我國(guó)農(nóng)村土地征用制度改革論文

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我國(guó)人多地少，土地資源稀缺，伴隨著工業(yè)化和城市化快速發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)村土地被征用作非農(nóng)建設(shè)。而現(xiàn)行征地制度存在的弊端制約了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的和諧發(fā)展，改革現(xiàn)行征地制度迫在眉睫。本文從我國(guó)征地制度的源流和現(xiàn)狀入手，從法理角度分析了現(xiàn)行征地制度存在的弊端，并提出了完善我國(guó)農(nóng)地征用制度的建議。

一、我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度改革的必要性

隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，非農(nóng)建設(shè)用地的需求越來(lái)越大，在現(xiàn)行制度體制條件下，政府只有通過(guò)加大征地規(guī)模來(lái)保障用地需求。但是，由于現(xiàn)行土地征地制度本身的設(shè)計(jì)缺陷，加之地方政府部門在征地過(guò)程中的粗放式操作，一方面造成越來(lái)越多的失地農(nóng)民，另一方面由于土地收益分配嚴(yán)重失衡，失地失業(yè)農(nóng)民又失去生產(chǎn)、生活保障，由此引發(fā)了大量群體性沖突事件。要解決征用農(nóng)民土地引發(fā)的矛盾，最終必須逐步推行征地制度改革。當(dāng)前，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，黨中央作出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略決策，將失地農(nóng)民問(wèn)題納入解決“三農(nóng)”問(wèn)題的統(tǒng)一框架下。2006年中央一號(hào)文件明確指出，必須“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補(bǔ)償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，進(jìn)一步探索改革經(jīng)驗(yàn)。完善對(duì)被征地農(nóng)民的合理補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，拓寬就業(yè)安置渠道，健全對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障。”

二、我國(guó)農(nóng)地征用制度的現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地征用程序一般包括：（一）征地方案的擬定。需要征地的市縣政府?dāng)M定有關(guān)農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地征地方案。具體做法是，用地單位向擬定機(jī)關(guān)所屬的土地行政主管部門報(bào)建設(shè)項(xiàng)目說(shuō)明書(shū)和有關(guān)方案，有關(guān)土地行政主管部門收到上報(bào)的建設(shè)項(xiàng)目呈報(bào)說(shuō)明書(shū)和有關(guān)方案后，認(rèn)為所報(bào)材料齊全、符合法定條件的，在5日內(nèi)上報(bào)本級(jí)政府審核。本級(jí)政府審核同意的，征地方案即為擬定。（二）批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的審批。有關(guān)市縣政府對(duì)其審核同意的征地方案，連同其他有關(guān)材料，逐級(jí)上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的政府批準(zhǔn)。有批準(zhǔn)權(quán)的政府所屬土地行政主管部門對(duì)該材料進(jìn)行審查后作出決定。再由有批準(zhǔn)權(quán)政府的有關(guān)負(fù)責(zé)人作出是否同意的決定。（三）批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的內(nèi)部批復(fù)。批準(zhǔn)征地的政府作出同意征地的決定的，直接行文或者由其土地行政主管部門代為行文向下一級(jí)政府作出內(nèi)部批復(fù)，告知批準(zhǔn)征地的情形。（四）征地決定的外部送達(dá)?！锻恋毓芾矸ā芳皩?shí)施條例規(guī)定，“征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋诒徽饔猛恋厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告?！?/p>

三、我國(guó)農(nóng)村土地征用制度存在的弊端

（一）公共利益的范圍模糊，導(dǎo)致土地征用權(quán)濫用

土地征用是國(guó)家或政府為了公益目的而抵償取得非國(guó)有土地和個(gè)人土地的行為，行政征用權(quán)的行使僅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買。雖然《憲法》第十條及《土地管理法》第二條均規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。但卻沒(méi)有明確何為公共利益，如何確定公共利益。這就導(dǎo)致國(guó)家的土地征用權(quán)事實(shí)上不受限制的情況，造成權(quán)力濫用。據(jù)調(diào)查在我國(guó)現(xiàn)有的征地中80%以上的征地都是基于商業(yè)利益的需要而進(jìn)行的而非公共利益，一些地方在片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“政績(jī)工程”的促使下，濫用土地，把大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市用地和工業(yè)用地，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

（二）土地征用程序不規(guī)范、限制了農(nóng)民的參與權(quán)

