農村改革回顧發展論文

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[摘要]從農村改革開始到2003年前后，改革以“減少控制”為主要特征；2004年以后，改革以調整國民收入分配結構、擴大農村公共品供應為主要特征。黨的十七大以后，農村改革進入統籌城鄉發展、深化綜合改革新階段。新時期農村改革的核心任務是用更積極的城市化政策引導城鄉統籌發展，農村改革的主攻方向是加快市場化步伐。

[關鍵詞]農村改革；農村發展；改革模式

30年來，中國經濟增長率長期位居世界前列，市場供應日益充足，物價相對穩定，人民生活水平不斷提高，與農村改革先走一步并獲得成功有密切關系。農村發展與整個中國經濟發展有什么樣的聯系，中國究竟在農村改革方面做了什么，未來農村改革向何處去，是本文要討論的問題。

一、農村發展的幾個“關鍵詞”

（一）發展奇跡。

30年的改革開放解決了中國人的吃飯問題，還大大豐富了中國人的生活，的確是一個奇跡。發展的奇跡也表現于農業，但如果細致分析，農業發展的奇跡實際上有前后兩個階段。上世紀80年代初到90年代中期，中國農業獲得了快速發展，其中有幾年農民收入增長的速度甚至快于城市居民。但這個時期的土地投入、勞動投入和資本投入是增長的，相應的，農業產出也在增長。產出增長比要素增長快，就是“奇跡”。上世紀90年代中期以后，我國農業領域資本投入在增長，但勞動投入和土地投入實際在下降。1996年之后，耕地出現凈減少；2000年以后，農村勞動力也在穩定減少，減少的速率大約在1.6%左右，但這個時期的農業GDP卻在穩定增長，1996年之后農業GDP平均增長約8%。這種變化也是一個奇跡，且比第一個奇跡更重要，因為這個奇跡是在兩種要素投入減少的情況下發生的。

為什么會發生第二個奇跡？一可以歸結為技術進步，二可以歸結為分工水平的提高。而這兩個因素可以進一步歸結為市場化改革的進步，因為農業技術服務的市場化提高了效率，促進了分工。

（二）人口紅利。

“人口紅利”近年已經成為經濟學家解釋中國經濟長期發展趨勢的“關鍵詞”。其實，這也是理解中國農業發展的一個“關鍵詞”。

中國經濟發展得益于廉價勞動力，而廉價勞動力來自中國農村的巨大的人口存在。中國“農民工”的工資曾經長期保持不變，只是近幾年才開始上漲。這種情況導致了中國工商業資本能夠以低成本擴張，并向世界大量輸出廉價商品。但仔細分析可以發現，農民工的主體是男性青壯年勞動力，而留在農村的婦女和老人更可以不計“工資”從事農業生產，并通過精耕細作來部分替代農業資本投入，產生了廉價的農產品。農業的低投入、農產品的低價格壓縮了農業的GDP，實際上低估了農業的增長。所以，總體上看，中國經濟的高速增長沒有伴隨高通貨膨脹，得益于農業生產的低成本。“人口紅利”實際上是農民的“負收益”。

（三）土地紅利。

經濟學家對經濟增長的分析似乎忘記了還有另一個“紅利”，即“土地紅利”。上世紀農業合作化以后的很長一段時間里，我們國家的經濟建設所需要的土地基本上是無償取得的。改革開放以后逐步開始對農民實行征地補償，但補償費用一直很少，到目前為止也不超過1萬億人民幣，而取走農民土地的總價值遠遠大于這個數。我用國民收入分配的方法估算，取走農民的土地的總價值應該在20萬億之上。

“土地紅利”同樣是中國經濟低成本擴張的重要因素。土地要素所有者本應得到的收入轉化成了其他經濟利益集團的收入或再投資資本，經濟增長成本就大大降低了。

農民向中國經濟貢獻了“人口紅利”和“土地紅利”，為什么中國農業仍在發展，中國農民的收入仍在提高？其魔力在哪里？答案還是改革開放。農民被放活了，他貢獻了勞動和土地，只要自己的收益比過去強，哪怕別人的收入增長更強，農民自己也會有所行動。中國農村的進步乃至整個中國經濟的成長，其奧秘正在這里。

