力為9.1%。到1957年,國(guó)民收入中農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值的份額下降了10個(gè)百分點(diǎn),從57.7%下降為46.8%,而農(nóng)業(yè)就業(yè)的份額僅下降了兩個(gè)百分點(diǎn),從83.5%降為81.2%。從1957年到1977年的20年間,國(guó)民收入中農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值的份額下降了12個(gè)百分點(diǎn),而就業(yè)中的農(nóng)業(yè)就業(yè)份額只下降了7個(gè)百分點(diǎn),同期工業(yè)凈產(chǎn)值占國(guó)民收入的份額上升了20個(gè)百分點(diǎn),而工業(yè)就業(yè)份額只上升了不到9個(gè)百分點(diǎn)。1952年到1977年間的差距就更明顯了,工業(yè)凈產(chǎn)值占國(guó)民收入的份額上升了30個(gè)百分點(diǎn),而工業(yè)就業(yè)份額只上升10個(gè)百分點(diǎn)。

由于中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程中，國(guó)家投資不斷向資本密集的重工業(yè)傾斜，工業(yè)資本吸收勞動(dòng)力的能力不斷減弱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每?jī)|元投資輕工業(yè)可吸收1.8萬(wàn)人就業(yè)，而重工業(yè)僅能吸收6千人就業(yè)。中國(guó)就業(yè)結(jié)構(gòu)偏差因此不斷擴(kuò)大，城市化水平因此長(zhǎng)期停滯不前。4、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期城市化水平

查閱1951－1978年改革開(kāi)放之前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，中國(guó)城市化水平在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期長(zhǎng)期穩(wěn)定。其間，60年代初和“無(wú)產(chǎn)階級(jí)”曾經(jīng)有兩次大規(guī)模的“知識(shí)青年下鄉(xiāng)”，甚至使城市化率逐年下降。

5、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的城鄉(xiāng)分割體制

那時(shí)的農(nóng)村縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)即為政社合一的本部所在地，除了執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策的、由政府主辦的供銷(xiāo)社和糧站之外，幾乎沒(méi)有其它商業(yè)單位；甚至連存在于農(nóng)村幾千年的集市貿(mào)易也曾經(jīng)被當(dāng)作“資本主義尾巴”而禁止。因此，農(nóng)村小城鎮(zhèn)基本不發(fā)育。

為保證國(guó)家工業(yè)化必須的資本原始積累，當(dāng)時(shí)把農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口采用行政手段區(qū)別開(kāi)來(lái)，并通過(guò)戶(hù)籍制度加以固定。從50年代，國(guó)家頒布了一系列的政策和法令，在戶(hù)口遷移制度、糧油供應(yīng)制度、勞動(dòng)用工制度和社會(huì)福利制度等方面，把城市人口和農(nóng)村人口分割開(kāi)來(lái)。

(1)在戶(hù)籍制度方面。1958年1月，全國(guó)人大常委會(huì)第91次會(huì)議討論通過(guò)《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》。該條例第10條第2款對(duì)農(nóng)村人口進(jìn)入城市作出了帶約束性的規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門(mén)的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶(hù)口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶(hù)口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)。”這一規(guī)定標(biāo)志著我國(guó)以嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)為核心的戶(hù)口遷移制度的形成。

(2)在糧油供應(yīng)制度方面。1953年以后，隨著糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策的實(shí)行，中國(guó)開(kāi)始實(shí)行糧油計(jì)劃供應(yīng)制度。這一制度原則上規(guī)定國(guó)家只負(fù)責(zé)城市非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的糧油供應(yīng)，不負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)戶(hù)口的糧油供應(yīng)。1953年11月，政務(wù)院《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購(gòu)和計(jì)劃供應(yīng)的命令》，其中規(guī)定：“在城市、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、企業(yè)等的人員，可通過(guò)其組織進(jìn)行供應(yīng);對(duì)一般市民，可發(fā)給購(gòu)糧證，憑證購(gòu)買(mǎi)，或暫憑戶(hù)口簿購(gòu)買(mǎi)。”1955年8月國(guó)務(wù)院的《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法》則統(tǒng)一規(guī)定了市鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口一律實(shí)施居民口糧分等定量，并按核定的供應(yīng)數(shù)量按戶(hù)發(fā)給市鎮(zhèn)居民糧食供應(yīng)證，居民憑證使用糧票購(gòu)買(mǎi)口糧的糧食供應(yīng)辦法。與此同時(shí)，國(guó)家對(duì)糧食市場(chǎng)加強(qiáng)了管理。1953年11月，政務(wù)院《糧食市場(chǎng)管理暫行辦法》，其中規(guī)定：“所有私營(yíng)糧商，在糧食實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)后，一律不準(zhǔn)私自經(jīng)營(yíng)糧食。”“城市和集鎮(zhèn)中的糧食交易場(chǎng)所，得視需要，改為國(guó)家糧食市場(chǎng)，在當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以工商行政部門(mén)為主會(huì)同糧食部門(mén)共同管理之。”“城市居民購(gòu)得國(guó)家計(jì)劃供應(yīng)的糧食，如有剩余或不足，或因消費(fèi)習(xí)慣關(guān)系，須作糧種間的調(diào)換時(shí)，可到指定的國(guó)家糧店、合作社賣(mài)出，或到國(guó)家糧食市場(chǎng)進(jìn)行相互間的調(diào)劑。”上述規(guī)定基本上排除了農(nóng)村人口在城市取得口糧的可能性。

(3)在城市就業(yè)制度方面。自50年代初開(kāi)始實(shí)行的勞動(dòng)用工制度，原則上只負(fù)責(zé)城市非農(nóng)業(yè)人口在城市的就業(yè)安置，不允許農(nóng)村人口進(jìn)入城市尋找職業(yè)。1952年8月政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于勞動(dòng)就業(yè)問(wèn)題的決定》，指出在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，國(guó)家還不可能在短期內(nèi)吸收整批的農(nóng)村勞動(dòng)力到城市就業(yè)，因此必須做好農(nóng)民的說(shuō)服工作。1957年12月國(guó)務(wù)院《關(guān)于各單位從農(nóng)村中招用臨時(shí)工的暫行規(guī)定》，明確規(guī)定城市“各單位一律不得私自從農(nóng)村中招工和私自錄用盲目流入城市的農(nóng)民。農(nóng)業(yè)社和農(nóng)村中的機(jī)關(guān)、團(tuán)體也不得私自介紹農(nóng)民到城市和工礦區(qū)找工作。”甚至規(guī)定“招用臨時(shí)工必須盡量在當(dāng)?shù)爻鞘兄姓杏茫蛔愕臅r(shí)候，才可以從農(nóng)村中招用。”

(4)在社會(huì)福利制度方面。早在1951年2月，政務(wù)院就了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，1953年又進(jìn)行了修改。該條例詳細(xì)規(guī)定了城市國(guó)營(yíng)企業(yè)職工所享有的各項(xiàng)勞保待遇，主要包括職工病傷后的公費(fèi)醫(yī)療待遇、公費(fèi)修養(yǎng)與療養(yǎng)待遇，職工退休(職)后的養(yǎng)老金待遇，女職工的產(chǎn)假及獨(dú)子保健待遇，職工傷殘后的救濟(jì)金待遇以及職工死后的喪葬、撫恤待遇等。條例甚至規(guī)定了職工供養(yǎng)的直系親屬享受半費(fèi)醫(yī)療及死亡時(shí)的喪葬補(bǔ)助等。國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的勞保待遇，國(guó)家是以病假、生育、退休、死亡等單項(xiàng)規(guī)定的形式逐步完善起來(lái)的。至于城市集體企業(yè)，大都參照國(guó)營(yíng)企業(yè)的辦法實(shí)行勞保。除上述在業(yè)人員享有勞保待遇外，50年代形成的城市社會(huì)福利制度還保證了城市人口可享有多種補(bǔ)貼，在業(yè)人口可由其所在單位近乎無(wú)償提供住房。

中國(guó)的城鄉(xiāng)分割的各項(xiàng)具體制度，加劇了城鄉(xiāng)社會(huì)的分化。最終形成了以工業(yè)化和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為特征的城市經(jīng)濟(jì)體制和以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)為主要特征的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制。正是由于這種二元的社會(huì)結(jié)構(gòu),使得工業(yè)化的推進(jìn)沒(méi)能導(dǎo)致就業(yè)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)的同步調(diào)整。

6、城鄉(xiāng)分割制度的影響

由于自50年代以來(lái),實(shí)行了嚴(yán)格的城鄉(xiāng)分割制度,政府通過(guò)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)農(nóng)產(chǎn)品和實(shí)行嚴(yán)格的戶(hù)籍管制將農(nóng)村人口強(qiáng)制吸附在狹小的土地上。過(guò)量的農(nóng)業(yè)人口擁擠在有限的耕地上,雖然提高了土地生產(chǎn)率,但勞動(dòng)生產(chǎn)率卻處于停滯狀態(tài)。