上文已述我國(guó)土地征用的程序，這些程序的規(guī)定僅是針對(duì)土地的保護(hù)，沒(méi)有體現(xiàn)出對(duì)農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)。政府在征用農(nóng)村土地的方案做出后，由縣級(jí)以上政府予以公告并組織實(shí)施。從中我們可以看出在土地被征用的過(guò)程中農(nóng)民和集體被剝奪了一切權(quán)利，完全處于任人宰割的地位，從土地征用的決定到爭(zhēng)議的解決完全聽(tīng)任行政部門的命令，土地征用方案和安置方案均在批準(zhǔn)之后才公告，這時(shí)農(nóng)民不管有何理由，都不會(huì)影響征地方案的實(shí)施。另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補(bǔ)償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護(hù)不能實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)有的土地征用補(bǔ)償法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定對(duì)裁決不服的救濟(jì)途徑，《土地管理法》第十六條的規(guī)定主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟(jì)途徑，而不包括土地征用補(bǔ)償糾紛的處理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征用各方不能對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見(jiàn)的，由征用部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對(duì)人不能向人民法院起訴。這種制度安排，給征用方以過(guò)大的權(quán)力，而被征用方連起碼的司法救濟(jì)權(quán)都沒(méi)有。（三）征用補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)不合理

《土地管理法》規(guī)定的征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用只包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。而《土地管理法實(shí)施條例》又規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)才歸地上附著物及青苗的所有者所有。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)得到的補(bǔ)償僅僅是土地補(bǔ)償，安置補(bǔ)償，地上附著物和青苗的補(bǔ)償而對(duì)于鄰接地補(bǔ)償，殘存地補(bǔ)償，通損地的補(bǔ)償均未列入補(bǔ)償范圍。而《土地管理法》規(guī)定的征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的基準(zhǔn)是農(nóng)地的年產(chǎn)值，很不科學(xué)。年產(chǎn)值是農(nóng)作物產(chǎn)量與價(jià)格的函數(shù)，其高低受所處地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然條件如光、溫、水、土和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件如農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、耕作制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，而與被征地的區(qū)位等地價(jià)因素?zé)o關(guān)。事實(shí)上土地補(bǔ)償費(fèi)的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等緊密相關(guān)，而與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性并不明顯。這種標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較土地實(shí)際產(chǎn)出價(jià)值而言往往失真，而且法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)游離于土地市場(chǎng)價(jià)格之外，這就決定在分配補(bǔ)償時(shí)農(nóng)民和集體不可能分享土地從被征用時(shí)的廉價(jià)到商業(yè)性用地所帶來(lái)的巨大利潤(rùn)之間的差價(jià)。

（四）補(bǔ)償收益主體不明確，補(bǔ)償截留現(xiàn)象嚴(yán)重

我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，但到底誰(shuí)是“集體”，相關(guān)立法卻沒(méi)有明確指出。自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度后，農(nóng)村土地歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委、村民小組三級(jí)所有。法律在設(shè)定土地權(quán)屬時(shí)，兼顧了這三者的地位。然而，現(xiàn)行的立法模式并沒(méi)有為“集體”作出嚴(yán)格界定，對(duì)集體土地所有權(quán)主體的多元化和不確定性的規(guī)定，造成了集體土地所有權(quán)主體的虛位，導(dǎo)致了集體土地人人所有，卻人人無(wú)權(quán)。在土地未被征用時(shí)這種潛在的權(quán)屬不清問(wèn)題一般不太引人注意，但是當(dāng)面臨分配補(bǔ)償金的時(shí)候，潛在的問(wèn)題就充分暴露出來(lái)。由于產(chǎn)權(quán)主體不明，往往造成各級(jí)政府、村委會(huì)以及集體經(jīng)濟(jì)組織相互爭(zhēng)當(dāng)所有權(quán)主體，或通過(guò)各種名義克扣征地款，導(dǎo)致真正所有權(quán)主體不能享受應(yīng)該享有的利益。

在實(shí)際分配征地補(bǔ)償過(guò)程中，爭(zhēng)議最多的是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。首先是土地補(bǔ)償費(fèi)，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，如果土地出讓成本價(jià)為100%，則農(nóng)民只得5%－10%，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得25%－30%，60%－70%為縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各級(jí)地方政府所得。其次是安置補(bǔ)助費(fèi)的分配，安置補(bǔ)助費(fèi)的目的主要是用來(lái)安置征地后剩余勞動(dòng)力的，由安置單位享有，但由于勞動(dòng)用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動(dòng)力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。部分安置費(fèi)用在沒(méi)有使農(nóng)民得到妥善的就業(yè)安置條件下應(yīng)由農(nóng)民個(gè)人所享有，但許多地方并未按照國(guó)家規(guī)定足額發(fā)放，甚至完全沒(méi)有發(fā)放到農(nóng)民手中，而是被層層的截留。

