三農問題論文：反思三農問題的解決路徑

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摘要：如果不把改革的目的明確，如果繼續把改革作為權力集中和權力上收的手段，再怎么改革都會走不出“權力控制”的傳統治理習慣，都會“有多少改革都會重來”。改革本來應該是如何樣來控制權力，而改革的結果卻是如何樣來用權力控制民眾和基層組織。因為都希望能夠實現利益的最大化，為了自己的利益能夠占有更多就只有希望盡可能地減少參與分配或競爭的人數，都希望減少別人而不是自己。雖然有群眾觀點和群眾路線，卻是在上級要求下進行的，是向上級負責的其中一個具體內容；當上級變成一個一個具體的人時，就會變成向領導者個人負責；每一級都向上級負責，到中央后，中央反過來要向群眾負責，使離群眾最遠的政府卻要最終向群眾直接負責。經濟體制改革由市場來優化經濟資源配置，政治體制改革如何來實現政治資源（權力）的優化配置，這是當前中國改革的核心問題。要從根本上解決三農問題，除了進行體制創新，沒有第二條路可走。

“三農”問題，作為一項事關國家和民族興衰的重大歷史課題，列為黨和政府工作的重中之重，在今后半個世紀以內，將是全社會長期關注的熱點。近二十多年特別是近十多年改革的經驗教訓表明：農村進一步的改革和發展，再不能頭痛醫頭腳痛醫腳了，迫切需要戰略規劃和整體安排，迫切需要明確今后的方向。

一

取消農業稅以后的農村進入了無稅時代，鄉鎮政府與各級政府比較而言，農民更需要哪一級地方政府呢？我們的三農研究者就不能用理論來“為農民作主”。鞋子合不合腳只有腳才知道，農民更需要哪一級政府只有農民才有權回答。筆者就對此進行了1000戶農戶調查，得到的結果會令政界的一些高官和學界的一些權威大跌眼鏡：有52.9%的農戶在地方各級政府中選擇最需要鄉鎮政府，有22.9%的農戶選擇最需要省政府，選擇最需要縣、市政府的農戶分別為15.7%和8.5%。同時，三農的理論和政策是否與農村的現實相符合，是執行政策的農村基層干部在給農民穿“鞋子”，評價“鞋子”合不合“腳”農村基層干部也最有資格。

撤銷鄉鎮政府，國家與一家一戶的農戶打交道，太高的交易成本誰來承擔？對于農民而言，官僚的縣市政權是否符合自己的口味？對于縣市政權而言，是否能夠真正滿足農民的需要？是減人減機構來減輕財政負擔，還是這個職能需不需要存在？怎么不先定位這個職能，再根據職能定事？事有多少財政就要給多少，以錢養事，人隨事走，按照市場經濟的法則，人就會自然分流配置到比較利益高的行業上去。如果職能和體制不改，不僅會使改革帶來尖銳的利益沖突，而且改了也是換湯不換藥，舊的矛盾沒有解決，反而引發了新問題。原稅費改革時，主流社會一致認為，只要進行稅費改革，只要減輕了農民負擔就能夠根本解決三農問題，最簡單的辦法就是砍掉一部分。而現在的鄉鎮改革，又是簡單地采取“減”的辦法。怎么能首先考慮養鄉鎮政府的財政支出從哪里來，而不首先考慮農民是否需要？農民需不需要國家為他們提供公共服務？農村社會需不需要國家提供鄉鎮政府這樣一個公共產品？城市的社區組織都由政府財政負責，而農民的鄉村政府卻要取消，這不是在歧視農民嗎？