1970年與1952年相比，農(nóng)業(yè)的幾個(gè)效益指標(biāo)都不盡人意。其中，勞均產(chǎn)糧由957公斤下降到873公斤，勞均凈產(chǎn)值1978年僅比1952年增長(zhǎng)3%。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不提高,糧食的商品率就得不到提高,城市的增長(zhǎng)也就失去了動(dòng)力的來(lái)源。相反,由于糧食短缺,使得50年代城市快速發(fā)展的勢(shì)頭不得不中斷。甚至導(dǎo)致60年代和“”期間，城市先后有2000多萬(wàn)人和4000多萬(wàn)人被迫遣返農(nóng)村。

7、改革開(kāi)放以來(lái)的城市化進(jìn)展

到70年代末期,由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)幾乎到了崩潰的邊緣,政府不得不對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行大的調(diào)整，在80年代初實(shí)行了“調(diào)整、整頓、鞏固、提高”的八字方針,開(kāi)始對(duì)偏斜發(fā)展的工業(yè)化政策進(jìn)行調(diào)整；經(jīng)濟(jì)資源的分配也開(kāi)始向消費(fèi)資料部門(mén)傾斜,長(zhǎng)期落后的城市服務(wù)部門(mén)得到快速發(fā)展。同時(shí)自從1982-84年中國(guó)全面推行以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”為名的農(nóng)村改革政策、客觀上恢復(fù)了農(nóng)民對(duì)土地的實(shí)際占有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)以后，近十多年來(lái)，中國(guó)出現(xiàn)了城市化加速的現(xiàn)象，其中突出表現(xiàn)在縣以下小城鎮(zhèn)迅猛發(fā)展，由1984年的2700多個(gè)發(fā)展到現(xiàn)在的18000多個(gè)。

不過(guò)，盡管1993年與1978年相比,城市化水平提高了10.22個(gè)百分點(diǎn)。但是與霍利斯.錢(qián)納里等人的標(biāo)準(zhǔn)模式相比（西蒙.庫(kù)茲涅茨:《各國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)》商務(wù)印書(shū)館1985，H.錢(qián)納里:《工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的比較研究》.三聯(lián)書(shū)店.1989），中國(guó)的城市化水平仍然落后于工業(yè)化10多個(gè)百分點(diǎn)。

由于農(nóng)村中不斷增加的過(guò)量人口，基本抵銷(xiāo)了土地生產(chǎn)率的提高所帶來(lái)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的增長(zhǎng)，使得這一階段農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率并沒(méi)有顯著的增長(zhǎng)。雖然這段時(shí)間經(jīng)濟(jì)資源在產(chǎn)出部門(mén)間進(jìn)行了重新分配,但由于舊的城市福利體制和戶(hù)籍等政策并沒(méi)有改變,每增加一個(gè)城市戶(hù)口,就增加一份財(cái)政補(bǔ)貼。又由于社會(huì)保障的費(fèi)用由國(guó)家或集體包起來(lái),負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。1990年,僅全國(guó)職工保險(xiǎn)福利費(fèi)用總額就達(dá)到937.9億元,比1980年增長(zhǎng)5.87倍,年均增長(zhǎng)21.3%。相當(dāng)于工資總額的比例由1980年的17.7%猛升到31.8%。正因?yàn)槌鞘懈母锵鄬?duì)滯后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，城鄉(xiāng)分割的壁壘也就難以突破，所以農(nóng)村過(guò)剩人口只能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中內(nèi)部消化。

8、小城鎮(zhèn)發(fā)展中地方政府資本的原始積累

資本的原始積累，是任何經(jīng)濟(jì)類(lèi)型的發(fā)展中國(guó)家進(jìn)入現(xiàn)代化不可逾越的歷史性過(guò)程。如果說(shuō)中央政府是在改革前用了大約30年完成了國(guó)家資本的原始積累，那么縣以下各級(jí)地方政府，則是在1984-86年進(jìn)行的財(cái)政體制改革完成后，才開(kāi)始進(jìn)入資本原始積累階段。

在國(guó)家資本原始積累的過(guò)程中，形成了由中央政府各部門(mén)直接控制的國(guó)有大工業(yè)體系，和由地方政府各部門(mén)控制的“地方國(guó)營(yíng)”工業(yè)體系。企業(yè)的層次級(jí)別不同，占有資本及其收益的數(shù)量和質(zhì)量既會(huì)明顯差別。由此又產(chǎn)生了中央與地方政府之間、條塊之間在財(cái)產(chǎn)占有及其收益分配上復(fù)雜的利益關(guān)系。可以認(rèn)為，在改革前的30年，由市及市以上政府及其各部門(mén)占有全部資源和城市工業(yè)資本和格局，一方面較大影響和限制了縣及縣以下（包括大批國(guó)營(yíng)工業(yè)“空白縣”）地方政府占有資產(chǎn)和收益分配的欲望和能力；另一方面，也造成了廣大農(nóng)村和農(nóng)民大面積的貧困。

應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，80年代中期以來(lái)，中國(guó)的各級(jí)地方政府不僅是政治、行政主體，也是經(jīng)濟(jì)主體，有其自身的財(cái)產(chǎn)和收益，并且有擴(kuò)張這種財(cái)產(chǎn)收益的明確動(dòng)機(jī)和行為。這是中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌階段的歷史現(xiàn)象（參見(jiàn)溫鐵軍“國(guó)家資本再分配與民間資本再積累”《新華文摘》1993年12月號(hào)）。

而當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展小城鎮(zhèn)，尤其要對(duì)地方政府追求工業(yè)化、城市化的資本原始積累特征予以認(rèn)識(shí)，如果不能防止地方政府重走改革前30年剝奪農(nóng)業(yè)和農(nóng)村來(lái)進(jìn)行國(guó)家資本原始積累的老路，小城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)于中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展而言，很可能造成負(fù)面影響。三、中國(guó)農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)思想

1、理論框架

中國(guó)的問(wèn)題，基本上是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展問(wèn)題。也就是說(shuō)，社會(huì)主義中國(guó)也必須要解決一般發(fā)展中國(guó)家都要解決的、從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)進(jìn)步所不可避免的資本的原始積累問(wèn)題。不同的資本積累方式?jīng)Q定并形成不同的制度，也必然帶來(lái)不同的制度成本。有鑒于此，我曾經(jīng)明確提出“兩個(gè)歷史階段”和“兩個(gè)基本矛盾”的理論框架，來(lái)概括農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)面臨的宏觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

所謂“兩個(gè)歷史階段”，是指改革前完成的中央政府工業(yè)資本原始積累和改革后開(kāi)始的地方政府資本原始積累。所謂兩個(gè)基本矛盾，則是指“人地關(guān)系高度緊張”這一基本國(guó)情矛盾和“城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)”這一基本體制矛盾（參見(jiàn)“農(nóng)村改革與發(fā)展面臨的兩個(gè)基本矛盾”《戰(zhàn)略與管理》1996年第3期）。

2、指導(dǎo)思想

在上述理論框架指導(dǎo)下，小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)提出的具體指導(dǎo)思想如下：

（1）中國(guó)農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)的首要目標(biāo)，應(yīng)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為此，任何小城鎮(zhèn)試點(diǎn)都必須做到有效地吸納農(nóng)業(yè)剩余人口，緩和農(nóng)村“人地關(guān)系高度緊張”這一基本國(guó)情矛盾對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的制約。

已經(jīng)進(jìn)行了20年的農(nóng)村改革，雖然在一段時(shí)間里使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入獲得較大增長(zhǎng)，但并不意味著農(nóng)業(yè)面臨的土地資源短缺的矛盾和城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制有了根本性的變化。事實(shí)上，農(nóng)業(yè)耕地仍在不斷減少，土地承載的農(nóng)業(yè)人口也在不斷增加，到本世紀(jì)末中國(guó)仍將有約二億農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力剩余。以致于中國(guó)農(nóng)業(yè)“勞動(dòng)生產(chǎn)率低，商品率低，積累率低，農(nóng)民收入低”的不利局面相對(duì)城市現(xiàn)代化發(fā)展而言會(huì)更顯嚴(yán)重。因此，當(dāng)前農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)中任何法律的和政策的安排，包括縣以下城鎮(zhèn)用地政策的安排，都應(yīng)該有利于農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化，緩解農(nóng)村人地關(guān)系高度緊張的基本國(guó)情矛盾。

（2）縣以下小城鎮(zhèn)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)以非國(guó)有的股份制和股份合作制經(jīng)濟(jì)為主體；不必強(qiáng)調(diào)發(fā)展國(guó)有國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)。

