三農問題論文：能進城的可進城，愿下鄉的可下鄉

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【摘要】：當年計劃經濟知識青年上山下鄉的真實情況，是一個不愿去，一個不愿接受；現在市場經濟農村居民進城工作，卻是一個愿去，一個也愿接受，我們沒有必要再人為制造籬笆。這需要觀念上的轉變和綜合配套政策和措施，否則最終是"非不能也，而不為也"！從公民權利角度和市場經濟體制看，能"進城"的可進城，愿"下鄉"的可下鄉。

【關鍵詞】：戶籍制度公民權利三農問題

一

1958年前，中國的城市對農民基本呈"開放"姿態，但由于越來越多的農村居民涌向城市，而且日益增多的勞動力使城市無法容納并成為政府的負擔，便頒布了《戶口登記條例》，實施戶口管制制度。隨著1958年的建立，中國形成了城鄉分割現狀，城市居民成為最大的受益者，就業、住房、教育、醫療和養老基本得到保障，農村居民卻對此基本無緣，人為造成了二元社會結構。

1968年12月22日，發出"知識青年到農村去，接受貧下中農的再教育，很有必要"的號召，在全國掀起了上山下鄉的熱潮。據統計，期間上山下鄉的知青共有1600多萬人。上山下鄉雖然緩解了城鎮的就業壓力，但在這一代人的青春中造成了不少的悲劇。1978年10月，全國知識青年上山下鄉工作會議決定停止上山下鄉運動并妥善安置知青的回城和就業問題。

改革開放以來，農村居民進城就業管制有所松動，"百萬民工下廣東"和每年"春運"的"壯觀"景象在世界上絕無僅有，逐漸形成了1億4千萬的進城"農民工"，[1]為城市化工業化輸送大量的勞動力，為中國的經濟快速發展做出了巨大貢獻。但城鄉差別仍未打破，更出現眾多"孫志剛"式的悲劇。

目前，取消戶籍限制的呼聲越來越高。2005年10月25日，中央綜治委流動人口治安管理工作領導小組副組長、公安部副部長劉金國在中央綜治委2005年第二次全體會議上透露，公安部正在進一步深化戶籍制度改革,擬取消農業、非農業戶口界限,探索建立城鄉統一戶口登記管理制度，同時，以具有合法固定住所作為落戶的基本條件，逐步放寬大中城市戶口遷移限制。

歷史難道就這樣形成一個輪回？

其實，歷史就是這樣跟我們開玩笑，如在長達近一個世紀（1917-1950）的時間里，占世界總人口1/3的國家進行了建立計劃經濟體制的"試驗"，但最終的結果是在20世紀末進行幾乎同樣徹底卻方向相反的體制變革，試圖重新建立市場并重新融入世界經濟之中。在當今全世界將近200個國家中只剩下有2個國家繼續實行計劃經濟--朝鮮和古巴。

二

對于戶口管制制度和城市人口"上山下鄉"運動這種現象的因由，本人有保留地同意溫鐵軍先生的"實際上我國的經濟確實不可能隨著工業發展來帶動農民的非農就業，而是城市必然要向外排擠過剩人口。……我們對過去很難一言以蔽之，至少不能簡單地把過去的問題歸結為都是計劃經濟造成的"的觀點。[2]因為，在過去的計劃經濟體制下，就業渠道單一，城市里的幾乎一切行業都納入國家直接管轄之中，甚至連賣菜的、理發的、修腳的、開旅館的，等等，都在統一嚴格的組織里面，如此僵化的體制怎能創造出更多的就業機會呢？對比實施的市場經濟改革，20多年就吸納了一億多農村剩余勞動力，其結果不言而喻。

對于某些觀點，如"當前農民不能從農村轉移進行城市，從農業轉入非農產業的根本原因，不是所謂體制性障礙，而是根本就沒有實現這種轉移的空間"。"鼓勵農民進城，實際上是在制造農民工之間的競爭和農民工與城市藍領工人的競爭，其結果是大大有利于資本雇傭到更加廉價的勞動力且進一步使農民工不可能在城市安居下來"。"如果進城農民不能獲得就業機會，他們又因為賣掉土地而失去了以前的土地保障，誰有辦法來解決數以億計失地農民的生存問題？數以億計的失地農民，將對中國現代化構成何種壓力？"。[3]對此，在這里向其提出幾個問題：1、戶籍制度人為分割出二元社會結構，難道不是體制性障礙嗎？2、現在已經有一億多農村勞動力轉移到非農就業上，這空間很少嗎？3、一億農民進城工作了，是否真的就搶了一億城鎮居民的工作機會呢？4、難道現在農民不希望有機會進城被"廉價"雇傭嗎？他們想進城被"廉價"雇傭為什么還要受很多限制呢？5、如果眾多農村勞動力不能正常進城，只能在農村"使用"，這些勞動力難道不就更廉價嗎？6、在當今中國，是否存在數以億計人口的生存問題呢？（也需要指出的是，千百年來，億萬百姓從來不是統治者所養活，而是百姓自己養活自己）。7、如果數以億計的農民只能在一畝三分地耕作，僅維持溫飽的現狀，這就是你們所希望的中國現代化嗎？