因此，鄉鎮機構改革迫切需要給鄉鎮政府定位一個未來的發展方向：市場追求效率，政府確保公平。市場配置資源的天然本能是以效率為第一追求，如果我們政府也以實現效率為最大的目標，誰來實現公平？而沒有公平正義，怎么可能實現和諧社會？怎么能夠叫做社會主義？和諧社會是新的穩定觀和發展觀。過去一講穩定，就是用壓力和政府主導，農村不穩定總是歸結為農村基層干部，總是把農民負擔問題歸結為農村基層組織，卻從沒有正視體制壓力下的公共財政問題。基層干部有不好的，但高層也有，中國政府有，外國政府也有。在財政包干體制下，造成中央和省府有錢，越到基層越沒錢。縣鄉兩級只占總收入的30%，卻要承擔70%的公共財政責任。在目前的財政包干體制下，計劃生育可以提高效率，發展工業即使破壞環境可以提高效率，城鎮化圈地經營城市可以提高效率。而對農村的文化教育、生存保障、科技投入、基礎設施等等，地方政府就必然失去興趣。根據目前考核的評價指標，既能帶來巨額的財政收入，又能夠帶來光明的政治前途，何樂而不為呢？這就是為什么販賣會判處死刑卻仍然有人不惜用生命做賭注，因為其中有高額暴利。馬克思說過，“一旦有適當的利潤，資本就膽大起來。如果有10％的利潤，它就保證到處被使用；有20％的利潤，它就活躍起來；有50％的利潤，它就鋌而走險；為了100%的利潤，它就敢踐踏一切人間法律。”

二

既然“三農”問題解決的出路是改革，那么，改革的目的是什么？出現了一個問題就找出一個犧牲品，學界予以證明，媒體跟風而上，如此改革是把問題推遲給下一代。所以，我們當前的一些改革機制是矛盾積累機制而非化解機制。政府的本能就是擴展權力，而改革就意味著調整權力。因此，在權力體系中，處于弱勢地位的鄉村組織，就自然成為一個政治上的犧牲品。比如公車改革為什么要從交通不發達的縣鄉改起，而不是從交通發達的省市兩級改起？減少的財政成本究竟有多大的空間？國家財政真的沒有錢嗎？巨額的公款出國考察和公費旅游都是哪些人？巨額的公款買小車和公款吃喝消費（媒體報道每年公款吃喝一項就是是幾千個億！）都是哪些人？是不是減了農民所需要的鄉村人員工資就可以有更多的公款消費空間？當看到戈倍爾日記中“用不著謀求知識分子的皈依。因為知識分子從來都不皈依，而是永遠倒向強者。”這樣一段話時，才終于明白學者和專家們的原則。

當前的鄉村改革，對管理成本過高和管理效率低下問題集中放大，特別是著力放大因此而造成農民與地方政權的沖突問題。也確實如有人所說，鄉村組織也存在著行政效率低下的問題，但是，農民工維權的成本要遠遠高于農民工的權益，這樣的城市政府是不是也要取消呢？省、市、縣的不少機構根本就是一個擺設，幾個人的機構卻耗費著過百人的一個鄉鎮的財政支出。有天生的城市公務員嗎？有天生的首都干部嗎？上海市的一個23人街道辦事處，憑什么就可以支配數以億計的財政收入？長沙的一個街道辦事處的一個一般干部可以年薪在10萬元左右，而湘西的鄉鎮黨委書記年薪就不到2萬元呢？而國家的審計報告表明，國務院的一些部委機構卻更為嚴重，一個部委的違紀金額一查就是90多個億！如果不把改革的目的明確，如果繼續把改革作為權力集中和權力上收的手段，再怎么改革都會走不出“權力控制”的傳統治理習慣，都會“有多少改革都會重來”！都會走不出“分久必合，合久必分”的歷史怪圈。