農(nóng)村改革之初，大多數(shù)鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以下基層、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)，并不存在國(guó)有資產(chǎn)。解體過(guò)程中產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府及其所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其所占有的資產(chǎn)從初始投入上看既不應(yīng)是政府的，也當(dāng)然不是國(guó)有的。農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)中非國(guó)家投入形成的資產(chǎn)也應(yīng)定性為農(nóng)民集體所有。

改革開(kāi)放之前的國(guó)家資本原始積累過(guò)程中，中央政府通過(guò)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制提取全額農(nóng)業(yè)剩余；但由此而形成的約1萬(wàn)億國(guó)有資產(chǎn)（其中6-8千億來(lái)自從農(nóng)村提取的積累），卻幾乎沒(méi)有投入到農(nóng)村（政府各部門(mén)控制的座落在農(nóng)村社區(qū)的產(chǎn)業(yè)除外），而是大部投入到城市和國(guó)營(yíng)工業(yè)。據(jù)抽樣調(diào)查，在農(nóng)村改革開(kāi)始的1978年，全國(guó)“三級(jí)所有”的集體資產(chǎn)總額為14,000億元，其中主要份額仍是土地資產(chǎn)，約為12,000億元，占85.7%（資料來(lái)源：“改革面臨制度創(chuàng)新”，上海三聯(lián)書(shū)店1988年第一版）。

改革10多年之后到1994年，據(jù)估計(jì)農(nóng)村社會(huì)資產(chǎn)總值已達(dá)約90,000億元，其中約值70,000億元的土地資產(chǎn)雖然分包到戶(hù)，但作為中央政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)的、必須長(zhǎng)期穩(wěn)定的基本制度，性質(zhì)上仍是“統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營(yíng)（參見(jiàn)1984年中央1號(hào)文件）”的農(nóng)村社區(qū)成員共同享有的集體財(cái)產(chǎn)，既不是私有資產(chǎn)，也不是國(guó)有資產(chǎn)。

因此，不僅現(xiàn)行土地征用“五統(tǒng)一”的前提只能是中央政府一再堅(jiān)持的農(nóng)村基本制度；而且必須對(duì)縣以下城鎮(zhèn)政府占用資產(chǎn)的集體所有制屬性，通過(guò)清產(chǎn)核資、推行股份合作制，重新予以明確。

（3）小城鎮(zhèn)土地制度必須體現(xiàn)農(nóng)民作為農(nóng)村財(cái)產(chǎn)所有者的權(quán)益。

中國(guó)土地資源高度稀缺。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，越是稀缺資源，其價(jià)格越高；其所有者交易地位越高。國(guó)際上通行的政府行政或法律干預(yù)土地問(wèn)題的原則，應(yīng)是使交易成本相應(yīng)降低，稀缺資源得到保護(hù)。而且首先應(yīng)明確一切法律和制度必須立足于對(duì)所有者權(quán)益的承認(rèn)和保障（參見(jiàn)《各國(guó)土地制度與政策》經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1993年第一版）。包括縣以下小城鎮(zhèn)建設(shè)在內(nèi)的農(nóng)村土地資源配置，其土地從第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中的增殖收益，主要應(yīng)返還給農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。否則，必然造成稀缺要素加速流出農(nóng)業(yè)，成為地方政府資本原始積累的重要來(lái)源，重演導(dǎo)致農(nóng)業(yè)衰落和小農(nóng)破產(chǎn)的又一次歷史性剝奪。

為此，改革現(xiàn)行農(nóng)村土地制度是小城鎮(zhèn)建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。要允許農(nóng)村集體土地作股參與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)，鼓勵(lì)農(nóng)民把在農(nóng)田水利基本建設(shè)中已經(jīng)創(chuàng)造出來(lái)的“以地?fù)Q地、以地滾地”，或者“股田制”的辦法，用到城鎮(zhèn)建設(shè)中去，本文介紹的案例說(shuō)明：這種調(diào)整存量資產(chǎn)、加速地方工業(yè)化的制度變遷，因?yàn)椴粨p害任何人的利益而幾乎全無(wú)痛苦。此類(lèi)群眾中自發(fā)產(chǎn)生的,制度成本最低的,切實(shí)可行做法，不僅能降低農(nóng)村人口的進(jìn)城“門(mén)檻”，而且可有效減少農(nóng)民上訪告狀，維持安定團(tuán)結(jié)。

四、農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展過(guò)程

80年代以來(lái)，無(wú)論是體制變革的深度還是廣度，農(nóng)村都比城市要大得多，因而小城鎮(zhèn)的發(fā)展也受到了這種不同步體制變革的深刻影響。

1、農(nóng)村小城鎮(zhèn)資本的積聚

農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展過(guò)程，基本上是農(nóng)村工商業(yè)資本積累和集中的過(guò)程。農(nóng)村城鎮(zhèn)資本積聚主要有兩個(gè)來(lái)源：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村集市貿(mào)易的繁榮。

由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)和集體化難以為繼。農(nóng)民一方面從再次獲得的對(duì)土地的支配權(quán)中得到了與其花費(fèi)勞動(dòng)成正比的報(bào)酬,勞動(dòng)者和生產(chǎn)資料的直接結(jié)合釋放了他們長(zhǎng)期受到壓抑的積極性，農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)因此得到了較快的發(fā)展,農(nóng)產(chǎn)品也出現(xiàn)了較多的剩余。

另一方面，農(nóng)民在解體后也相應(yīng)取得了人身自由，有了脫離土地進(jìn)入其它產(chǎn)業(yè)的條件。由于農(nóng)業(yè)所固有的特性:(1)農(nóng)產(chǎn)品的需求彈性相對(duì)工業(yè)品要低；(2)土地資源的不可移動(dòng)性；(3)受自然影響使生產(chǎn)帶有不穩(wěn)定性；(4)農(nóng)業(yè)改造投資大收效慢,使得務(wù)農(nóng)的收益遠(yuǎn)低于其它行業(yè)。這種中國(guó)所特有的資源稟賦條件下的利益比較，自然使農(nóng)民在滿足溫飽之后轉(zhuǎn)向收益更高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

但是由于農(nóng)村改革相對(duì)超前，而且城市就業(yè)的高門(mén)檻和城鄉(xiāng)分割的經(jīng)濟(jì)體制，使農(nóng)民進(jìn)入城市就業(yè)的機(jī)會(huì)成本過(guò)高。于是就地興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也就成了必然選擇。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為基礎(chǔ)，各地農(nóng)村工業(yè)品市場(chǎng)漸次興起；政府同時(shí)又采取了逐步放開(kāi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、恢復(fù)集市貿(mào)易，允許農(nóng)民自帶口糧進(jìn)鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的政策，使得傳統(tǒng)的農(nóng)村集鎮(zhèn)迅速發(fā)展起來(lái)。

2、促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展的其他重要因素

某一特定時(shí)點(diǎn)的小城鎮(zhèn)發(fā)展，往往是各種因素綜合作用的結(jié)果。正如英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家艾倫.W.伊文思(Alan.W.Evans)在回答“什么是城市發(fā)展的原因”時(shí)所指出的:“事實(shí)上,沒(méi)有哪一種理論能夠獨(dú)立解釋各城市的發(fā)展”（Alan.W.Evans:《城市經(jīng)濟(jì)學(xué)》,第92,94頁(yè),上海遠(yuǎn)東出版社,1992）。應(yīng)該看到，以下三個(gè)因素對(duì)農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展也起到了重要的作用：

(1)資金要素在農(nóng)村高度稀缺，而在人口過(guò)剩條件下勞動(dòng)力則無(wú)限供給。大量廉價(jià)勞動(dòng)力和廉價(jià)土地資源是降低企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)成本的有利的初始條件，也是農(nóng)村吸引外資和自身企業(yè)發(fā)展的環(huán)境優(yōu)勢(shì)所在。

(2)城市的工業(yè)和外資企業(yè)在農(nóng)村尋求新的體制“空間”。由于80年代初期和中期城市經(jīng)濟(jì)體制改革滯后于農(nóng)村，在傳統(tǒng)的工業(yè)中心邊緣和沿海開(kāi)放區(qū)內(nèi)，為回避傳統(tǒng)體制的約束和提高企業(yè)運(yùn)行效率，城市工業(yè)向周?chē)霓r(nóng)村輻射地帶擴(kuò)散和外資企業(yè)向沿海農(nóng)村投資出現(xiàn)了較高的增長(zhǎng)勢(shì)頭。

(3)尋求“避稅”效應(yīng)是農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)發(fā)育的重要前提。稅收管理體制的薄弱和農(nóng)村稅收政策的優(yōu)惠，是農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)降低企業(yè)成本、增加資本積累的重要條件。大量的農(nóng)村專(zhuān)業(yè)化的批發(fā)市場(chǎng)主要以“避稅”效應(yīng)應(yīng)運(yùn)而生，這些批發(fā)市場(chǎng)的興起，形成了人口的迅速聚集，是許多規(guī)模較大的小城鎮(zhèn)發(fā)展的前提。

