農村集體土地使用權流轉分析論文

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【摘要】80年代后期以來，農村集體土地使用權流轉在我國廣大農村悄然興起。土地流轉是我國農村家庭聯產承包實踐的產物。它不僅解決了農村土地撂荒等現實問題，而且推動了土地規模經營，加快了農村經濟的發展，把農業向現代農業推進。目前我國農村土地流轉達到了一定的數量規模，流轉形式也較多，但土地流轉是一新生事物，它的實踐和運作中還存在一些問題。針對農村土地流轉實際問題，本文從更高層次提出了解決對策。

【關鍵詞】土地使用權土地流轉原因規模經營問題

1978年，發生在安徽鳳陽的“小崗試驗”，點燃了中國農村改革的導火索，一種嶄新的經濟制度——農村土地承包制正式浮出水面。此后20多年的改革歷程已經證明，農村土地承包制的全面推行，從根本上改變了中國農村的面貌和中國農民的命運。隨后農村家庭聯產承包寫進了《憲法》。從上世紀80年代后期開始，農村集體土地使用權流轉在全國悄然興起，很大程度上又鞏固和促進了家庭聯產承包制，加快了農村經濟的發展?，F在國家把農村集體土地使用權的流轉寫進多部有關法律，確立了我國農村土地流轉的法律地位。因此，有人把土地流轉比作又是一次土地革命――中國第三次土地革命。

一、土地流轉的原因

我國農用土地的流轉開始于1985年，先是沿海一些發達地區悄悄萌芽了承包土地經營權的自發性流傳，進而向內地蔓延，從自發流轉發展到有順流轉，至今已有18年歷史。農村土地流轉的真正原因是農村生產力發展的結果。從農村實行聯產承包責任制后，農村勞動生產率有了很大的提高，出現了大量的富余勞動力，農村勞動力轉移人數逐年增加，同時農業比較效益低，農民棄田打工；從另一方面看，農業發展一定的程度需要土地規模經營。土地承包中遇到了一些新的問題。在這種背景下，為了適應農村生產力的發展，土地流轉在一些地方悄悄興起。它是我國農村在家庭承包制度的基礎上的一項重大制度創新。具體的原因如下：

1、為解決農村的實際問題而發生土地流轉。農村承包土地經營權之所以發生大規模的流轉，在很大程度上與中國農村的現實危機有關。農產品價格持續低迷，而用在種子、化肥、農藥和灌溉用水等生產成本有增無減，農業稅費卻居高不下，使得種田效益十分低下，一些地區承包土地甚至成了“虧本買賣”。在城市和沿海勞動力市場開放的情況下，農民紛紛外出打工。打工收入比種田收入高得多，如安徽一個同等勞力在家種地的純收入只有外出打工（約4000元）的1/4～1/3。打工收入已成為家庭收入的主要來源，一定程度上弱化了農民對土地的依賴程度。如此情形之下，承包地被不少農民視為“負擔”，他們不愿再種田，有的農民全家踏上進城打工、經商謀生道路，大量土地因此撂荒。正是在這種背景下，讓土地流轉到愿意種田的人手中，就成了解決土地撂荒危機的必然選擇，在不少農村地區，這是促成承包土地經營權流轉的原始動機。

此外，非農產業和農業生產結構調整，要求土地連片集中高效；工商企業、“三資”企業介入農業開發，要求有專業化、成規模的原料生產基地與之配套，以改變有效的技術服務不足的問題；等等；這些問題的解決導致了農村土地流轉的發生。正是解決我國農村際問題，土地流轉在我國許多地方興起。

2、為土地適度規模經營，提高土地效率而發生土地流轉。土地小規模的家庭經營必然導致農業的兼業化，兼業化必然導致土地利用率低，農業固定資產利用率低，工作效率低，農業生產成本高，同時小規模經營也使產、供、銷的成本大幅度增加。為了提高土地效率，必須走土地適度規模經營之路，要求土地適當集中，土地集中必須通過市場行為，即通過土地使用權合理流轉使土地相對集中。世界銀行一份研究報告指出：當人均GDP低于500美元時，農民以分散的自給自足土地經營為主，當人均GDP大于1000美元之后，土地的商業運用和市場價值才能顯現出來，表現在土地擁有者有轉讓土地的愿望，土地經營者有擴張規模的需求，二者的共同作用形成了土地的集中效應。以此為標準，我國大部分地區，特別是東南沿海地區，人均GDP都超過了1000美元。從國家的政策來看，國家在穩定農民長期承包土地權利的基礎上，積極倡導土地要向部分高效農副產品經營行業集中。一些地區，特別是發達地區或勞動力轉移較多的地區，把土地適當集中，包給種田能手經營，取得了較多的經濟效益。可以說農業適度規模經營是近年來土地發生流轉的重要原因之一，也是未來現代化農業發展的方向。