所以，我們首先要明確改革的目的。農村的改革到底是為了誰？為了方便群眾還是為了方便官員管理？是不是為了減少政府與民眾的管理成本而不惜提高民眾與政府的交易成本呢？改革本來應該是如何樣來控制權力，而改革的結果卻是如何樣來用權力控制民眾和基層組織。改革的方向是：有權有利的部門上收，無權無利的包袱下放。重視三農問題如何重視？凡是收錢的職能部門上收吃皇糧，如公安、電力、郵電通信、煙草、技術監督、國土、工商管理；凡是服務農民的都下放給市場，如農機、農技、種子、農資、文化、水利、衛生等。農資和種子不專賣，煙草要專賣，哪個重要？農技和文化干部不吃皇糧，賣土的國土部門卻要吃皇糧，如何公平？矛盾為什么會在基層大量地積壓？因為有權管不到的高高在上，反而在不停地收權。而管得到的基層政府通過八十年代以后一次一次的改革被不斷地被削權，無權無力去管。因為鄉鎮政權已經被解除了法定的職能武裝，上級舍不得把權力再吐出來，農民感覺到也沒有多大的利用價值，所以現在有人建議作為縣級政權的派出機構，有人干脆提出徹底取消。而問題是，一次一次的改革不僅使鄉鎮政府已經不是政府，而且使縣政府在各個部門權力全面擴張之后的垂直管理之下早已成為了“半邊政府”。可以說，只要這樣的改革繼續推進下去，“縣級政權作為省市的派出機構”或者“干脆取消”的觀點，遲早會被一些數學功課好的“減法學者”提出來。

三

關于鄉鎮問題，既有農民的負擔問題，也有行政效率優先犧牲公平的問題，更有政治民主的問題，很少有人站在社會發展的歷史長河中來看待鄉鎮問題的解決，也很少有人站在整個行政體制中來看待鄉鎮問題的根源。出現了司法腐敗，我們就要取消司法機關嗎？如果我們需要它，我們就來改造它。就如同有些科幻電影，人類創造了機器人，機器人反過來統治人類；同樣，公民設立了政府，政府反過來統治公民，這才是問題的關鍵所在。

事實上，隨著現代化帶來不可阻擋的城市化，農村的人口的將不斷地轉移。根據筆者的實地調查，轉移在外的農村流動人口最低的村達到了40%，最高的村達到了70%，而邊遠的山區平均達到了60%以上。如果小鄉并成大鄉，小村并大村，且不說需要多少的行政成本，而隨著人口不斷的轉移，鄉村的區劃豈不是過幾年要更換一次？如果用發展的眼光看問題，村的概念將逐漸成為歷史，今天的村將成為未來的村民小組，今天的鄉鎮將是未來的村落，那么，未來的鄉鎮治理，必然是今天的村民自治。為什么有人喜歡機構改革上的“分久必合，合久必分”？由于權力資源上的重新洗牌，也就擁有了權力的重新分配權，合是一次，分是一次，使權力市場的供求關系不斷更新，何樂而不為呢？對于機構改革和人員分流，在任的領導積極性最大，可以說他們是最大的既得利益集團，可以通過改革的利益調整、利益的重新分配來鞏固和發展、擴大自己的利益。比如說人員分流了，財政支出壓力下降了，在目前財政的支出很不透明的情況下，主要負責人的自由開支就有了更大的空間。對于現在的一些領導人來說，農民多是一個負擔，干部多了也是一個負擔，最終人多了都是負擔；而非人多力量大，并非人是生產力中具有決定性的因素。因為都希望能夠實現利益的最大化，而資源有限，人越多競爭性就自然越大，為了自己的利益能夠占有更多就只有希望盡可能地減少參與分配或競爭的人數。所以，都希望減少別人而不是自己。這個時代的口號是效率優先，作為當權者也就是既得利益集團制訂的游戲規則，在改革的旗號下就輕易地減掉了對方，誰膽敢反對改革呢？人居然成為了人類社會的包袱，這是我們現代中國社會的悲哀！