3、農(nóng)村小城鎮(zhèn)的兩種類(lèi)型

農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中自然產(chǎn)生兩種類(lèi)型。

第一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)成長(zhǎng)帶動(dòng)小城鎮(zhèn)成長(zhǎng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中發(fā)展產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng),帶動(dòng)商業(yè)、金融、交通、通訊、文化、教育的全面發(fā)展。對(duì)投資的吸引力逐步變大，擴(kuò)張速度加快。

第二種是商品集散地形成、發(fā)展帶動(dòng)小城鎮(zhèn)的發(fā)展。由于經(jīng)濟(jì)地理位置優(yōu)越，交通、通訊便利,從建設(shè)有形貿(mào)易場(chǎng)所開(kāi)始,逐漸形成工業(yè)品或農(nóng)副產(chǎn)品集散地。產(chǎn)生商業(yè)消費(fèi)規(guī)模和集中經(jīng)濟(jì)效益,帶動(dòng)鄉(xiāng)村人口集中和金融、信息、服務(wù)、交通、通訊、工業(yè)、文化、教育等的全面發(fā)展。如河北的白溝鎮(zhèn)、遼寧的西柳鎮(zhèn)等。

農(nóng)村工商業(yè)與小城鎮(zhèn)的發(fā)展相互促進(jìn)。從1978年到1993年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)增長(zhǎng)了4.4倍,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)了64倍;農(nóng)村集市貿(mào)易成交額增長(zhǎng)了22倍。同期小城鎮(zhèn)的數(shù)量由2173個(gè)增加到14539個(gè),增長(zhǎng)了6.7倍。

4、區(qū)域差別

由于小城鎮(zhèn)發(fā)展取決于農(nóng)村工商業(yè)的發(fā)展，所以農(nóng)村工商業(yè)發(fā)展快的地區(qū)，小城鎮(zhèn)發(fā)展速度就快。橫向?qū)Ρ缺砻鳎?978年,東、中、西部小城鎮(zhèn)數(shù)量占全國(guó)小城鎮(zhèn)數(shù)量的比重分別為32.25%、38.75%、29%。到1993年,東、中、西部小城鎮(zhèn)數(shù)量占全國(guó)小城鎮(zhèn)數(shù)量的比重分別為43%、32%和25%，呈現(xiàn)明顯的階梯分布。五、小城鎮(zhèn)建設(shè)中的主要矛盾──地方政府原始積累與城鎮(zhèn)化征占農(nóng)民土地

1、地方政府追求地方工業(yè)化的資本原始積累

八十年代中期解體，在公社一級(jí)建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）地方政府。同期開(kāi)始的財(cái)政體制改革，也是要解決中央財(cái)政的“統(tǒng)收統(tǒng)支”與地方政府追求發(fā)展之間的矛盾。當(dāng)時(shí)形成了從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)地方政府各級(jí)財(cái)政“收支包干、增收分成”的財(cái)政體制，一定意義上確立了各級(jí)地方政府與中央政府作為不同經(jīng)濟(jì)主體之間較為明確的收益分配關(guān)系。財(cái)政分級(jí)承包制的實(shí)行，更進(jìn)一步刺激了地方政府在現(xiàn)代化的目標(biāo)導(dǎo)向下，按照中央政府進(jìn)行原始積累的制度經(jīng)驗(yàn)，追求本地工業(yè)化、城市化的欲望。

然而，農(nóng)村改革已經(jīng)部分地破除了過(guò)去中央政府借以從農(nóng)村提取原始積累的流通體制和組織體制，解體后新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)地方政府，客觀上已不可能像改革前中央政府那樣，直接占有農(nóng)業(yè)剩余來(lái)形成自已的資本積累。其可能做到的，只是占有原在社一級(jí)形成的集體資產(chǎn)，興辦由鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)政府直接控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這就是地方政府追求地方工業(yè)化的“啟動(dòng)資本”。

2、“以地生財(cái)、以地興鎮(zhèn)”

進(jìn)入九十年代以來(lái)，隨著中央和地方國(guó)營(yíng)企業(yè)虧損面的擴(kuò)大，各級(jí)政府財(cái)政狀況有所惡化；農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)擔(dān)日漸沉重的反映也在不斷增加。據(jù)農(nóng)業(yè)部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局1994年的調(diào)查，全國(guó)1000家上交利稅最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，資產(chǎn)負(fù)債率已達(dá)88.6%，比同期國(guó)營(yíng)企業(yè)還要高！在這種局面之下，地方財(cái)政虧損面擴(kuò)大，尤其是落后地區(qū)地方財(cái)政赤字嚴(yán)重，致使地方政府工業(yè)化，城市化的發(fā)展目標(biāo)更是礙難實(shí)現(xiàn)。

開(kāi)辟新的財(cái)政收入來(lái)源，盡快完成地方政府資本的原始積累過(guò)程，是中央、地方完成財(cái)政分權(quán)以后，尤其是九十年代以來(lái)，各地地方政府的重要行為特征。1992年，全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)生的“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”即昭示了地方政府通過(guò)農(nóng)村土地向非農(nóng)化轉(zhuǎn)移過(guò)程中，大量獲取土地資本增殖收益，用于地方政府原始積累的實(shí)質(zhì)。

在目前中央政府強(qiáng)調(diào)宏觀緊縮的政策環(huán)境下，一些地方政府又進(jìn)一步提出“以地生財(cái)、以地興鎮(zhèn)”的口號(hào)，并做出了相應(yīng)的政策安排，這也反映了地方政府以占有土地資本化過(guò)程中產(chǎn)生的增殖收益作為資本原始積累來(lái)源的明確目標(biāo)。從調(diào)查情況看，有些縣級(jí)地方財(cái)政收入的20－30%來(lái)自于土地出讓收益。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算外收入的80%，來(lái)源于土地出讓收益。相對(duì)而言，這些地方在土地和資金這兩大稀缺要素流出農(nóng)業(yè)的同時(shí)，農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)的比例，卻隨著地價(jià)上升而不斷下降。

綜上所述可以認(rèn)為：中國(guó)80年代中期開(kāi)始的財(cái)政體制改革，使地方政府得到了工業(yè)化、城市化發(fā)展的自主權(quán)，但失去了中央政府在改革開(kāi)放之前借以獲取原始積累的集中壟斷的計(jì)劃體制。九十年代“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”和“以地生財(cái)”，都反映了地方政府占有土地資本增殖收益作為資本原始積累的行為特征，這事實(shí)上正在加劇稀缺要素流出農(nóng)業(yè)的嚴(yán)峻局面。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，這并不能有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)過(guò)剩人口向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的政策目標(biāo)。

3、農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)中的五種地價(jià)

按照《土地法》和有關(guān)規(guī)定，縣以下農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)與大中城市一樣，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，必須由當(dāng)?shù)乜h市土地管理局代表政府，行使“統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一征用，統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一出讓”的“五統(tǒng)一”權(quán)力，集體土地必須首先征為國(guó)有才能進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)。從我們掌握的資料看，多數(shù)縣市在土地資本增殖收益的分配上給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)留成的比例為40－60%，這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征占農(nóng)地的利益動(dòng)機(jī)更為明確。

集體所有制的農(nóng)業(yè)用地被征為國(guó)有，變成非農(nóng)用地的過(guò)程中，土地資本可呈幾倍乃至十幾倍增殖。據(jù)我們調(diào)查共有五種地價(jià)：

一是征地價(jià)，即地方政府或由政府支持的公司以國(guó)家為名，向農(nóng)村集體支付的最低補(bǔ)償費(fèi)用。

二是成本價(jià)，即征地價(jià)加上地方各級(jí)政府收取的各類(lèi)費(fèi)用。

三是行政劃撥價(jià)，即政府財(cái)政開(kāi)支的事業(yè)單位、公益性建設(shè)用地以及部分法權(quán)單位，以成本價(jià)或低于成本價(jià)占有土地；其中，低于成本價(jià)出讓土地所造成的虧損一般由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，但最終還是要轉(zhuǎn)移到社會(huì)公眾頭上。

四是協(xié)議出讓價(jià)，即根據(jù)實(shí)際需要，把成本價(jià)再加10%－20%即可成交。

五是市場(chǎng)拍賣(mài)出讓。

4、土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”及其收益分配

據(jù)了解，土地法頒布幾年來(lái)農(nóng)地減少的趨勢(shì)并未緩解；而且已經(jīng)被征占為國(guó)有的土地中，市場(chǎng)化有償出讓的土地仍占很低比例。而如果以成本價(jià)為100，則農(nóng)民只得5－10%；村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)得25－30%；60－70%為政府及各部門(mén)所得。至于從成本價(jià)到出讓價(jià)之間所生成的土地資本巨額增值收益，則大部分被中間商或腐敗分子所得。