3、國家的政策、法律促進了農村土地流轉。我國農地使用權流轉政策是十分慎重的，逐步放開的，土地流轉是逐步發展起來的。農村集體土地使用權流轉從自發到合理有序流轉、從少到多，完全是國家從我國農村生產關系和生產力發展要求出發，先后出臺了允許土地流轉的政策和法律、法規，使土地流轉這一新生事物在廣大農村發展起來，特別是農村勞動力轉移較多地區和發達地區。1984年中央1號文件規定：“自留地、承包地均不準買賣，不準出租、不準轉作宅基地和其它非農用地”。又規定：“鼓勵土地逐步向種田能手集中，社員在承包期內，因無力耕地或轉自他業而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統一安排，也可以經集體同意由社員自找對象，協商轉包，但不能擅自改變向集體承包的內容。轉包的條件可以根據當地情況由雙方商定”。1988年4月七屆人大一次會議通過的憲法修訂案對總綱第十條增加“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。同年12月七屆人大常委會五次會議通過的土地管理法修正案也相應地在第二條增加了第三款：“國有土地集體土地使用權可以依法轉讓”。后來的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》第31條指出“在堅持土地集體所有制的前提下，延長耕地承包期，允許繼承開發性生產項目的承包經營權。允許土地使用權依法有償轉讓，少數經濟比較發達的地方，本著群眾自愿的原則，可以采取轉包、入股等多種形式發展適度的規模經營，提高農業勞動生產率和土地利用率”。1998年修訂的土地管理法更簡潔地規定：“土地使用權可以依法轉讓”。1998年10月黨的十五屆三中全會決定指出：“土地使用權的合理流轉，要堅持自主、有償的原則依法進行，不得以任何理由強制農戶轉讓，少數確實具備條件的地方，可以在提高農業集約化程度和群眾自愿的基礎上，發展多種形式的土地適度規模經營?！?001年12月，中央又專門出臺了《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》來引導和規范農村土地流轉。新出臺的《土地承包法》第二章第五節也規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其它方式流轉……”。這些法律和政策為農村集體土地流轉提供了依據，在一定程度上引導、規范、支持和推進了農村土地流轉。

二、我國土地流轉現狀及形式

據有關部門統計，截止2001年底，全國以各種形式流轉經營權的耕地已占承包耕地總面積的6%—8%，發達地區流轉的耕地占承包地的比例最高縣市達到20～30%，一般超過10%，內地流轉的耕地占承包地的比例最高縣市達到10～20%左右，一般在5%左右。如到2001年底，浙江省流轉耕地占全省耕地總面積的13.5%；福建省為10.7%；而青海省僅4%，安徽約5%。總的來看我國農村土地流轉呈現五大特點：一是土地流轉的形式較多，有的形式處探索試點階段，以自由流轉形式為主。二是大多數土地流轉期限短，一般在3～5年為多。三是土地流轉大多有償。四是發達地區農村土地流轉面積占總耕地面積的比例高于欠發達地區。如廣東、福建、浙江流轉的土地占總的承包土地比例都在10%以上，而內地省份平均都在5%左右。五是參與土地流轉的主體呈多元化，除農戶外，城鎮居民、工商企業(包括外商企業)、科研機構、機關事業單位等也下鄉租地、包地開發農業。