二、中國農村改革模式的轉變

從農村改革開始到2003年前后，農村改革以“減弱控制”為主要特征；2004年以后，農村改革以調整國民收入分配結構、擴大農村公共品供應為主要特征。黨的十七大以后，農村改革進入統籌城鄉發展、深化綜合改革新階段。

（一）1978—2003年：以“減少控制”為主的農村改革模式。

我們對農村改革經驗的概括著重于國家、集團和農民之間利益關系調整的得失成敗。第一，農村改革必須打破來自國家權力對農民的高度控制，讓農民依據市場關系自由地安排生產。第二，在改革的關鍵步驟上，中央政府的決斷具有重要意義。第三，從改革目標的確立到最后實現，比之中央政府的率先行動，鼓勵地方政府積極探索、推動制度創新，是改革成功的必要條件。從推動農村發展的政府行為方面看，除幾次農產品價格調整出自中央政府之外，一些重要的改革行動最初都來自地方政府的創新性行動。如包產到戶、鄉鎮企業、村民自治等。但必須承認，給予或承認地方政府在決策中某種自由，在改革時期可能是一把“雙刃劍”。

農村發展的根本障礙，是我們從計劃經濟時代開始并大體延續至今的對農民實行的控制，農民應該享有的公正權利得不到保障和尊重。這一時期改革的重要任務是農民權利變革。

1.農民的土地財產權。

家庭聯產承包制在1978年后迅速推廣，當時的迅速變革固然與新制度符合農民利益有關，但從變革的可操作性上看，農民內部沒有分化，利益要求比較一致，特別是精英分子的積極性很高，是改革順利進行的重要條件。

家庭聯產承包制與集體經濟制度相比所具有的制度優勢是農村改革成功的關鍵因素。（1）從根本上說，家庭聯產承包制適合現階段我國農業生產力的性質。農業生產本身的特點使家庭聯產承包制改革具有較大的可操作性。（2）家庭聯產承包制直接把家庭收入與家庭的生產投入結合在了一起，在較大程度上克服了集體共同生產條件下的農民的“搭便車”行為，產生了制度的激勵功能。（3）家庭聯產承包制大大降低甚至取消了某些農業集體生產的監督管理成本。由于農業生產的特殊性，對農業勞動者勞動投入的質量、數量進行監控的成本極為高昂，家庭聯產承包制的實行實際上基本取消了這種監控成本。（4）農民在相當大的程度上獲得了生產自主權，為農業生產實現資源合理配置創造了重要條件。

2.農民平等的勞動就業權利。

盡管我國城鄉分割體制尚未完全打破，但這個體制已經遭到很大沖擊。在種種約束之下，中國農民勇敢地走向城市，率先向勞動市場的二元體制發起了沖擊。

過去一個很長時期里，國家對農民工權利的保護，對勞資關系的調節，常常是不著邊際地空喊口號，而媒體對這個問題也多是給予道德批判，未能發掘其中更重要的意義。2003年以后，這種情況才有了逐步轉變。農民進城務工，對于提高中國資源配置效率，促進經濟高速發展，發揮了重要作用。同時，對農民進城務工的種種限制，又大大限制了資源效益的充分釋放。

調查表明，在2004年之前差不多10年左右的時間里，農民工的工資幾乎沒有增加。勞動的廉價是因為農民工的勞動權利沒有得到應有保護。此后，對農民平等權利的保護，特別是對農民工與城市職工之間平等權利的保護，逐漸成為全社會的共識。2004年11月1日國務院第423號令頒布的《勞動保障監察條例》，把農民工的權利置于國家法律保護之下。中央高層提出的“以人為本”的施政方針的確開闊了地方政府官員的視野，許多能夠有效調節勞資關系的政策在不斷出臺。

3.民主選舉權利。

在農民問題上，中國歷來缺乏好的、有利于穩定的社會對話機制。村民自治選舉制度的重要功能在于解決對話問題。1988年6月1日我國《村民委員會組織法》開始試行，1998年正式實施。全國大部分農村村委會進行了多次換屆選舉。中國政府的此項行動引起世界的廣泛關注，也受到廣大農民群眾的歡迎。但已有的實踐證明，中國農村的民主政治發展遠不是一件一蹴而就的事情。可以說中國鄉村社會的民主政治建設非常重要，同時又非常困難。