由于全國(guó)各地的區(qū)位特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，地價(jià)在其實(shí)現(xiàn)過(guò)程中所表現(xiàn)的價(jià)格水平及其收益在各經(jīng)濟(jì)主體（包括地方政府）之間的分配比例，差別是很大的。茲以典型案例說(shuō)明如下：

案例1：廣東省南海市（縣級(jí)市）

南海地處珠江三角洲商品經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)地區(qū)。廣東省1992年前因征占土地引發(fā)的農(nóng)民上訪占總發(fā)案數(shù)的近一半；此后因逐步推行以土地為中心的“社區(qū)股份合作制”，承認(rèn)農(nóng)民地權(quán)并允許作價(jià)入股，參與二三產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)分配，矛盾沖突才逐漸平息下來(lái)。這里征占土地的情況較有代表性。

南海市里水鎮(zhèn)是國(guó)家11部委小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)之一。據(jù)調(diào)查，該鎮(zhèn)1994－1995年征用集體農(nóng)地每畝需支付補(bǔ)償費(fèi)3－5萬(wàn)元（這筆直接成本最終是由土地使用者交付）。其中管理區(qū)一級(jí)得10%；村一級(jí)得70%；其余30%由村集體分給農(nóng)民。征用土地以后，大部分采取招標(biāo)、協(xié)議或拍賣(mài)的辦法出讓土地使用權(quán)。土地的實(shí)際開(kāi)發(fā)一般由獲得土地使用期權(quán)的單位自行投資開(kāi)發(fā)。

土地使用者除掉要支付給村一級(jí)補(bǔ)償費(fèi)用以外，還要向市、鎮(zhèn)兩級(jí)政府交納各種費(fèi)用。鎮(zhèn)一級(jí)收取的費(fèi)用有：土地使用權(quán)出讓業(yè)務(wù)費(fèi)2000－3000元/畝，級(jí)差地租1－4萬(wàn)元/畝,大環(huán)境配套及道路建設(shè)基金1.8萬(wàn),總計(jì)為3－6.1萬(wàn)元。除掉業(yè)務(wù)費(fèi)以外，都進(jìn)入鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政預(yù)算外收入。市一級(jí)收取的費(fèi)有：土地使用權(quán)出讓金1－2萬(wàn)元/畝，土地使用權(quán)出讓業(yè)務(wù)費(fèi)2000－3000元/畝，耕地占用稅3333元/畝，農(nóng)業(yè)任務(wù)保險(xiǎn)金3000元/畝，口糧差價(jià)款3000元/畝，農(nóng)田水利建設(shè)費(fèi)1330元/畝，墾復(fù)金13330元/畝，總計(jì)約為3.6－4.7萬(wàn)元/畝，其中大部分作為市財(cái)政預(yù)算外收入。上述費(fèi)用綜合算帳，成本價(jià)約為每畝10－15萬(wàn)元，其中市鎮(zhèn)兩級(jí)政府所取費(fèi)用約占70%。

實(shí)地調(diào)查證明，由于地方政府在土地開(kāi)發(fā)中占有的收益過(guò)高，致使企業(yè)進(jìn)入成本增加；不僅外來(lái)企業(yè)不愿進(jìn)鎮(zhèn)，甚至導(dǎo)致原來(lái)在里水鎮(zhèn)興辦的企業(yè)也紛紛搬遷到鎮(zhèn)周邊土地價(jià)格相對(duì)低廉的各村，這使里水鎮(zhèn)區(qū)經(jīng)濟(jì)正在“空心化”。

另?yè)?jù)調(diào)查，南海市國(guó)土局1992年在平洲鎮(zhèn)夏北管理區(qū)洲表村征地463畝（其中的15%作為村里自留開(kāi)發(fā)），每畝付給征地補(bǔ)償費(fèi)2.8萬(wàn)元（這筆費(fèi)用最終要由用地單位支付）。其中鎮(zhèn)里得3000元，占10.7%，管理區(qū)即行政村得5000元，占17.9%，自然村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得1.4萬(wàn)元，占50%，社員得6000元，占21.4%。近年來(lái)征地費(fèi)用提高了一倍以上，但比例基本未變。

根據(jù)廣東地方規(guī)定，村一級(jí)在本村被征占土地上所取得的15%的土地使用權(quán)，名義上可以由村級(jí)組織自行開(kāi)發(fā)，但除掉不需要支付上述征地費(fèi)用外，仍要向市、鎮(zhèn)兩級(jí)交納土地使用業(yè)務(wù)費(fèi)，級(jí)差地租，使用權(quán)出讓金，大環(huán)境配套費(fèi)，道路建設(shè)基金，耕地占用稅，農(nóng)業(yè)任務(wù)保險(xiǎn)金，口糧差價(jià)款，農(nóng)田水利建設(shè)費(fèi)，墾復(fù)金等。這樣算下來(lái)，大概需每畝再交給政府10萬(wàn)元左右（這些不包括土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用）。在廣東這種商品經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，事實(shí)上村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織大多數(shù)并不按照這些規(guī)定交納，村內(nèi)發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)包括與外界合資辦企業(yè)，仍然按照農(nóng)村集體非農(nóng)占地的辦法執(zhí)行（資料來(lái)源：廣東省政府農(nóng)研中心、南海市農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室，里水鎮(zhèn)政府）。

案例2：山東省威海市（地區(qū)級(jí)市）

威海地處膠東半島北端，濱臨渤海。在這種農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的區(qū)域中（包括蘇南、遼東、浙北等）政府收回地權(quán)的交易成本最低。

威海市八十年代以來(lái)農(nóng)村小城鎮(zhèn)已有較大發(fā)展，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)和農(nóng)民新村建設(shè)原占用農(nóng)村集體土地，并未由政府征為國(guó)有或?qū)嵭小拔褰y(tǒng)一”原則。集體土地從農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中發(fā)生的級(jí)差地租，事實(shí)上已經(jīng)轉(zhuǎn)化為通過(guò)“以工補(bǔ)農(nóng)”在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部進(jìn)行分配調(diào)節(jié)的鄉(xiāng)村工業(yè)利潤(rùn)和農(nóng)民收入。但進(jìn)入九十年代以來(lái)，當(dāng)?shù)卣畬?duì)此采取了以“轉(zhuǎn)權(quán)讓利，統(tǒng)一出讓”為主的土地政策，重新回收了這部分級(jí)差地租。這些政策是：

（1）對(duì)鎮(zhèn)辦企業(yè)、聯(lián)合體企業(yè)、村辦企業(yè)（使用本村的土地除外）、個(gè)體企業(yè)等新增非農(nóng)建設(shè)用地，采取由市（縣）人民政府統(tǒng)一征用、統(tǒng)一出讓的方式，經(jīng)出讓獲得的土地收益60%返還給鎮(zhèn)政府。

（2）座落在小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村社區(qū)若進(jìn)行舊村改造，村級(jí)集體所有的土地也先征為國(guó)有后，再出讓給村委會(huì)用于農(nóng)民住宅建設(shè)；其地租收取標(biāo)準(zhǔn)，可根據(jù)拆遷位置適當(dāng)降低。

（3）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)以土地使用權(quán)作價(jià)入股建立的中外合資企業(yè)、內(nèi)聯(lián)企業(yè)以及股份制改造企業(yè)，將原企業(yè)使用的農(nóng)村集體土地實(shí)行“空轉(zhuǎn)”征為國(guó)有，（即將原集體所有在名義上更換為國(guó)家所有）再出讓給原占地企業(yè)，并酌情減免地租。

（4）對(duì)鎮(zhèn)辦企業(yè)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押存量集體土地使用權(quán)，以及破產(chǎn)、兼并、租賃的企業(yè)，將原集體土地征為國(guó)有，其土地使用權(quán)納入出讓軌道；對(duì)鎮(zhèn)辦企業(yè)不再轉(zhuǎn)讓而繼續(xù)使用的集體土地使用權(quán)，則補(bǔ)交土地使用費(fèi)。

（5）在有條件的鎮(zhèn)，對(duì)農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地，實(shí)行將農(nóng)村宅基地用地指標(biāo)集中使用，統(tǒng)一征用、出讓、建設(shè)住宅小區(qū)的政策，并在地租上給予優(yōu)惠。

以上措施使威海市各級(jí)政府從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中回收了巨額土地資本增殖收益。據(jù)威海市國(guó)土局統(tǒng)計(jì)，全市僅出讓給鎮(zhèn)以下村級(jí)企業(yè)的土地即達(dá)370萬(wàn)平方米，獲出讓金總額2.4億元，地租收益1.1億元，其中返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府8000萬(wàn)元。（資料來(lái)源：國(guó)家土地管理局“全國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)用地制度改革經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)”，1995年10月）

