農村土地政策分析

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關鍵詞：土地承包制度、社會保障、土地流轉 農村土地實行承包經營制度，其基本含義，“是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地，由集體分配給集體經濟組織內部的農藝家庭使用，并長期穩定、本集體經濟組織成員平等地行使承包土地的權利。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，采取招標、拍賣、公開協商等方式承包”[1]。農村土地承包后，土地的所有權性質不變。

中國農村土地承包制度的演變

中國農村土地承包政策是逐漸形成的，了解整個過程，有助于理解土地承包中各種問題的來龍去脈。

中華人民共和國前，中國農村土地實行私有制，土地占有極不平均。中華人民共和國成立后，我國農村土地制度的變遷大致經歷了三個階段，即到農業合作化運動，體制到現在的家庭聯產承包責任制。1950年進行了，做到了耕者有其田，相對平均了地權。后開始了合作運動，到1956年全面實現了農業合作化，土地等生產資料由農民私有改變為集體所有。1958年，農業生產合作社改組為。徹底消滅了農村土地的私有制，實行了“三級所有，隊為基礎”的土地所有制。中共十一屆三中全會后，農村政策開始發生重大變化。尤其是在1983年中共中央在《關于印發農村經濟政策的基于問題的通知》后，全國農村由此普遍推行了包干到戶。到1983年底，98%左右的基本核算單位都實行了包干到戶，家庭承包經營的土地面積占耕地總面積的97%左右，實現了土地所有權與使用權的分離。為穩定農村的土地政策，1984年土地承包期一般應在15年以上。1993年又規定在原定的耕地承包期到期的，再延長30年不變[2]。

最近特別是2001年起，全國出現了農村土地流轉即土地使用權轉讓的勢頭。截止到2001年底，全國農用地發生流轉和集中的在5-6%左右。而在20世紀90年代初中期，這一比例只有1%。這次流轉勢頭迅猛，形式多樣，為農業的發展帶來了活力，也產生了一些負面影響。

二十多年來，中國農村土地承包政策雖幾經變遷，但政策目標始終在于維持集體所有，均地承包、家庭經營和允許在農民自愿的前提下進行土地流轉的大格局。后期的政策的制定以糾正前期政策執行中出現的偏差為起因，是這一時期政策的最大特點。政策的重點，在于延長土地承包期，穩定土地承包格局，限制發包方隨意調整土地承包關系。

2002年8月29日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國農村土地承包法》，并決定于2003年3月1日起施行。正如該法第一條所指出的其主要目的是：“為穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予農民長期而有保障的土地使用權，維護農村土地承包當事人的合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定，根據憲法，制定本法。”這部法律把家庭承包經營制度中比較成熟的做法固定下來，為以后農戶能夠以法律維護自身的土地權益提供了武器，將對促進中國農村的經濟發展和社會穩定起到非常積極的作用，溫鐵軍指出，法律是穩定的制度形態，政策是不斷調整的過程，關于農民的土地承包權益的幾個方面內容都寫進了《農村土地承包法》，土地承包權成為目前為止農民享有的最廣泛的權益。這標志著中國的農村土地承包政策將進入一個相對穩定期。這部法律強化了現行的農村土地承包政策，保證了政策的連續性、穩定性和嚴肅性，但對現存的一些棘手的問題并沒有提出新的解決辦法。今后土地承包關系穩定的程度，將取決于現有政策執行的有效性。下面筆者將結合該法，著重談一談影響土地承包制度穩定的幾個主要因素。在進一步展開論述之前，有必要澄清幾個問題，以有利于接下來的分析。

家庭承包經營和農業現代化

我國實踐表明，農村家庭承包責任制的確是一種有激勵、有效率的制度。國家賦予農民從事家庭經營的土地權利，建立以家庭為單位的農業經營體制，把農民的努力程度與所獲報酬聯系起來，把農民的生產投入與經濟收益聯系起來，使農民在獲得土地使用權后，有一定的生產自主權和剩余索取權，因而提高了對農業生產的投入和投資。并且在一定程度上克服了農業集體經營的低激勵機制和高管理成本，克服了集體共同使用土地產生的外部性，降低了監督成本。那么，農業家庭經營制作為現代農業典型的組織形式，是否會成為農業的規模化經營和實現農業現代化的障礙呢？從世界范圍看，無論是發達國家還是發展中國家，無論是土地資源豐富的國家還是土地資源稀缺的國家，家庭經營制已成為各國農業普遍采用的一種方式，經營主體都是以家庭為單位，只是在規模上有所差異。小規模經營的日本農業和大規模經營的美國農業，都已經完成了農業現代化的過程。因此，認為農戶經營制度妨礙農業現代化發展是沒有充分證據的。比較正確的說法是，農戶經營的土地規模太小對農業現代化發展存在著不利影響，但兩者之間也不是一個有前提必有其結論的直接因果關系；土地規模小是影響農業現代化發展的多種不利因素之一，但是這個不利影響是能夠被其他因素代替的，如果資本供給充足的話，土地規模小的不利因素就能被替代，日本就是一例。小農經營同樣能夠接收很多現代農業技術，走以提高土地生產率技術為主的現代農業的道路。因此，發展我國的現代農業應當走節省資本和土地，而多用勞力的技術路線。我國的小農經營在采用提高土地的產出率的技術，比如說良種和多熟制，有充分的主動性。因此，家庭經營制對于農業生產這一類特殊而復雜的生產活動，是一種有激勵、有效率的制度，各國的實踐表明，對于農業生產經營，解決激勵問題比實現規模經濟更為重要。