（五）補(bǔ)償方式單一，安置責(zé)任不明確。我國(guó)農(nóng)村土地征用補(bǔ)償方式只有金錢補(bǔ)償和勞動(dòng)力安置兩種方式。只在國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》這一部門規(guī)章中規(guī)定了預(yù)留地和土地使用權(quán)入股補(bǔ)償?shù)姆绞健Ｓ捎趧趧?dòng)用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動(dòng)力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。單純的金錢補(bǔ)償無(wú)法使失地農(nóng)民真正安置就業(yè)。農(nóng)民失地后大量涌入城市，而農(nóng)民由于缺乏技能和知識(shí)，無(wú)法在城市激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中生存下去。待僅有的一點(diǎn)補(bǔ)償金額用完后，失地農(nóng)民就徹底失去了生存的依靠。此外，土地管理法沒(méi)有明確規(guī)定哪個(gè)組織來(lái)負(fù)責(zé)對(duì)失地農(nóng)民的安置。

四、現(xiàn)行土地征用制度引起的問(wèn)題和原因分析

我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度由于征地權(quán)濫用以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低等問(wèn)題，引起了一系列問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地黑市。在城鄉(xiāng)接合部，土地交易多數(shù)是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓過(guò)程。然而，在缺乏相對(duì)完善和公平的市場(chǎng)機(jī)制的情況下，大量集體所有制的土地透過(guò)黑市交易由農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換為城市土地，而由于土地利用的外部性十分明顯，在缺乏城市規(guī)劃引導(dǎo)下，通過(guò)黑市交易的土地利用不可避免地引起環(huán)境污染、布局混亂等問(wèn)題。

2．帶來(lái)了大量失地農(nóng)民，直接造成了他們的生存危機(jī)。由于征地補(bǔ)償不公平導(dǎo)致大量失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化成城市貧民，而這些失地農(nóng)民由于自身的文化程度較低，在城鎮(zhèn)生存能力較差，只能從事一些低地位、低技術(shù)勞動(dòng)、低工資、高強(qiáng)度或者臟亂的職業(yè)，生活水平大大降低。3．影響了社會(huì)穩(wěn)定，損害了政府形象。在最近幾年各地農(nóng)民上訪案件中，征地導(dǎo)致的案件占到很大的比重，這無(wú)疑嚴(yán)重?fù)p害了政府形象。另外，失去土地并找不到一份合適工作的農(nóng)民群體必將成為社會(huì)治安的隱患，如不及時(shí)加以解決，將演變?yōu)閲?yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

4．損害了我國(guó)法律法規(guī)和政府規(guī)章的公信力?，F(xiàn)階段出現(xiàn)的這些征地問(wèn)題絕大多數(shù)是不符合現(xiàn)行法律法規(guī)和政府規(guī)章規(guī)定的，如果不能加以及時(shí)制止，無(wú)疑將損害我國(guó)法律法規(guī)和政府規(guī)章的公信力。

5．嚴(yán)重浪費(fèi)寶貴稀缺的耕地資源。分布在城市周邊地區(qū)的農(nóng)地多數(shù)是上等良田，這些土地被大規(guī)模圈占并開(kāi)發(fā)后，就很難再恢復(fù)原有的土地肥力，對(duì)于耕地資源極度匱乏的中國(guó)而言，這種行為無(wú)疑是“殺雞取卵”、“竭譯而漁”！由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，導(dǎo)致土地征用后的利用效率低下，出現(xiàn)“征而不用”、“多征少用”以及“征而遲用”現(xiàn)象。

另外，近些年來(lái)，在我國(guó)一些地區(qū)為了人為地加速城市化進(jìn)程，出現(xiàn)了大量違法圈占城鎮(zhèn)周邊農(nóng)地的現(xiàn)象，這一現(xiàn)象有幾個(gè)特點(diǎn)：1)絕大多數(shù)是政府行為，即由政府或者相關(guān)政府部門直接介入征地活動(dòng)；2)圈占農(nóng)地的目的是很多地區(qū)為了搞開(kāi)發(fā)區(qū)、引進(jìn)外資，人為地加速城市化的進(jìn)程；3)為了降低征地成本，吸引外資，征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)很低；4)征地行為均具有強(qiáng)制性；5)很多征地活動(dòng)不合法；6)征地面積面廣量大，涉及農(nóng)民很多。