案例3：湖南省瀏陽(yáng)市（縣級(jí)市）

瀏陽(yáng)市屬內(nèi)陸不發(fā)達(dá)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，地方工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱。該市大瑤集鎮(zhèn)是個(gè)有260多年歷史的商品集散地，當(dāng)?shù)卣谪?cái)政十分困難的情況下，采取“以地生財(cái)”的辦法發(fā)展小城鎮(zhèn)。自1992年以來(lái)，國(guó)土局代表市政府在大瑤集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)統(tǒng)一征用了113.31畝集體土地，出讓臨街面土地53.97畝，收取出讓金1600多萬(wàn)元，平均每畝出讓價(jià)約為30萬(wàn)元。其中60%左右返還給鎮(zhèn)政府。這種辦法極大調(diào)動(dòng)了全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征用土地，有償出讓的積極性，到1995年6月底，已收取出讓金4500萬(wàn)元。地方政府“以地生財(cái)”使大瑤集鎮(zhèn)地價(jià)不斷提高，從1992年的每平方米平均340元（每畝22.64萬(wàn)元）漲到1994年的857元/平方米，地價(jià)上漲了1.52倍。（資料來(lái)源同上）

案例4：安徽省六安市（縣級(jí)市）

六安市地處安徽省西北部大別山區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱，地方財(cái)政長(zhǎng)期匱乏。從1992年下半年起，該市開(kāi)始在農(nóng)村集鎮(zhèn)實(shí)行統(tǒng)一征用、出讓集體土地，先后在12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一征用土地348.42畝，政府支付的征地三項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)（征地價(jià)）僅為每畝0.8－1.5萬(wàn)元。出讓土地204畝，累計(jì)收取出讓金1489.7萬(wàn)元；平均出讓價(jià)約為每畝7.3萬(wàn)元。

在土地增殖收益的分配上，市政府采取對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾斜的政策：一是將收取級(jí)差地租的50%返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)；二是將集鎮(zhèn)建設(shè)配套費(fèi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理費(fèi)列入開(kāi)發(fā)成本，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每開(kāi)發(fā)一條占地20畝左右的商品街，一般可獲得10萬(wàn)元左右的直接收益。（資料來(lái)源同上）

以上4個(gè)案例分析表明，盡管區(qū)域條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異，但是各級(jí)地方政府做為一種有行政權(quán)力的經(jīng)濟(jì)主體，在征占及出讓土地方面的行為是一致的──盡可能以最低價(jià)格征用，以最高價(jià)格賣(mài)出，最大限度獲取土地資本的增殖收益。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在與原土地名義所有者──農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的交易中，地方政府為降低交易費(fèi)用所做的政策設(shè)計(jì)是精巧的、有效的。原來(lái)?yè)碛型恋亻L(zhǎng)期使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和大部分受益權(quán)以及部分處置權(quán)的農(nóng)民，在征地成本價(jià)中只得到5－10%；而付給村集體的25－30%一般是由村干部掌握使用的。所以，低價(jià)征用政策的精巧之處正在于它利用了現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰的弱點(diǎn)。六、農(nóng)村小城鎮(zhèn)改革的經(jīng)驗(yàn)啟示

從國(guó)情矛盾出發(fā)本來(lái)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展的基本內(nèi)容是怎樣讓更多的農(nóng)村人口進(jìn)城，同時(shí)讓土地更少地被占用；是要最多地把農(nóng)業(yè)人口離土離鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移出村，然后讓盡可能少的農(nóng)民在土地上搞農(nóng)業(yè)、特別是種植業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但是，按照現(xiàn)在的小城鎮(zhèn)建設(shè)方式很難達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，現(xiàn)行城鎮(zhèn)用地制度不僅不能維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，而且無(wú)力制止濫占農(nóng)地、引起農(nóng)民反抗的新圈地運(yùn)動(dòng)，確有必要予以修訂。而目前最為有效的改革，是允許農(nóng)民土地作股，發(fā)展小城鎮(zhèn)。現(xiàn)將有關(guān)典型經(jīng)驗(yàn)概述如下：

1、山東省濟(jì)陽(yáng)縣孫耿鎮(zhèn)的“地滾地、地?fù)Q地”，是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的一個(gè)好例。鎮(zhèn)政府動(dòng)員農(nóng)民把各村承包到戶(hù)的土地每人交出5厘（0.003公頃），集中起來(lái)滾到鎮(zhèn)中心。全鎮(zhèn)54個(gè)村都不再分散辦企業(yè)，而是地滾地、地?fù)Q地，換到鎮(zhèn)中心統(tǒng)一建立工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。工業(yè)帶動(dòng)的非農(nóng)就業(yè)增長(zhǎng)了20%；鎮(zhèn)財(cái)政從1992年的40萬(wàn)增長(zhǎng)到1996年的1億5千萬(wàn)。這是基層干部群眾的偉大創(chuàng)造!可惜很多人對(duì)此不理解。套用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念來(lái)評(píng)價(jià)，這種政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，其制度變遷成本趨零。因?yàn)闆](méi)有同農(nóng)民發(fā)生任何矛盾，地權(quán)還歸村，各村把土地作股建立鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)民集體所有的股份公司，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)集中到鎮(zhèn)中心的一千多畝地，產(chǎn)生的收益各村按股分紅。安徽省渦陽(yáng)縣青壇鎮(zhèn)也有相同的作法，各村集地滾地，人均集出2厘地，促進(jìn)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。

應(yīng)看到孫耿創(chuàng)造有一定的國(guó)際比較意義。因?yàn)榘ㄖ袊?guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家，工業(yè)化的資本原始積累幾乎都要付出沉重的代價(jià)。而孫耿人的這種做法，卻顯示出制度變遷成本極低。這是中國(guó)農(nóng)村基層干部群眾在改革與發(fā)展上的又一創(chuàng)造。

孫耿鎮(zhèn)得以成功的操作經(jīng)驗(yàn)如下：

一是全鎮(zhèn)每一個(gè)農(nóng)業(yè)人口都拿出一塊地，并且一樣多，這就體現(xiàn)出一個(gè)公共選擇的原則，就是“一致性”；二是每個(gè)人集出的地?cái)?shù)量很少，僅占人均土地的約二十分之一，雖然土地自古以來(lái)是農(nóng)民的命根子，但對(duì)人均占有土地近2畝的孫耿人來(lái)講，拿出0.05畝并不影響群眾生活，個(gè)人利益損失很少，集體利益卻可以產(chǎn)生很大的增量；三是實(shí)行家庭承包責(zé)任制以來(lái)，特別是最近幾年，隨著人口不斷增加和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，農(nóng)村土地已經(jīng)過(guò)多次調(diào)整，基本上是3年左右調(diào)一次，干部群眾都有了一定的獻(xiàn)地經(jīng)驗(yàn)。在集地過(guò)程中全面推行農(nóng)地“兩田制”，這就與宏觀政策變化有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，也使孫耿“集地”這個(gè)特殊的制度安排具有表面上的普遍性，所以人人都能接受；四是孫耿鎮(zhèn)、村兩級(jí)干部出以公心，協(xié)調(diào)能力強(qiáng)。而且并沒(méi)有為“集地”增加新的開(kāi)支。這是依托傳統(tǒng)組織制度資源嫁接現(xiàn)代化的最好例證，因?yàn)榻灰踪M(fèi)用趨零。

孫耿通過(guò)“集地滾地”，在農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化占用土地這個(gè)最易于直接剝奪農(nóng)民的環(huán)節(jié)上，有效地維護(hù)了農(nóng)民和村集體利益，也保護(hù)了政府的形象。由于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受影響，土地集體所有的權(quán)屬關(guān)系沒(méi)有改變，致使調(diào)地自始至終沒(méi)有發(fā)生矛盾和沖突，沒(méi)有一個(gè)農(nóng)民因此而上告上訪。這也避免了傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)工業(yè)化初期“村村點(diǎn)火”，有悖于國(guó)情的制度成本。有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)一開(kāi)始就呈現(xiàn)出規(guī)模化、團(tuán)地化發(fā)展勢(shì)頭。

“集地滾地”的方法成功地證明，從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，政府完全能夠以最低的費(fèi)用與農(nóng)民進(jìn)行土地交易；在啟動(dòng)地方現(xiàn)代化所必須的“地方工商業(yè)”經(jīng)濟(jì)之初，短時(shí)間、無(wú)痛苦地完成工商業(yè)資本的原始積累。之所以能夠?qū)崿F(xiàn)制度成本最低，經(jīng)濟(jì)效益最好的制度變遷，就因?yàn)橛行У胤乐沽苏透鞣N部門(mén)以國(guó)家為名剝奪農(nóng)民的土地權(quán)益。關(guān)鍵看政府的制度選擇。