目前我國農地流轉形式有以下幾種：

1自由流轉。它是在農戶家庭間出現的自愿的流轉現象，表現為三種形式：一是互換調節承包地。它解決部分農戶生產作業區相對分散、不便管理的問題，通常由村干部作為協調中間人。二是代耕、代種、代收。代耕代種是指暫時無力或不愿經營承包地的農戶，經自行協商臨時把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關系不變，時間、條件一般由雙方口頭約定。這種形式因為簡單明了、手續簡便，成為當前農村土地流轉中最為普遍的一種形式。解決了農村青壯年臨時外出打工、家中無勞動力從事農業生產的問題。三是轉包和轉讓，一些農戶將家庭的生產經營轉向從事第二、三產業或家庭重要勞動力外出打工抓收入，便把承包地的經營權轉包或者轉讓給別人。轉包和轉讓的對象多是親朋好友或本地的種田能手。他們一般不講究從承包地上再獲得多少收入和糧食，只求自己的承包地不拋荒。這種形式通常由村干部、村組織作為見證人和協調人。轉讓建設用地使用權在發達地區較常見，占有較大比重。

2租賃倒包。這種形式出現于上世紀90年代中后期。農村中富裕后有頭腦的農民和城市中下崗人員及單位不景氣人員將投資轉向農村發展。他們向鄉、村集體租賃土地、荒山經營權，有規模地成片地開發土地、荒山資源，從事各項開發項目。經營方式主要有兩種，一是租賃后請勞工生產，自己管理，自己經營。二是把租賃得到經營權后的耕地又倒包給本地的農民按規定的開發項目生產，自己給農民提供生產所需資金、技術和派住技術人員指導農民生產，生產出產品后按原訂合同價格進行收購、銷售。

3股份合作制。在一些經濟發達、市場化程度較高的地方，出現了一些企業集團作為投資主體，興辦規?；霓r業區，農戶以土地承包權入股，按股分紅。這種形式不再拘泥于承包的簡單轉讓、農戶一次性獲得資金，而是通常由政府引導，按照現代經營方式將土地承包經營權折股與其它生產要素結合，農民以股東身份與其它投資者共享收益、共擔風險，以實現區域化和專業化生產。

4、抵押、托管、拍賣。集體建設用地使用者將土地使用權作為融資的擔保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權抵押的情形。這主要存在于民營經濟較為發達的東南沿海一帶，由于開辦企業或經商的資金不足，企業或個人大多以所取得的土地使用權進行抵押。托管是承包方承包地委托農業服務組織或農戶代為經營管理，托管雙方簽訂協議，委托方向受托方支付一定的費用。托管期間原承包合同規定的權利義務可以由承包方履行，也可以在協議中明確由托管方履行。拍賣是經村民討論同意，可將尚未承包到戶的荒灘、荒水、荒地等資源，以競標方式公開拍賣經營權，實行開發經營。

三、我國土地流轉存在的問題

農村土地流轉作為家庭承包經營制度的一種行之有效的實現形式，從整體上看發展方向是正確的，基本做法是符合中央精神的，實踐也證明了它有效地提高了土地的經濟效益，促進了農村生產力的發展，是我國農業向現代化和規模化發展的必然趨勢。但是，農村土地流轉是一種新事物，在實際運作中還存在著一些問題。

1、存在土地強制流轉損害農民利益的現象。近年來，隨著農業產業化經營的興起和農村勞動力轉移的推進，土地使用權流轉從幕后走向前臺，并且速度明顯加快，但存在不少違背農民意愿、損害農民利益的問題。如有的隨便改變土地承包關系，有的把土地使用權流轉作為增加鄉村財政或集體收入的措施；有的用行政手段將農戶的承包地轉租給企業經營，嚴重影響了農民正常的生產和生活；有的為了降低開發成本，更多地招商引資，借土地流轉之名，隨意改變土地的農業用途，并強迫農民長時間、低價出讓土地經營權。這些問題如不加以糾正，將引發許多矛盾，甚至動搖農村基本經濟制度。

2、土地流轉機制不健全。目前的土地流轉大多處于自發和無序狀態。往往相互之間的轉包、轉讓以口頭協議的形式進行，口頭合同穩定性差，雙方利益無法受到法律保護，不便于管理，而且也為以后產生不必要的糾紛留下了隱患?？陬^協議的隨意性造成接包方缺乏長期經營的打算，舍不得增加投入，積極性不高。