上述問(wèn)題的出現(xiàn)跟我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度的弊端有關(guān)?，F(xiàn)行農(nóng)地征用制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，自50年代以來(lái)沒(méi)有進(jìn)行過(guò)實(shí)質(zhì)性的改革，這與我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革進(jìn)程很不適應(yīng)?，F(xiàn)階段產(chǎn)生的主要原因包括：

1．公共利益目的和征地范圍界定模糊，相關(guān)法律條文相互矛盾。

2．征地補(bǔ)償辦法不合理。

3．非公共利益性質(zhì)的征地行為導(dǎo)致農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)被無(wú)償剝奪。

4．多頭違法征地現(xiàn)象屢禁不止。

五、完善我國(guó)農(nóng)村制度的政策建議

(一)在法律和相關(guān)政策中清晰界定公共利益用途的含義

考慮到我國(guó)還是一個(gè)資本短缺的發(fā)展中國(guó)家，在土地征用制度改革設(shè)計(jì)中應(yīng)該增加一項(xiàng)?！肮怖嬗猛尽钡膶徍谁h(huán)節(jié)，即在中報(bào)征地過(guò)程中，由指定的機(jī)構(gòu)審核該項(xiàng)目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)是否具有明顯的盈利性質(zhì)；將“公共利益用途”分為純公共利益、準(zhǔn)公共利益和非公共利益，從而在征地補(bǔ)償方面適當(dāng)區(qū)別對(duì)待。

(二)明確劃分征地范圍并制定相應(yīng)的合理的公平補(bǔ)償辦法

在劃分征地范圍、改革現(xiàn)行土地征用制度之時(shí)，必須考慮我國(guó)的國(guó)情，即我國(guó)是一個(gè)資本短缺的國(guó)家。另一方面由于涉及征地方面的法律問(wèn)題，改革方案須具有漸進(jìn)性。

為此，建議分兩個(gè)階段對(duì)征地范圍進(jìn)行劃分：

第一階段：在現(xiàn)行法律框架下，承認(rèn)現(xiàn)行所有征地范圍的合法性，但是嚴(yán)格區(qū)別三種類型的征地行為，并分別來(lái)用不同的征地程序和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：

1．純公共利益用途：具有最高的強(qiáng)制力，在公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t下，適當(dāng)考慮建設(shè)項(xiàng)目的成木。但應(yīng)充分考慮農(nóng)民的出路，不應(yīng)威脅到農(nóng)民的生存。

2．準(zhǔn)公共利益用途：仍具有較高強(qiáng)制力，但是在公平補(bǔ)償原則下，鼓勵(lì)多種模式的補(bǔ)償辦法，充分考慮被征地者的損失。

3．非公共利益用途：如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等，這類征地項(xiàng)目不應(yīng)具有強(qiáng)制力，征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該由用地單位和農(nóng)民自行談判。因社會(huì)進(jìn)步帶來(lái)的土地增值收益可以通過(guò)土地增值稅來(lái)加以調(diào)節(jié)。

第二階段：修正現(xiàn)行有關(guān)征地方面的法律條款，規(guī)定只有符合公共利益用途的土地方可行使征地權(quán)。其余用途的土地由用地者和農(nóng)民自由交易，政府只制定交易規(guī)則，并按照法律規(guī)定征收有關(guān)稅收，辦理相關(guān)手續(xù)。

(三)改革征地程序，引入制約機(jī)制

事實(shí)上隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，公共利益用途的范圍也在變化，因此是否需要更具體地劃分范圍并不重要，重要的是必須在土地征用制度中設(shè)計(jì)一項(xiàng)審核機(jī)制，即由指定機(jī)構(gòu)審核征地項(xiàng)目是否符合公共利益?？紤]到我國(guó)現(xiàn)行的土地管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，為了防止尋租現(xiàn)象，以及杜絕屢禁不止的多頭征地現(xiàn)象，建議各地設(shè)立土地征用審查委員會(huì)，由政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭，各相關(guān)部門，如土地管理局、規(guī)劃局等參與，定期審查上報(bào)的征地項(xiàng)目是否符合公共利益原則。