2、就像我們不鼓勵(lì)“村村點(diǎn)火、戶(hù)戶(hù)冒煙”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一樣，搞小城鎮(zhèn)建設(shè)試驗(yàn)也需要在改革區(qū)劃的前提下加強(qiáng)規(guī)劃。一個(gè)縣只能搞3－5個(gè)中心鎮(zhèn)；聚集的人口規(guī)模至少應(yīng)該在5萬(wàn)以上，否則沒(méi)有第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展所必須的人口規(guī)模。

在這方面淄博市的淄川區(qū)和博山區(qū)基層干部群眾創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)非常有價(jià)值，已經(jīng)積累了重要的操作經(jīng)驗(yàn)。主要是利用政府和鄉(xiāng)村組織的政治權(quán)威和行政能力，大規(guī)模地動(dòng)遷人口，給予輸入地的村優(yōu)惠政策，讓那些資源過(guò)于短缺的山區(qū)人口搬到城鎮(zhèn)來(lái)。跨行政區(qū)域、跨社區(qū)的優(yōu)化要素。

淄博山區(qū)調(diào)動(dòng)人口集中到城郊和中心鎮(zhèn)的優(yōu)惠政策仍然是土地。就是把農(nóng)村宅基地指標(biāo)集中放到城郊小城鎮(zhèn)的輸入地的村，讓農(nóng)民新村按城市的標(biāo)準(zhǔn)建樓房，節(jié)約土地。但卻沒(méi)有現(xiàn)在城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)面臨的一系列收費(fèi)太多和中間盤(pán)剝問(wèn)題。本村農(nóng)民搬進(jìn)樓房，留下舊的房子不拆，讓從山區(qū)搬來(lái)的農(nóng)民住。山區(qū)人口搬遷出來(lái)也不用再往山里送扶貧物資了；生態(tài)恢復(fù)，水土保持經(jīng)費(fèi)也省了。

這樣做對(duì)于輸入地而言也是利大于弊，一是成規(guī)模地增加了消費(fèi)人口，有利于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。二是降低城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勞動(dòng)力成本，提高了企業(yè)效益。三是以最低的成本推進(jìn)了農(nóng)村城市化。

3、發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口倒流回農(nóng)村的“非轉(zhuǎn)農(nóng)”現(xiàn)象。農(nóng)民不進(jìn)城，其原因在于離土離鄉(xiāng)就會(huì)破財(cái)，失去原在農(nóng)村事實(shí)上已經(jīng)占有的財(cái)產(chǎn)收益。針對(duì)這種情況，廣東南海里水鎮(zhèn)草場(chǎng)管理區(qū)所進(jìn)行的把包括土地在內(nèi)的全部集體資產(chǎn)折股量化到人，“農(nóng)民股權(quán)生不增，死不減”的做法有相當(dāng)?shù)囊饬x。

他們的做法是，在農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織中，將原屬集體所有的土地資源、現(xiàn)有固定資產(chǎn)和自有資金以股份的形式全部折股量化，按照一定標(biāo)準(zhǔn)把全部股權(quán)一次性配置給社區(qū)內(nèi)農(nóng)民個(gè)人所有，股權(quán)可以在一定范圍內(nèi)流動(dòng)，并以股份合作制方式組織運(yùn)行。

股權(quán)有三種形式：一是基本股，占3股，配置對(duì)象為1995年12月31日前戶(hù)口在該區(qū)的農(nóng)業(yè)人員；二是承包權(quán)股，占3股，16周歲以下配2股；三是年齡、勞動(dòng)貢獻(xiàn)股，按承包責(zé)任田的期數(shù)和年齡為依據(jù)計(jì)算，足股占9股。這部分股權(quán)一次性配置給農(nóng)民以后不再作調(diào)整，新增人口不再分配股權(quán)。對(duì)于新出生人口和結(jié)婚遷入的人口通過(guò)定期擴(kuò)股配售新股，新出生的配售5股，新嫁入的配售6股，配售新股有優(yōu)惠，按照當(dāng)時(shí)股值的30%計(jì)算。這種做法雖然仍沒(méi)有完全把虛股折實(shí)，但適合農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力。未來(lái)則設(shè)想發(fā)行全額現(xiàn)金股。同時(shí)，股權(quán)作為個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)，可在本區(qū)內(nèi)流動(dòng)，允許股權(quán)轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)送、抵押、繼承。為保證股權(quán)正常、規(guī)范、健康地流動(dòng)，他們?cè)诠煞莺献魃缰薪⒐芾頇C(jī)構(gòu)，統(tǒng)一發(fā)放股權(quán)證書(shū)，一人一證，凡進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)送、抵押或繼承的，必須到股份合作社、管理區(qū)有關(guān)管理機(jī)構(gòu)辦理手續(xù)，否則不予承認(rèn)。

草場(chǎng)管理區(qū)的做法可以說(shuō)是目前最為徹底的產(chǎn)權(quán)制度改革，對(duì)于解決已經(jīng)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民不愿放棄土地的問(wèn)題，提供了一條可行之路。七、農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)的制度成本分析

1、基本國(guó)情矛盾與農(nóng)業(yè)面臨的資源緊約束均未能有效緩解

中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒上的數(shù)據(jù)反映出這樣一個(gè)基本事實(shí)：中國(guó)農(nóng)業(yè)做為國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的地位，因其面臨的基本國(guó)情矛盾──人地關(guān)系高度緊張──不僅并未得到有效緩解反而在加劇，而不斷弱化。因此，中央政府才決定1996年停止征用土地1年。

從近年公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，1988年到1994年農(nóng)村人口增加了3184萬(wàn)，同期耕地總面積減少了1222.65萬(wàn)畝，年均減少203.78萬(wàn)畝。1994年農(nóng)村人均耕地面積僅1.66畝，下降了0.08畝。若從1992年興起“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”之后計(jì)算，則年均減少373.3萬(wàn)畝；后3年（1991--1994）比前3年（1988--1991）耕地減少的平均幅度增加了9.95倍。

本文一再?gòu)?qiáng)調(diào)，農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)的最主要的政策目標(biāo)，應(yīng)是加快農(nóng)業(yè)過(guò)剩人口向縣以下城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，進(jìn)而緩解耕地所承載的農(nóng)業(yè)人口壓力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率和商品率，以保證農(nóng)業(yè)在市場(chǎng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)條件下不致衰敗破產(chǎn)。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映出，1988-1994年農(nóng)村總勞力增長(zhǎng)了11.45%，這基本上與人口增長(zhǎng)比例同步。但隨著耕地大幅度減少，農(nóng)業(yè)面臨的資源緊約束問(wèn)題日趨嚴(yán)重，農(nóng)村勞力已經(jīng)大量向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)勞力已占總勞力的26.79%。但滯留在農(nóng)村的非農(nóng)就業(yè)勞力增長(zhǎng)了38.94%；而能夠正式轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的勞力占整個(gè)非農(nóng)就業(yè)勞力的比例，不僅一直就非常低，而且從1988年的1.82%，下降為1994的1.63%。

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整盡管可以帶動(dòng)就業(yè)結(jié)構(gòu)的跟進(jìn)調(diào)整，但勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)后，如果進(jìn)不了城鎮(zhèn)，其農(nóng)業(yè)承包地退掉的比例極小，這就無(wú)法改變?nèi)说仃P(guān)系緊張狀況。據(jù)對(duì)廣東省外來(lái)民工的293份有效問(wèn)卷調(diào)查顯示，只有2家退掉家鄉(xiāng)的承包地（參見(jiàn)"在流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)精英移民"，廣東外來(lái)農(nóng)民工聯(lián)合調(diào)查組，戰(zhàn)略與管理》1995年第5期）。

考慮到國(guó)家征用農(nóng)民土地與農(nóng)民轉(zhuǎn)換身分進(jìn)城就業(yè)歷來(lái)高度相關(guān)，所以我們摘引占地和就業(yè)兩組數(shù)據(jù)，做出表7.1“1989-1994年國(guó)家基建占地與農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)對(duì)比”。

表7.1的數(shù)據(jù)反映出，國(guó)家占地與農(nóng)民進(jìn)城的比例近4年下降了28%；1989--1991年是1.21，此后1992--1995僅為0.88。這只能使我們認(rèn)為：現(xiàn)行政策有利于農(nóng)村最稀缺要素──土地流入城市，而使最過(guò)剩要素─－勞動(dòng)力大量滯留在農(nóng)村。從國(guó)家宏觀決策的高度看，現(xiàn)行土地制度的成本是使人地關(guān)系高度緊張這個(gè)基本國(guó)情矛盾更趨嚴(yán)重。