3、農民缺乏社會保障制約著土地流轉。在農村，土地具有社會保障和就業功能，而當前農村社會保障機制尚未形成，決定了農民不能輕易離開土地，農民把土地作為命根子來看待。認為有了土地生活就有退路，即使外出打工賺不到錢了還可以回來種田，心理踏實。在目前二元社會結構下，農民在城市打工，無論是多長時間，都很難取得城市戶口的，無法融入城市生活，城市的社會保障始終把他們排除在外的。因此，農民始終是惦戀土地，將來還依靠土地養老。也有少數農民對土地私有化心存幻想，認為承包期延長30年以后，到那時政策變了，土地就成為自己的了，而那時自己如果還沒有由農民變成真正的市民，現在又不爭取承包地，等于斷了子孫財路，將來就后悔莫及。正因為將來的后顧之憂，相當一部分農民都把土地看得十分重要，農民在從事非農產業經營后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業“保險田”，寧可粗放經營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地轉讓出去。

4、土地流轉價格低廉制約著土地流轉。當前雖然政策允許土地有償流轉，但是土地流轉的價格極低。許多地方不僅出現了土地自然生產、撂田拋荒，甚至出現了農民為了甩掉土地，倒貼一定的費用的現象（也稱“倒帖皮”）。當前承包土地根本無價可談，因為送給別人都不要，又如何能夠有償流轉。造成這種現象的原因是：一是農民種地不合算，一個勞動力種地獲得收入的遠遠低于打工的收入。二是土地流動渠道不暢，范圍窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流轉市場，土地流轉沒有完全展開，土地使用權流轉僅局限在村內，不能跨區域流動，流轉范圍小，交易量小，成交的可能小。如果由農戶漫無目的尋找轉讓對象來完成交易過程，勢必因效率低下而影響土地的流轉速度。急于流轉土地的農民在沒有辦法的情況下，只能以低價，甚至采到倒貼的方式把土地轉給別人耕種。三是沒有完善的中介機構為之服務。由于土地交易與普通商品交易又有很大的區別，其運作程序相當復雜，特別是土地使用權流動涉及到多個主體，即所有權主體、承包權主體、使用權主體的經濟利益，而交易主體的素質參差不齊，無法通曉如此復雜的轉讓程序，這就要求有完善的中介服務機構為之服務，如資產評估機構、委托機構、法律咨詢機構、土地投資機構、土地融資機構和土地保險機構等。交易中心缺乏嚴重地制約了土地市場的發育。四是農民土地使用權流轉價格淡薄。我國農村土地長期以來都是實行實物管理，土地流轉價格不象普通商品價格一樣容易確定，土地產權價格無衡量標準，根本沒有完整的價格體系。由于土地在歷史上沒有可供參照的價格，且目前又沒有完整的價格體系，從而導致農民價格意識淡薄。

四、促進農村集體土地使用權合理流轉的對策措施

在穩定家庭承包經營制度的基礎上，允許土地使用權的合理流轉，是農業的客觀要求，也是符合黨的一貫政策。要按照《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》要求，落實《農村土地承包法》，積極引導和規范土地流轉，不斷探索創新，促進其健康發展。

1、在繼續穩定家庭承包經營責任制的基礎上，促進農村土地的合理流轉。十一屆三中全會以來的實踐證明，家庭承包經營責任制是適合國情的有中國特色的農業發展模式，必須繼續穩定并使之進一步發展完善。具體思路是：強化集體所有權，最大限度地放活承包權和經營權。絕對不可像有些人說的土地流轉就要搞土地私有化。要將土地的使用權作為商品價格化，按照價值規律實現土地的合理配置。在外流勞力較多、二三產業發展較快的地方，要改變農戶分散承包土地的經營格局，允許集體將土地調整集中連片，向社會公開發包，實現土地規模經營。

2、土地流轉必須堅持“自愿、有償、依法、規范”的基本原則。首先，是群眾自愿的原則。土地是否流轉，以哪種形式流轉，應由農戶自主決定。即使鄉村操作的土地流轉，也要尊重農民意愿，不能靠行政手段強行流轉。其次，是平等協商、有償流轉的原則。土地流轉的轉包費、租金等應由農戶與受讓方或承租方平等協商確定，鄉鎮不得干預。其流轉收益應歸農戶所有，鄉鎮不得擅自截留。第三，是依法有序的原則。土地流轉必須嚴格遵守國家法律、法規，認真執行中央的路線方針政策。在土地流轉中，不得改變土地所有權權屬關系，不得隨意改變土地承包關系，不得擅自改變農業用途，流轉的期限不得超過承包剩余期限。第四，是規范操作的原則。農村土地使用權流轉涉及多方面的利益關系，必須健全制度，嚴格程序。經管部門要組織流轉雙方簽訂土地流轉合同書，建立土地流轉臺帳，當好流轉雙方的“中間人”，讓土地流轉合法、規范。加強土地承包流轉合同資料的檔案管理，保證不受損壞，做到專人、專柜保管。