總體上看，對于鄉村民主自治，農民的態度遠比地方政府認真。現行《中華人民共和國村委會組織法（修訂草案）》尚有許多不盡如人意之處，但這部法律至今沒有再行修訂。值得注意的是，中國農民十分看重村委會選舉產生的程序性問題，并在實踐中發展出了一些形式不同，但很能體現民主精神的做法。(中華人民共和國民政部：《中國農村村民委員會民主選舉制度日益完善》，《2000年農村白皮書》)

（二）2003年后的改革：以調整國民收入分配格局為主的綜合改革模式。

1.以調整國民收入分配格局為主的綜合配套改革模式產生的背景。

一般來說，改革是一個漸進的過程，但漸進改革決不意味著僅僅用“增量調整”的辦法進行改革。農村稅費改革就不是“增量”改革，農村土地征用制度改革也不會是“增量”改革。必要時，也應針對“存量”利益關系安排改革。

如果單單用“增量”改革的辦法調整復雜的利益關系，可能使改革陷入僵局。我們的研究發現，農業波動與政策規定呈弱相關，而與政策的執行力度呈強相關。事實上，政策的書面內容是比較連續的（除過糧食流通政策），關鍵是執行方面發生問題。

以放權為核心的改革模式在一定條件下會產生權利放不下去的結果。這種改革的局限性導致1996年之后農村發展的逐漸停滯。

從1996年農村和農業經濟的發展以及農民收入變化的狀況看，形勢的確不容樂觀，迫切要求中央農村政策發生改變。一段時期，我們在農村改革的市場化方向上出現過搖擺，對農民收入增長和農村發展帶來了不利影響。1997—2003年7年中，農民人均收入年增長為4%，低于城鎮居民收入增長7%～8%的水平，致使城鄉收入差距在不斷擴大。1990年代后半期以來，中國經過了5年糧食豐收的可喜局面，但1998年以后糧食產量持續減少，開始產生對糧食市場的壓力。從各方面情況看，要滿足國內糧食市場的基本平衡，國家必須付出更多的努力。從城鄉經濟關系看，土地、勞動和資本等資源在城鄉之間的流動仍然顯示出“二元結構”矛盾在加深的嚴峻現實。

2.以國民收入分配調整為核心的綜合改革模式。

《中共中央、國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》（2004年中共中央1號文件）反映出新一屆領導集體堅持“以人為本”，關注社會弱勢群體，塑造社會公正的新的施政理念，其意義十分深遠。它進一步明確了農業和農村改革的市場化方向，并為政府實現對市場的宏觀調控、強化對農業的財政和金融支持確立了基本政策框架。文件抓住了我國農業和農村發展中的主要矛盾，并揭示了矛盾背后的深層次問題。全國農民收入連續多年增長緩慢，城鄉收入差距持續擴大是困擾我國經濟和社會發展的難題。這個難題是我國農業和農村內外環境發生深刻變化的現實反映，也是城鄉二元結構之下各種深層次問題的集中反映。2004年農村改革的另一個重要特點是地方政府積極響應中央的號召，在深化農村改革中努力創新，富于進取精神。不少省市提前做了減免農業稅的工作，為中央的政策目標早日實現創造了條件。

3.調整國民收入分配格局、實行反哺農業的初步舉措。

2004年以后，國家農業支出除過傳統的支出項目之外，逐步增添了生產直接補貼、生活設施補貼、教育補貼、社會保障補貼和“新型合作醫療”補貼等幾種新的全國性或地區性農民普遍受惠的補貼類別，同時各種新的“項目”支農工作仍在繼續進行。2007年農村建設和支援農業的總支出達到4318億元，比上年增加512億元。2008年，按初步估算，中央政府和地方政府對農村的投入總額將超過8000億元人民幣。

（三）兩種改革模式的局限性及其外部制約。

兩種改革模式都是特定歷史條件下的選擇。“減少控制”的一系列政策是在糧食供應緊張的壓力之下作出的選擇。這種選擇在黨內高層有一定的共識作為基礎。從總體上看，“減少控制”改革模式的主導者是中央政府，這個特點在改革的中后期越發明顯。

“分配調整”改革模式則是中國經濟的實力大大增強以后才出現的。在當時背景下，在取消農業稅的同時逐步減少國家的補貼（特別是減少糧食風險基金）并不會對國家財政運行造成明顯負擔。