其實農地規模經營的效益并不明顯，所以指望通過“”來集中土地從而實現“規模經濟”的“理想”恐難實現。我國學者萬廣華、程恩江的分析則說明。我國的谷物生產幾平沒有規模效益，他們根據抽樣調查數據得出的結論是，農業的規模效益是有限的，至少它不如工業的規模效益那樣明顯。而且有關規模經營的研究證明，在我國目前能達到的小型機械裝備水平和以家庭成員為主要勞動力的家庭適度經營規模（都以產糧為主），南方水田地區的適度規模是20-30畝，北方旱作區為60-70畝，大約為現在的家庭經營規模的4-5倍，如要搞規模經營，這4-5倍的數據也較好地表明了土地的集中度，而要使得規模化的土地能保持穩產高產，基礎設施的投資平均每畝需800-1000元，這就是實現農業現代化的基礎條件。能夠有上述條件的地方，在我國農村只是一部分地區，即東部沿海省市區中的部分經濟發達地區和大城市的郊區。一項對江、浙、魯3省5縣(市、區)83戶農業經營大戶的調查資料顯示,我國東部地區的規模經營仍然是以家庭農場為主。羅必良經過深入研究后得出結論：“即使大農比小農有較高的勞動生產率，但可以肯定大農的邊際勞動生產率要比小農低”，而且，“大農”傾向于吸納資本、排斥勞動，而“小農”傾向于吸納勞動、排斥資本；勞動力過剩而資本不足正是我國農村的主要矛盾之一，所以，“大農”和“小農”這種資源配置行為上的差異，使得家庭經營的存在在我國具有特別重要的宏觀經濟意義[3]。就對全國大部分地區來說，是創造條件發展第二、第三產業轉移農村勞動力的問題。對中國而言，這種轉移必然是一個長期的、漸進的發展過程，農地集中經營的另一個必不可少的條件是要為農地對農民的社會保障功能尋找一個替代物，很顯然，這個問題也不是短期內能夠解決的。通過上面的分析我們可以看到，如果單純是為實現農業“規模經濟”是沒有意義的。

家庭承包經營與農村社會保障

長期穩定農村土地的承包關系，是由土地在中國現階段的功能所決定的。土地是農業最重要的生產資料。與其他生產要素相比，土地具有不可移動的。要想提高土地的產出率，只能設法改善土地的生產條件，對土地進行投資。這種投資，不僅數量大而且回收期長。如果土地的承包期短了，農民就缺乏意愿對土地進行長期投資，農業生產條件就不可能得到改善。中國人多地少的基本國情是不可能改變的，只有不斷改善農業的生產條件，合理使用土地，才能逐步提高土地產出率，以滿足人口增加、經濟發展和人民生活水平提高的需要。土地還是農民的基本生活保障。目前，在廣大的中國農村，幾乎還沒有一個有效的社會保障制度。要想在短期內建立起一種以個人付費為基礎的社會保障制度是不現實的。絕大多數地區的農民除了土地之外還沒有其他穩定的生活保障手段。因此，保證農民有一份穩定的承包地，對于保障農民的基本生活、保持農村社會的穩定就具有極為重要的現實意義。盡管有大量的農民離開家鄉在外就業，但他們的就業還是不穩定的，真正能夠在城鎮定居下來、不再回鄉的還是少數。多數在外流動就業的農民在城鄉之間雙向流動，外面找不到其他就業機會，農民有可能成為新的雇農或淪為無業游民，危及整個社會穩定。因此，在可以替代土地作為農民生活保障的手段產生之前，農戶的承包地就必須長期保持穩定。

影響農村土地承包關系中的幾個主要要素

國家一直強調農村土地承包政策的穩定，為什么這個政策卻總在變動？現在國家通過了法律，試圖減少政策的自由度，并通過司法的強制力量把政策穩定下來，這個目的能不能達到？要回答這些問題，必須找到影響農村土地承包政策穩定的因素，通過對這些因素的分析，才能找到答案。土地承包格局變化的最終結果，是土地收益分配格局的變化，主要是農民之間、農民與集體之間利益分配格局的變化，某些情況下，國家（政府）也會通過重點農村土地的方式，加入到對農村土地使用權的競爭隊伍中來，由此導致了農村土地承包制度的頻繁變化，而現行的制度又為這此變化提供了空間，正面將就此作一些分析。