3、逐步建立農村社會保障制度，弱化農村土地社會保障功能。由于土地依然是大部分農民就業、生存保障和社會福利的唯一依靠，因此承包土地無法向利潤最大化方向流動。所以，進行農地使用權流轉機制創新，就要積極而穩定地推進農村社會保障制度改革，逐步將農村的社會保障由依靠承包地轉為依靠社會和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養老、醫療、生育、傷殘等保險。途徑是先通過建立“承包地+個人帳戶”的雙重社會保障制度，積累社會保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障體制逐步退出，即將“承包地+個人帳戶”的雙重保障體制向單純的“個人帳戶”式的社會保障制度轉化，弱化土地的社會政治穩定功能，還土地以正常的生產要素性質，盡可能地發揮土地的經濟功能。

對于外出打工的農民，國家要制定統一的、非歧視的勞動就業制度，把農民工納入全社會的社會保障體系。農民工和雇主簽定勞動合同時，國家應強制規定就業單位在支付工資報酬之外，還要為這些流動性極高的勞動者繳納社會保險統籌費。讓打工農民擺脫依戀土地的心理，促進土地流轉。也可以用土地進行流轉來解決打工農民工的社會保障問題。具體辦法是，可探索成立專門針對進城民工的社會保障體系，由這種社會保障體系對進城農民在原社區所擁有的農地經營權集中托管。托管者將這部分農民的土地經營權集中起來，以招標的方式出租、出讓給規模經營者。托管者以所取得和租金收入、紅利收入、轉讓收入，支付進城農民的社會保障費用。

4、減少土地承包的稅費，建立土地流轉市場，促進農村土地正常流轉。當前土地交易價格低，最關鍵的就是農民對承包土地的擁有成本太高了，也就是土地所有權索取比較多。農民拿著土地不能賺錢，反而還要倒貼一定的費用，種田還要虧損，沒有人愿意要土地，土地價格低廉應在情理之中。因此，應弱化所有權。弱化所有權不是取消所有權，而是減少甚至降低土地的統籌提留，即降低土地的稅費。只有這樣，農民的土地預期才會真正提高，土地也才會吸引更多的社會投資者進行長期投資，才能促進土地流轉。另外，要建立土地使用權市場，為土地流動提供載體。建立土地流轉市場后，土地流轉不僅僅局限在本村、本鄉范圍內，還能讓外鄉、外縣甚至是外省的人來投資土地，從而打破土地流轉的地域的限制，促進農村經濟蓬勃發展。土地使用權市場是一個極其復雜而又敏感的要素市場，必須發展與規范并重，建立一個開放、競爭、公平、有序、有度、規范化的土地使用權市場。再次，要發展土地使用權交易中介組織，規范交易行為，減少土地流轉成本。土地使用交易是一項比較復雜的交易過程，涉及交易主體各方，這就要求相應的中介服務組織為之服務。要建立土地使用權市場信息、咨詢、預測和評估等服務系統，使服務專業化、社會化。最后，增強土地承包使用權的價格意識，土地流轉時合理計算價格。對土地承包、流轉不僅有實物指標，而且需要價值量指標。

參考資料：①樊帆《農村土地流轉的深層原因探析》，載《農業經濟》2002年第11期；②鄭凌燕等《農地使用僅合理流轉的機制研究》，載《遵義師范學院學報》2002年第1期；③何平《安徽省農村土地流轉的現狀·問題及對策思考》，載《安徽農業科學》2003年1期；④劉樂山《我國土地使用權流轉機制的缺陷與完善》，載《當代經濟研究》2002年第3期；⑤高周賢《福建省土地流轉的現狀、問題和對策》，載《農村合作經濟經營管理》2003年第1期；⑥陳久和《浙江省土地流轉模式研究》，載《浙江樹人大學學報》2003年第2卷第2期；⑦劉寧俠《青海省農村土地流轉的現狀、問題及對策》，載《農村合作經濟經營管理》2002年第12期。