所以，從總體上看，兩種改革模式在不同時期都是水到渠成的結果。但是，也不能認為每一種改革模式的選擇就一定能解決農村發展的基本問題。事實上，每一種改革模式都有自己的局限性。

1．“減少控制”改革模式所受制約及其局限性。

“減少控制”改革模式的主要操作者是中央政府。當“減少控制”達到一定程度后，政策的進一步實施會遇到阻力，阻力主要是三個方面的因素，分別是地方政府的消極態度、某些利益集團的反對和市場結構的缺陷。

在勞動力流動方面，隨著制度的解體，農民進城務工成為不可阻擋之勢。但真正要農民在城市特別是大城市定居下來，會遇到一些難以克服的障礙。據了解，教育部門比公安部門更喜歡傳統戶籍制度，因為這個制度可以增加它們的收入（借讀費等）。城市社會保障收支的赤字是阻礙農民在城市定居的另一因素。

以中央政府推動為主的“減少控制”改革模式在農村方面受到制約也很明顯。首先是地方政府特別是土地資源緊張地區的地方政府對中央政府提出的“增人不增地，減人不減地”的政策有抵觸，以至這項政策在地方很難落實。其次是工業部門和建筑業部門不支持國家征地制度改革，而地方政府在利益驅動之下往往站到了工業和建筑業利益集團一邊，致使征地改革舉步維艱，中央政府的政策難以得到有效執行。在土地產權制度進一步改革還沒有達成共識的情況下，中央政府希望通過穩定承包權或將承包權的物權化來解決土地資源的有效配置問題，現在看來困難很大。在改革開放前20年，農村金融市場的改革也乏善可陳。改革的深層制約仍然是市場結構的缺陷。農業的小規模經營難以產生有效的大規模的資金需求，致使農村金融市場的交易成本比較高。國有大型商業銀行未能在農村資本市場提供有效服務，在不同程度上退出了農村市場。曾經興起的農村合作基金會因為依賴農村“經管站”，缺乏有效的產權基礎，產生了嚴重的腐敗問題，不得不由中央政府出面叫停。

總結以中央政府為主導的“減少控制”改革模式的局限性，我們發現，它未能自動產生市場主體間的公平關系，未能自動形成有效的產權基礎，也未能產生足以降低交易成本的市場結構。“減少控制”意味著“放權”，但“放權”不等于“造權”。深化農村改革的關鍵是權利的再造，盡管這種再造需要“放權”的過程。“造權”的改革工作未能深入進行，是“減少控制”改革模式受到制約的根本性原因。西方國家的經驗也很能說明一些問題。

2.“分配調整”改革模式的制約與局限性。

2004年提出的深化農村改革的目標主要還在于通過調整國民收入分配結構來支持農村的發展。但“分配調整”改革模式受到的制約也是明顯的。

首先是國家財力的限制。減免農業稅的資金來源一部分是經濟發達地區的地方收入，另一部分是中央政府的糧食風險基金。這些資金來源并不構成對農業支持的充分保障。

其次是農村社會對“分配調整”改革模式的承接系統還未能很好發育。2004年開始實行對種糧農民的直接補貼以后，政策貫徹所遇到的困難是補貼資金發放的成本比較高，有的地方甚至出現資金發放成本大于資金數量本身的情況。從發達國家的經驗看，政府對農業的支持往往依賴農民的合作組織系統，這種系統可以大大降低政府支持農業的成本。顯然，我們的這種系統還遠沒有形成。再者，當前實行的“分配調整”改革模式的重要方面應該是涉及進城務工農民的“勞資關系”，而這種關系的調整難以做到一蹴而就，甚至可以說這種調整還沒有真正受到地方政府的高度重視。

最后，實施“分配調整”改革模式不能不涉及農村社會保障事業的發展，但在目前條件下，還不能找到一條使得農村社會保障與城市社會保障相統一的辦法，而統一問題不解決，“分配調整”改革模式就不能說獲得了成功。這將是我們要長期面對的一個老大難問題。

三、迎接農村改革與發展的新階段

（一）新時期農村改革的核心任務：用更積極的城市化政策引導城鄉統籌發展。

我國政府開展社會主義新農村建設工作已經兩年了。應該說這兩年的成績相當顯著，特別是農民很歡迎國家的新的農村政策。但從我們的初步調查看，農村建設的資源合理配置問題還相當突出，以農業為主的地區在農村建設中困難還很多。我們認為，要合理利用農民的生產積極性和國家資源，進一步加快新農村建設的步伐，必須調整新農村建設的戰略思路，采取更積極的城市化政策，為農村發展創造更好的條件。