對于一些觀點認為農村人口卻大量地涌到城市將造成"貧民窟"問題，這個現象在拉丁美洲就表現得比較突出。這是因為拉美國家經濟發展不是很迅速，還沒有具備很強的工業化發展條件，導致城市化發展條件不具備的時候，人們在農村居住反而倒不產生問題。這時讓大量的人口聚集到城市中來，問題倒反而顯得比較突出了。其實，這是"過度城市化"問題。但目前中國的現象剛好相反，經本人研究認為：是城市化不足--即工業化高速發展和經濟快速增長，城市需要補充大量的就業人員，但由于城市對外來就業人員的限制，外來就業人員須在原居住地與就業地之間來回飄擺不能定居，只能寄居于就業地城市的"邊緣位置"，造成了有中國特色的"貧民窟"。

對于人地緊張和人均資源短缺，確實是中國的國情，但正因為這樣的問題，就更加要"城市化"，使資源來集約利用。城市化才能解決人地緊張和人均資源短缺問題，也能解決就業問題。單從居住用地來說，農村一戶就占用幾百平方土地，城市就比農村節約，而且人類集中居住才能發展第三產業（特別是服務業），可創造出無數種職業，才能吸收大量的就業人員。增加就業人數與經濟規模特別是工業化規模有關但關系不是最大。筆者估計，每百萬元服務業GDP需要就業人員與百萬工業GDP需要的就業人員的比例是5：1。而服務業的發展則需要人員居住集中，在解決吃飽問題后相互提供服務，也代表著生活水準的提高。而且人類也是群居的動物，城市化和工業化除了創造大量的有形的物質消費資料外，還為人類提供了無限的精神糧食生產和消費地方。分散而封閉的農村，阻礙著精神糧食的產生及其信息的傳遞和精神糧食的消費，導致物質與精神資料的匱乏。

非常明顯的道理是：農業只是具有提供糧食、蔬菜和肉類滿足人類食用的功能，農業滿足了人們吃飽的基本需要后，人類的其它物質資料需要則由工業所集中提供，再加上服務業而使人們的生活水準迅速提高。將幾億農村居民束縛在一畝三分地里，不可能快速增加農民的收入和提高生活水平；不將農業剩余勞動力轉移到非農產業，不可能實現中國的現代化。

三

自1998年以來，我國城市化水平近幾年每年都保持了1.5至2.2個百分點的增長，截至2003年底，全國城鎮化率已達40.53%。與此同時，我國城市數量也從改革開放初期的193個增加到662個，其中超大、特大城市已達46個。城市已成為我國國民經濟發展的重要載體，城市經濟對我國GDP的貢獻率已超過70%。[4]然而，這不是人口的城市化，而是地名的城市化。"城市數量增加了兩倍（現在是三倍多），城市人口卻只增加了10個百分點，而且主要是城市人口的自然增長"。[5]也就是說這樣的城市化仍然是拒農村居民于門外的城市化，根源還是在于戶籍制度。

中國自2001年加入世貿組織后，先后批準和簽署了聯合國兩個人權公約---《經濟、社會及文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利國際公約》。《公民權利和政治權利國際公約》第12條規定公民有遷徙自由。我國1954年憲法曾經規定遷徙自由，但1975年憲法、1978年憲法以及現行憲法都取消了這個規定。"如果說在我國早期實行計劃經濟、城鄉嚴格分立的二元體制下，為保證城市人口福利供給和控制城市規模，嚴格控制城鄉間人口流動尚有稍許合理性的話，那么在市場經濟愈來愈充分發展，人口的自然流動、勞動力資源的合理配置已越來越迫切的情況下，我們仍然秉持以往的做法來對待遷徙自由無疑會阻礙經濟發展和社會進步。"[6]確實，既然我們選擇了市場經濟道路，包括人員等市場要素就需要充分的合理配置，人口能自然流動，不然，只能是"制造"出中國公民在自己的祖國里"暫住"和大批的"非法務工人員"這種我國特有的現象。