可究竟是人創造財富，還是財富創造財富？什么是社會發展的根本動力？如果人是生產力中最有活力的因素，為何中國舉國上下都在把人作為包袱？怎樣才是“以人為本”？中國的“世界工廠”和中國產品的國際競爭力是靠資源和資金優勢還是靠人的優勢？是農民工養活了城市還是城市養活了農民工？為什么發達地區和城市計算人平國民生產總值時不包括農民工呢？中國能有今天這樣的發展成就，關鍵是人。首先是農民的犧牲，其次是工人的犧牲，現階段是鄉村的普通干部在犧牲。是農民犧牲了土地和效率優先的分配制度對工業和城市優先的結果；是工人在國有企業改革中放棄了數十年低工資成本創造的巨額積累的結果；是農村負債培養了數以萬計各類大中專院校畢業生流入城市和工業的結果；是鄉村干部在不僅欠發工資而且還要借錢交稅的情況下用“討飯財政”穩定農村為城市發展輸血的結果；是農村流入品類齊全、物美價廉的巨額勞動力不斷滿足城市和工業發展需要的結果。

群體上訪和群體事件并非要推翻現行的政府，核心問題是現在的民意是不起作用。更何況作為民意代表的人大代表，都是紅帽官員和紅頂商人，民意幾乎沒有渠道可言。各級的人大代表、人大機構和政協委員、政協機構，占有了大量的資源，包括政治資源和經濟資源，可穩定社會的政治效應很低，而財政成本太高，可以說國家權力體系中出現了重大資源閑置。因為他們作為“官員代表大會”，除了謀求集團利益和個人利益外，基本上沒有履行法定職責，處于不作為狀態。群體上訪和群體事件主要的目的是“把肚子搞大了再說”，只有把事情鬧大了，領導才會重視，特別是才能得到高層的發話，分屬于條塊管轄的各個職能部門才會聯合起來解決問題。當年的毒酒毒大米，后來的殺人奶粉和礦難，莫不如此。

對于公民權利而言，法無禁止皆自由，對于公共權力而言，法無授權皆禁止。在目前的中國，反而倒過來了，比如“讓利于民”就是各級政府的主流觀點。究竟是誰給誰讓利？誰給誰的權？由于權力沒有邊界，權力擁有者就自動擁有了對下級和公民的合法傷害權。工商局的宋玉峰拒絕為檢察院提供贊助而被關押8年！作為平民百姓就可想而知了。法的本質是代表人民的共同意志，否則就是惡法。公權的行使，不得侵犯任何人的私權為前提。孫志剛事件導致惡法的終結，而中國現行的其他法律還有不有同樣的情況？比如計劃生育，究竟有多少人同意這部法律？究竟有多少人在違反這部法律？根據筆者對某省的129個鄉鎮的問卷調查，有94%的人認為生二孩在農村是否屬普遍現象。你用刑法來禁止性別鑒定，有道是：民不畏死，奈何以死畏之？！

從根本上來看，關鍵是目前的公共權力的授權方式問題。廈門市委黨校對一個領導干部培訓班進行關于權力來源的問卷調查，有64%的人認為權力是領導給予的，有30%的人認為權力是由于領導的賞識，有5%的人認為是靠自己的努力，只有1%的人認為權力靠群眾的認可。所以，除非授權方式能夠得到根本解決，否則整個行政體系成為一個軍隊指揮系統，鄉鎮政權最終無法改變成為“工具”的命運。雖然有群眾觀點和群眾路線，卻是在上級要求下進行的，是向上級負責其中的一個具體內容，當上級變成一個一個具體的人時，就會變成向領導者個人負責。每一級都向上級負責，到中央后，中央反過來要向群眾負責，使離群眾最遠的政府卻要最終向群眾直接負責。基層干部有誰不想為人民服務？有誰不想干一番事業？但整個制度是向上負責，人民對權利處于失語的狀態。人才的問題，財政的問題，都不是鄉鎮所能夠根本解決的。發展的成本代價問題，為誰發展的問題，都要由上級說了算。棋盤鄉黨委書記李昌平要為民請命，除了下臺就別無選擇。