1.多半人口居住在農村不容易建設新農村。

新農村建設成功的最終標志是兩個，一是農村居民的平均收入要接近城市居民的水平，二是農村居民享有與城市居民相當的公共服務水平。有了第一條，政府規定的“生產發展、生活富裕”這樣兩個新農村建設目標就算有保障了；有了第二條，政府規定的“鄉風文明、村容整潔、管理民主、生態良好”這些公共目標也就有了保障。但在我國多半人口居住在農村的情形下，這兩個基本條件要實現是相當困難的。

（1）小規模農業經營不可能產生支撐新農村的新型農民。

我國耕地的保有量的目標是18億畝，而我國農戶總數約2億4千多萬戶，平均每戶耕作面積大約7畝地。在這些農戶中，約20%的農戶從事“設施農業”，生產畜產品、水果、蔬菜、花卉等農產品，他們因大體可以實現充分就業，可以獲得較高的年工資收入和投資收益，其家庭總收入可以接近城市平均水平。其余80%的農戶主要從事糧食生產，來自農業的收入平均每戶大約在3—5千元。這些農民只能是窮人。由這樣一些農戶構成的居民點——村莊，只能是破敗的村莊，而不可能是“社會主義新農村”。

能不能在戶均7畝地上通過農業技術進步來增加農民收入？非常難。良種、灌溉、化肥、除草劑和小型農業機械等技術是規模中性技術，但這些技術的應用對農產品產量進一步增加作出貢獻的潛力已經不大，其顯著作用是節約農民的勞動時間。從我們的調查看，農民更傾向于選擇勞動節約技術。如果農民不能利用節約出的勞動時間從事其他工作，這種技術進步就不能增加農民收入。

能不能在戶均7畝地上通過改造農業組織結構來增加農民收入？也很難。農業生產的組織結構的進步在我國被冠以“農業產業化”這樣一個說法，其實它是指建立在農業專業化基礎上的農業經濟的一體化。事實上，農業產業化的重要后果仍然是讓農民節約了總的生產時間，而不是提高農民的農業收入。在農業高度產業化的條件下，服務農業的“龍頭企業”從事更專業化的流通和技術服務工作，農民便在一定程度上退出了農產品流通領域和生產資料購買領域，甚至連地頭上的工作時間也減少了。因為專業化的生產，某些短缺農產品常常會迅速增加供應，而農產品的需求收入彈性又很小，價格便可能下跌，如果農民的土地耕作面積不變化，農民的農業收入也會下降。

概括地說，農業特別是糧食生產的技術進步和組織結構的調整，其主要后果是節約了農民的勞動時間，而不是直接增加農民收入。擺脫這種困境的辦法，我們想到的自然是農民的兼業，讓農民從非農產業中增加收入。但現行的農民“兼業模式”導致巨大的資源浪費，不利于統籌城鄉發展。

（2）現行“兼業模式”導致巨大的資源浪費。

盡管有官方的數據，也有一些研究機構的調查，但還是很難確切估計目前我國農村勞動力轉移的數據。按一個保守的判斷，可假設有1億農戶的主要勞動力(包括配偶共1.4億勞動力)在各類城市從事非農產業。同樣按保守估計，這些外出務工人員帶回農村的資金每年在8000億元左右。另據國家統計局公布的資料，全國農戶平均每年新增約8平方米的鋼筋混凝土住房面積，其造價大約0.32萬元人民幣。僅此一項，全國農戶每年新造住房的投資約8000億元人民幣。這個情況與國家統計局公布的住房消費數據有矛盾，我們采信前一數據。這樣說來，我國農村外出務工人員帶回農村的資金剛好和農民的住房投資相一致。8000億這個數字是巨大的，它遠遠超過了國家對農村的全部投入。

進入城市務工的農民的福利損失是巨大的。據甘肅農調隊的調查，當地務工農民中，能夠在城市租得起或買得起有衛生間和廚房的單元房的大約只有12%左右，按北京的一項資料估計，這個比例也在15%左右。這意味著絕大部分務工農民所獲得的收入用于建造住房以后并沒有給他們產生實際福利。