目前，我國在城鎮務工的"農民"數量，根據農業部《二00四年全國農業統計提要》的數據，截至2003年年底，鄉村從業人員數為4.96億，其中勞動年齡內為4.6億，而農業從業人員為3.06億，那么起碼就有1.6億農業人口從事非農業工作，遠遠超過國有單位和城鎮集體單位的共7800萬就業人員城鎮戶籍職工的總數。[7]面對如此龐大的從業人數，我們最終不能讓其存在于城市之中而游離于城市化之外，應該創造條件使其融入城市之中。也需要考慮這龐大人口所產生的子女后代教育等一系列有悖于社會整體發展的嚴重社會問題。而且，由于一直以來各地采取阻礙外來勞動力在本地就業的政策，造成外來勞動力就業成本增大，扭曲并妨礙了勞動力市場發育，也使城市居民過度依賴于政策保護而不積極尋求新的就業機會，從而抑制了就業提供的積極性以及整個經濟的勞動力需求，不利于企業增加投資，損害了產業結構調整和持續的經濟增長，反而影響到當地的經濟發展。

以往建立戶籍制度，是由于農產品短缺而需要建立統購統銷制度確定統銷制度的適用人群，其前提又是計劃經濟。現在，農產品短缺現象已經消失，也實行市場經濟，在一個要素完全流動的市場中，通過資本與勞動力的市場化配置，不同地區間的要素報酬應該逐步趨向均衡。所以，從公民權利和市場經濟體制和經濟發展方面考慮，就必須打破城鄉分隔局面。

四

城鎮（市）化在今天出現的困境，是由于過去人為造成城鄉之間的巨大經濟差異，形成農民大量從農村流入城市的趨勢，并長期阻止由農村人口向城市的流動的原因，如筑壩攔洪，難免"蓄之愈久，其發必速"，再不泄洪，則會有漫堤毀壩的危險，到時候其破壞力就更嚴重。

當然，解決三農問題不止是城鎮化一條路，也并非是打破戶籍管制制度就令到眾多農民進城并能提高他們的收入，三農問題的解決需要相當長的過程，并非一蹴而就，不能有急進的幻想。也并非僅給予進城農民一個城鎮戶口就可以解決，更需要有其他方面措施甚至是更多的綜合配套，如實施土地制度的變革，統籌城鄉建設，既要加快工業化和城鎮化，也要政府增加對農村的投入，加速農村的建設步伐，減輕農民的負擔；更需要解決教育資源投入和建立包括農村居民在內的全體國民基本一視同仁的統一的社會保障和福利賬戶，使教育投入和社會保障不再成為當地政府負擔等等。

目前，已經不是爭論要不要取消戶籍限制、要不要城鎮化的問題，而是如何掃除消戶籍限制的障礙、如何積極面對和解決城鎮化將面臨的問題，"十一"規劃的新農村建設只是整個過程一只腳邁出一步，城鎮化是邁出另一只腳，也就是新農村建設和城鎮化建設同步進行，這樣才能兩條腿走路。沒有觀念上的轉變、不打破制度上的約束、沒有綜合配套政策和措施，最終是"非不能也，而不為也"！

某些能說"非不能也，而不為也"的專家卻反對去"為"，某些要"問為什么？"的學者還弄不清"為什么？"。其實，我們除了用"腳"去觀察外，還需要用"腦"去思考。雖然他們是發自內心想解決三農問題的，但依照其理論卻可能導致三農問題長遠難以解決。

一只鳥籠，當然阻擋不了空氣的流動，但農民不是空氣，卻很像籠中之鳥，雖然能喂飽"它"使其不會挨餓，但始終是沒有在空中飛翔、在森林里覓食和選擇建窩的自由。

當年知識青年上山下鄉真實情況，是一個不愿意來，一個不愿意接受；但現在農村居民進城工作，卻是一個愿意去，一個也愿意接受（不然就出現"民工荒"），我們沒有必要再人為制造籬笆。更有一些觀點認為，農村同樣對城市居民開放，從公民權利、市場經濟的人力資源和資本自由流動方面考慮也是正確的，而且城鄉之間存在比較優勢，農村也需要城市的人才、資金、技術、管理和市場。

因此，能"進城"的可進城，愿"下鄉"的可下鄉。

注釋：

[1]、李強：《轉型期中國社會分層》，遼寧教育出版社2004年版，第16頁。

[2]、溫鐵軍：《我們是怎樣重新得到遷徙自由的》，《中國改革》.2002.5。

[3]、賀雪峰：《農村研究要問為什么》，三農中國網，/shownews.asp?newsid=7666，2005-9-8。

[4]、新華網：《我國城市化水平已進入快速發展階段》，/fortune/2004-10/09/content_2068588.htm，2004-10-09。

[5]、溫鐵軍：《中國的"城鎮化"道路與相關制度問題》，中國經濟50人論壇，2000-04-18。

[6]、秦前紅：《論兩個國際人權公約的實施和中國憲法變遷》，中國論文下載中心，，2003-10-12。

[7]、2003年底，國有單位和城鎮集體單位就業人員分別為6876萬人和1000萬人。《中國統計年鑒2004》，中國統計出版社。