四

經濟體制改革是效率優先，那么，政治體制改革就必然要求公平優先。經濟體制改革由市場來優化經濟資源配置，政治體制改革如何來實現政治資源（權力）的優化配置？這是當前中國改革的核心問題。都說當領導辛苦，日理萬機，為什么還有這么多人去拼命跑官？目的無非是掌握公權：掌握公共資源及分配權。如沿海發達地區，一個小小的村支部書記，比中西部地區的縣委書記的闊氣有過之而無不及！上海市的一個街道辦事處主任，按照財政包干體制，擁有完全支配財政收入1.7億元的權力，每年發愁的是怎么把1.7個億花掉。在發達地區如此，而在中西部落后地區呢？一些縣鄉盡管發不出工資，盡管欠下了巨額債務，盡管對失學兒童和重病需要緊急救助的農民一毛不拔，但主要負責人仍然可以過著紙醉金迷的生活。關于貧困縣的負面新聞，像什么“600萬教育經費被教育局吃掉”、“800萬修建豪華廣場”、“2000萬請歌星搞豪華演出”、“5000張吃喝白條”、“舉辦豪華縣慶”等等。柳林縣屬于山西的省定貧困縣，卻投資近2億元修建“在省城太原也數得上”的政府辦公樓。無論是有錢的上海市街道辦事處，還是無錢的柳林縣；無論是發達地區，還是貧困地區，如果動用的是財政收入，這個錢究竟是誰的錢？這個錢究竟該怎么用？

政府的公權來源于法律，沒有法律就沒有政府。人民當家作主的方式，就是把人民的意志上升為法律。法律沒有最高的地位，人民也就沒有最高的地位。任何公共權力，都帶有無限擴展性。只有用法律來作為邊界，使公共權力擴展到邊界為止。在中國目前的政治改革中，最難解決的，就是如何對公共權力的控制。比如用什么制度來選人？民主集中制用民主來集中還是用集中來民主？如果是用民主來集中，民主的范圍有多大？民主的內容和形式怎樣界定？比如說現在的少數人在小范圍內選少數人，是否是民主推薦？這些少數人之間本來就存在著相互利害關系，特別是又涉及到公權，公權的本質是私權的讓渡，讓渡私權的民眾卻對行使公權的人沒有發言權。如果用集中來民主，集中的內容和形式怎樣界定？因為的權力的本質就是擴張，不把公權界定在一定范圍內，無疑就必然會侵犯民眾的私權。

嚴格意義上來講，私權要大于公權，地方自治權要大于國家權，可是逐級上收權力，不是法律的授權而是行政命令。如財政分配制度，人事任免制度，政府考核制度等等。現在的改革的方向，仍然是上收權力，減員在基層，削權在基層。鄉鎮政府的公權，是鄉鎮區域內全體私權的共同意志，是全體私權的讓渡。如果把鄉鎮政權任意剝奪，那就是對鄉鎮區域內全體公民權利的侵犯，如果讓鄉鎮政權成為一無所有的乞丐，那實際上就等于違憲剝奪了公民的權利。任何違憲都不承擔法律責任，任何法律都不具有效力！所以，要解決三農問題遠遠不止于取消農業稅。農村需要一個政治市場，來優化配置社會政治資源，實現底層各階層利益的最大化，節省國家對農村社會的政治成本，且超脫于農村社會的矛盾之外。因此，鄉鎮改革，關鍵不是減人，而是如何分權制衡，靠什么樣的公平競爭的機制去增人或減人。

中國出了564個皇帝，歷經2130多年，馬克思對鴉片戰爭時的中國發出如此感嘆：中國封建統治者在追求專制統治盡善盡美的時候，西方在追求賤買貴賣的特權，這兩種制度較量的結果，就是詩人也難想象出來的奇異悲歌！今年9月初，總理在第八次中歐領導人峰會召開前的記者會上說，中國將循序漸進民主政治，可能在幾年內把在全國農村推行的村委會選舉制度擴大到鄉鎮一級。當年的經濟體制改革首先是從農村開始的，我們的政治體制改革也可不可以首先是從農村開始呢？要從根本上解決三農問題，除了進行體制創新，沒有第二條路可走。