由此產生的資源浪費還可以算另一筆賬。盡管農村長住農民人數以1.6%的速度在下降，但農村的戶數卻在以1%左右的速度在增長，新增加的分立農戶除在一些發達地區不能獲得宅基地外，其他地區仍然能獲得宅基地。目前我國農村地區的非農業占地已經達到約18萬平方公里，按城市的容積率標準，應該容納18億人口，但實際上只約7億人口。按目前的趨勢，農村地區的人口容積率還在下降，農村的土地資源浪費趨勢難以扭轉。

還有一筆各級政府在“新農村”建設中的投資賬要算。因為村莊規模在擴大，各地方政府要在基礎設施上給予投入。全國縣以下農村道路長度120萬公里，村內道路約250萬公里左右，每公里按5萬元計，也近2000億元。再加上其他基礎設施的投入，如自來水、電力、污水排放、沼氣池等，投資還會顯著增加。而據我的初步觀察，農村基礎設施投入越多，在一定時期里農民跑得越快。這部分投資的效益難以保障。

（3）分散的公共投入無以建設新農村。

中國農村大約有320萬個自然村，60多萬個行政村，常住人口大約是7億4千萬左右，占了中國總人口的58%，這是中國社會的大頭。中國銀監會官員披露的資料表明，到2020年，社會主義新農村建設需要新增資金15至20萬億元人民幣。而實際支農資金按照8%的增長率計算，只能提供10萬億左右。這些資金即使投下去，由此產生的固定資產的維護更新成本，國家和農民都支付不起。因為農村人口數量龐大，涉及許多政府管理部門，幾乎每一個部門都認為自己有必要成為“新農村”建設的投資者，大家都向國務院爭要資金，造成資金使用的分散和低效率。按我初步了解，直接涉及農村投入的中央部一級工作部門有20多個，它們正在實施大約100多項新農村建設的“工程”或“計劃”。整合資金投入渠道，減少浪費可能性，是當前搞好新農村建設的重要課題。

2.城市吸納人口的能力究竟有多大？

有一些學者懷疑我國城市吸收農村人口的能力，認為城市化的步伐應該慢一些。還有的學者認為城市化會導致城市出現大量的貧民窟，應該將農民束縛在農村土地上。我以為這些看法是不正確的。

城市吸收農村人口的能力弱，主要與我國的就業政策有關。我們估算，如果能嚴格執行“勞動法”，下決心解決勞動者加班報酬問題、城市居民兼業問題和童工問題，全國就業崗位有可能增加4000萬左右。如果再能夠加強居民收入調節和監管，適當提高個人收入所得稅的累進率，努力打破就業的部門壟斷，就業崗位還可以增加。從宏觀經濟數據看，我國GDP連年高速增長，遠遠超過了就業增長的速度。這種差距不可能用技術進步因素來完全解釋。基本情況是，一方面已就業的勞動者超時超負荷工作，另一方面卻有大量農村隱蔽失業人口存在。我們不贊成用農民素質低來解釋農民失業人口大量存在的原因。事實上，在一些城市現代經濟部門，農民能夠從事很多工作。勞動市場的不完全性，才是農民工就業難主要制約因素。此外，收入戶籍政策、調節政策和地方管理體制也不利于城市化，這方面做好改革，城市化的速度還會增加。

我做過一個粗略估算，假設采取積極的城市化政策，我國種植業農戶以每年6%的速度減少（目前的速度已經是1.6%左右）是完全可能的，其中大中城市貢獻3%，其他小城市和新興小城市（可以發展1萬座小城市2—3萬人）貢獻3%。有了這樣一個過程，在30年以后，我國可以剩下5000萬農戶，其中糧食種植3000萬戶，其他農戶2000萬戶。這個目標實現以后，農村人口將顯著減少，大批村莊將消失，城鄉差別將基本不存在。那時，中國農村的基礎將是富裕農民組成的小的居民點，不以農業為主的家庭將居住在小城市，而更多的農民將變成城市居民，城市化率可達到80%左右。