2、城鎮(zhèn)人口不規(guī)模和農(nóng)村工業(yè)分散化

本文在背景和案例分析中，揭示了縣以下地方政府以占有土地收益為資本原始積累來(lái)源的實(shí)質(zhì)和行為方式。以下數(shù)據(jù)將說(shuō)明地方政府與農(nóng)村集體在土地征占問(wèn)題上的矛盾怎樣導(dǎo)致既濫占耕地，又不能有效促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中；從而使宏觀制度成本不斷加大的。

1985年以來(lái)國(guó)家和鄉(xiāng)村占地面積都呈先降后升,上升都是從1992年開(kāi)始；而農(nóng)民占地10年來(lái)一直是平穩(wěn)下降的趨勢(shì)。本文以中國(guó)的經(jīng)濟(jì)周期為依據(jù)，分別做3個(gè)階段年均變動(dòng)計(jì)算，可得表7.2"非農(nóng)占地結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)"：

考察中國(guó)經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)，可知（a）1985-88為經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)階段，（b）1989-1991年為滯脹及蕭條階段；而（c）1992年以后則從復(fù)蘇轉(zhuǎn)為高漲階段(參見(jiàn)“國(guó)際金融資本的全球性危機(jī)與中國(guó)改革”《戰(zhàn)略與管理》1994年第6期)。那么，c比b國(guó)家占地增長(zhǎng)為1.9倍；鄉(xiāng)村占地增長(zhǎng)為3.2倍；唯有農(nóng)民占地是穩(wěn)定且略有下降的。由此可見(jiàn)土地資本增殖收益在經(jīng)濟(jì)高漲期的貢獻(xiàn)份額。

如果全國(guó)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不足以做結(jié)構(gòu)性分析，本文再以廣東南海市里水鎮(zhèn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)做進(jìn)一步分析（參見(jiàn)表7.3里水鎮(zhèn)非農(nóng)占地統(tǒng)計(jì)表）。與全國(guó)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)有所不同的是，國(guó)家占地多為公益事業(yè)和道路橋梁水電設(shè)施用地；鄉(xiāng)鎮(zhèn)占地才反映地方政府所屬企業(yè)占地或房地產(chǎn)業(yè)占地。而村一級(jí)，在廣東稱(chēng)為管理區(qū)，是鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，既有政府行政職能又有村級(jí)集體的經(jīng)濟(jì)職能，村級(jí)占地反映村集體所有制企業(yè)占地和商住小區(qū)的房地產(chǎn)占地。

雖然這只是一個(gè)鎮(zhèn)的個(gè)案調(diào)查，但表中(2)/(1)的結(jié)果仍是十分令人震動(dòng)的：鄉(xiāng)鎮(zhèn)占地增長(zhǎng)了6.87倍，村占地增長(zhǎng)了51.0倍；農(nóng)民占地僅增長(zhǎng)了13%；而國(guó)家占地則是下降的。

我們?cè)诮鼛啄陮?duì)廣東的調(diào)查中了解到，廣東農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)占30-40%。這部分資產(chǎn)和收益，已基本上轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府所有，實(shí)際上已不再具有農(nóng)村社區(qū)集體所有的性質(zhì)。在村以下推行以土地為中心的社區(qū)股份合作制的過(guò)程中，這部分原屬農(nóng)民的集體資產(chǎn)，既可看作是一種農(nóng)村社區(qū)為保住村以下資產(chǎn)以股份形式體現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)不受侵犯，而向地方政府支付的制度費(fèi)用，也可認(rèn)為是地方政府資本原始積累的主要來(lái)源。

但是還應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，任何帶有行政權(quán)力的經(jīng)濟(jì)主體，倘若沒(méi)有切實(shí)可行的剛性制度約束，都不會(huì)自覺(jué)地扼制以行政權(quán)力擴(kuò)張和維護(hù)經(jīng)濟(jì)利益的欲望和行為。很多地方政府和有行政職能的村（管理區(qū)），都在盡其所能占有土地資本及其增殖收益。政府可以用國(guó)家名義為自己或其所屬企業(yè)強(qiáng)行低價(jià)征占農(nóng)村土地，先在成本價(jià)上占有70%的收益，再高價(jià)轉(zhuǎn)讓獲取暴利；致使農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下企業(yè)和非農(nóng)勞力難以支付進(jìn)鎮(zhèn)辦廠經(jīng)商或居住的高地價(jià)而不得不留在村以下社區(qū)，并進(jìn)一步在村以下社區(qū)占用耕地，興辦鄉(xiāng)村企業(yè)。從里水鎮(zhèn)調(diào)查的數(shù)據(jù)看，盡管農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)已達(dá)56.42%，但都進(jìn)不了城。該鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口1989年為76.7%，1994年反而增加了，達(dá)到77.39%。這與耕地大幅減少形成極大反差。

正是由于進(jìn)不了城鎮(zhèn)，有開(kāi)發(fā)條件的村則在社區(qū)范圍內(nèi)，盡可能把除用于保證基本口糧供給需要的農(nóng)田之外所有土地，都轉(zhuǎn)化為工業(yè)和商住用地。本文案例中提到的洲表村，原有1540畝土地已被政府征占調(diào)用了1100多畝。村集體于是規(guī)劃了本村200畝開(kāi)發(fā)區(qū)，20畝商住區(qū)；現(xiàn)余400多畝地中規(guī)劃為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的僅80畝。此外，南海市羅村鎮(zhèn)下柏管理區(qū)，為防止農(nóng)村土地被強(qiáng)行征占，而早在1992年推行社區(qū)股份合作制時(shí)，既已將全村4600多畝土地中的50%用于工業(yè)開(kāi)發(fā)，16.3%用于商住區(qū)。其實(shí)質(zhì)也在于把土地資本增殖收益截留在社區(qū)以?xún)?nèi)（參見(jiàn)《南海市農(nóng)村土地股從合作制論文集之六》1990年6月南海系列印刷公司）。

地方政府和農(nóng)村社區(qū)集體在土地問(wèn)題上的矛盾中很難做是非判斷，但這畢竟直接造成了各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體掠奪式地占用土地。不僅使農(nóng)村耕地面積銳減，而且加劇了農(nóng)村工業(yè)分散布局，城鎮(zhèn)形不成規(guī)模經(jīng)濟(jì)的老問(wèn)題。有關(guān)研究報(bào)告指出，中國(guó)2079萬(wàn)家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，分布在村以下的1990家，占92%；進(jìn)入縣城的僅為1%；集中到建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)的不過(guò)7%（參見(jiàn)“中國(guó)城市化道路與農(nóng)村改革和發(fā)展”《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1995年第一期）。顯然，這種制度成本對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)人多地少且城市化嚴(yán)重不足的發(fā)展中國(guó)家而言，實(shí)在已不能繼續(xù)承受。

綜上所述可以認(rèn)為：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本內(nèi)容是實(shí)行資本經(jīng)營(yíng)。目前農(nóng)村基本要素如土地、資金還不能進(jìn)入市場(chǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資產(chǎn)也沒(méi)有進(jìn)入要素市場(chǎng)的條件，農(nóng)民不能攜帶股份化的土地和資產(chǎn)等要素離村進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)。因此，要進(jìn)一步優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，就要把土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資產(chǎn)價(jià)值化。從根本上解決產(chǎn)權(quán)主體不清的矛盾，推進(jìn)農(nóng)村剩余資源的資本化。通過(guò)深化產(chǎn)權(quán)制度改革，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力要素從實(shí)物形態(tài)向價(jià)值形態(tài)轉(zhuǎn)化，解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展中的人口聚集的要求與農(nóng)民進(jìn)城“門(mén)檻”太高的矛盾，使農(nóng)民利益得到保護(hù)，資源配置得到優(yōu)化組合。通過(guò)這種深化改革，會(huì)逐步解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的社區(qū)封閉、產(chǎn)業(yè)布局分散、集體企業(yè)負(fù)債和負(fù)擔(dān)偏高等問(wèn)題。

農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)必須下決心降低農(nóng)民進(jìn)城“門(mén)檻”，城鎮(zhèn)用地制度也只能以盡快轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)過(guò)剩人口為主要政策目標(biāo)。但是，由于現(xiàn)行體制條件下制度約束軟化是重所周知的事實(shí)，我們很難設(shè)想以某種憑借行政系統(tǒng)操作的制度設(shè)計(jì)，來(lái)解決縣以下地方政府以占有土地資本增值收益做為原始積累之源的普遍性問(wèn)題。因此，現(xiàn)實(shí)的考慮也許是“兩害相權(quán)取其輕”──即按照本文提出“縣以下城鎮(zhèn)建設(shè)用地制度應(yīng)與大中城市在目標(biāo)和方法上相區(qū)別”的政策建議來(lái)發(fā)展小城鎮(zhèn)，這雖然也會(huì)造成必要的制度成本，但是損失會(huì)小得多。