3.什么是更積極的城市化政策？

實行積極的城市化政策重點要解決以下幾個方面的問題。

一是深化社會管理體制改革，創建城鄉統一的戶籍管理制度。戶籍制度改革是要建立一種操作比較簡單、不含有身份歧視、便于對人口進行規模控制的人口登記制度。新制度的核心應該是居住地人口登記制度，具體地說，只要一個人在一個城市享有住房（不論租住還是擁有產權），且這個住房的建設符合政府的規劃，住房的結構和面積等質量元素符合政府的標準，那么這個人就應該被登記為這個城市的居民，并享有和其他居民一樣的權利。

二是改革勞動管理體制，調節勞資關系，增加城市就業機會。政府部門要帶頭按勞動法的要求辦。

三是改革土地管理制度和土地產權制度，探索用“以土地換住房”和“以地租換保障”等多種途徑解決農民進城的“門檻”問題。要取消區分“大產權”、“小產權”這樣的奇怪的政策，以“放開產權、管住規劃”為核心建立土地管理的政策體系。

（二）堅持市場化改革方向。

發達國家農村發展的歷史經驗證明，農村改革必須歸結為權利關系的變革。過去我國農村的最大問題是不尊重農民的基本權利，用控制性政策，把農民束縛在土地上。20年前開始的改革，大體上是確立農民基本權利的過程；所有農村改革的成就，都可以歸結為農民基本權利得以逐步確立所產生的積極成果。同樣的道理，農村各種尚待解決的問題，也將寄希望于農民基本權利的進一步確立。新的中央領導集體提出了以人為本的發展觀，將為確立農民各項基本社會權利提供意識形態的支持，有利于深化農村改革，促進農民發展。

從長遠看，今后農村改革的主攻方向還是加快市場化的步伐，為此要做好三方面的工作。

一是要通過改革，使農民成為有活力的市場主體，創造農村市場經濟發展最基本的動力。首要任務使以更大的力度改革農村土地關系，確立農民的土地財產權。農村目前實行的土地承包制對解放農村生產力曾發揮了巨大作用。但這個制度難以避免鄉村干部對土地過強的支配權，對理順農村政治經濟關系很不利。中央政府已經通過立法措施，來強化農民的土地承包權，使農民的土地承包權物權化，但目前落實情況尚不盡如人意。除此之外，要大力發育農民新型經濟組織，同時改造和最大限度地利用農村現已存在的中介組織資源（如鄉鎮、村社區組織、供銷合作社、信用合作社以及鄉鎮的“七所八站”等組織形式）的網絡體系、基礎設施、專業技術人才和社會動員能力，整合農村已有的和正在發育的社會資本、人力資本和物質資本，實現傳統組織資源和新型組織資源的有效對接。還要進一步放活勞動力市場和資本市場，逐步實現城鄉勞動力市場的統一，建立多層次的資本流動市場。

二是要加強政府對農村經濟發展的支持力度，并在“市場失靈”的領域發揮政府服務的作用。中國農戶的小規模經營狀況決定了農戶在市場經濟中處于不利地位，易于受到大型壟斷供應商和服務商的盤剝。同時，農業是高度競爭的產業，農業利潤率往往低于社會平均利潤率，不容易獲得商業銀行的服務，也不容易吸引投資者向農業投資。鑒于這個原因，國家應大力加強農業基礎設施的投入，發展農業科技，改善農業生產的物質條件。同時，鑒于目前農業資金多頭投入、效率有限的局面，應改善國家農業政策性銀行的服務，進一步增強農業政策性銀行的服務功能。可以考慮加強我國農業發展銀行與農業部之間的協調互動，把目前各種分散的農業支持資金適度集中，由農業部做好資金使用的規劃，由農業發展銀行做好資金的具體使用和調度，以提高農業資金的使用效率。三是要改善農村基層社會的治理結構，進一步改革村級社區管理機構和鄉鎮政府，采取更有力的措施加快農村基層的民主制度建設。1998年正式出臺村民自治法，但落實極為困難。農民希望這項權利真正得以落實。如果這項權利落實了，所謂“農民負擔”問題也就容易解決了。這等于把“中央要求減負”，變成了“農民自我減負”，效果就大大不同了。我們在調查中發現，與其說農民苦于稅費負擔重，不如說農民更苦于稅費負擔不平等。在一個鄉鎮，往往有不交或少交稅費的村子；在一個村子，又有不交或少交稅費的農民，這使得一部分農民所承受的賦稅相當沉重。解決這樣的問題，只能由改善農村基層政府的治理結構來實現.