農村人口變化與土地承包政策穩定的關系

中國實行農村土地的集體所有制。《中華人民共和國憲法》規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”既然土地屬于集體所有，又未規定集體所有的方式，就可以理解為集體經濟組織的成員應該人人有份，而且應該是均等的。實際上，《農村土地承包法》規定的土地承包原則就包括“按照規定統一組織承包時，本集體經濟組織成員依法平等地行使承包土地的權利”。

人口與土地是一對矛盾。集體經濟組織成員，即農村集體經濟組織內的家庭數或人口數是變動的。變動的人口對應基本不變的土地資源總量，其分配格局變化是自然的。當人口增減到一定程度時，農民必然提出調整承包地的要求，以保證平等地占有集體所有的土地。法律原則上禁止調整承包關系，但畢竟還是可以進行“小調整”。在實踐中，有些地方的做法是新增人口按照先后次序排隊候地，到調整期時“以生頂死”，在個別農戶之間進行抽補，將死亡或者戶口遷出的農民的土地調整給新增人口，調整期一般為5-10年。但小調整與穩定家庭承包制度仍然是有矛盾的。因為承包期內家庭部分成員死亡或遷移的，由于農戶還存在，集體經濟組織不應以此為由調整承包地。

從另一方面講，農民提出這樣的要求是有其經濟上的理由和合理性的。對中國絕大多數農民來說，經營土地是他們主要甚至是惟一的來源。而且在大多數情況下，土地承包費并不是土地的全部租金，而是比正常租金少。更多的土地承包權意味著更多的地租差額、更充分的就業和更多的投資機會。這對于非農就業機會不多、人均耕地很少且投資能力較低的農民來說，是有很大的經濟意義的。

“中國目前以均分土地為特征的平均主義農地制度在為農村人口提供社會保障方面，不失為對現金型社會保障的一種有效替代”[4]。在一定程度上，它意味著生產效率的損失，因為平均主義原則要求間歇性地調整農戶間的土地分配，引起土地占有的不穩定性，從而降低農戶對土地進行長期投資的動力。但是，這種平均主義的農地制度具有一種內在的社會保障機制。土地分配上的平均主義也有利于促進農村勞動力的轉移。平均分配土地確保每個農民工都有一塊屬于自己的土地，一旦丟掉了城市里的工作，他仍可以選擇返鄉務農。與沒有土地的農民相比，這種選擇的存在可能會提高有地農民工的索取工資，原因在于他們有更高的保留收入。但是，擁有土地降低了有地農民工對社會保險的要求。利弊相較，擁有土地可能降低雇傭農民工的成本。因為外來民工流動性大，企業不愿為這些人付出高昂的長期成本。

且實行平均主義的土地分配不一定要搞行政性土地調整。許多村子預留了機動地，以在必要的時候分給那些人口增加的家庭。目前，留出的土地占村子全部土地面積的比例在10%左右。這樣的安排本身使村子可以在若干年內無須在農戶之間調整土地。另外，人口減少的家庭交回的土地可以補充到機動地之中去。如果流入的土地量比分出的土地多，這個“蓄水池”便可以維持下去。而且，機動地可以通過公開招標的方式出租給農戶耕種，不會荒棄。執行“嚴格控制預留機動地”的政策，不失為解決人地矛盾的一種可行辦法，可以抑制土地調整。但在延長承包期的過程中，一些地方為了增加鄉、村集體收入，隨意擴大“機動地”的比例，損害了農民群眾的利益，使政策的正面功效大打折扣。

農村集體經濟組織與土地承包政策穩定的關系

這里說的農村集體經濟組織，包括經濟合作和村民委員會。二者可以分立，也可以一套班子兩塊牌子。據《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村民集體所有的土地。此外它還擔負著其它眾多的職能。這些職能必須以一定的經濟基礎作保障，村干部的補貼或報酬一般也由本集體經濟組織發放。在現行制度下鄉鎮一般只是向村組布置任務。而很少有對村組的轉移支付。因此，不論是是為了完成鄉鎮布置的工作或者發放干部的工資，集體經濟組織都有盡可能多地獲取經濟收的動機，更不用說少數干部可以借機謀取自己的私利了。

按照《農村土地承包法》的規定，農村集體經濟組織是農村土地承包中發包方。從所有主體來看，村委會作為當地村民的社區性自治組織，來充當集體土地財產的所有者代表，鄉村集體不僅是農地所有者，也是鄉村公共事務的管理者，擁有經濟和組織資源，在與農戶家庭利益博弈中，鄉村集體擁有明顯的優勢，農戶處于不利地位，時有可能發生鄉村集體侵占農戶利益事件。在村民現有民主法制知識積累有限和文化素質不高的情況下，土地集體所有往往成為實際上的村長和村委會少數人所有。村提留、鄉統籌之中是對農民收費項目的合稱，其收入由鄉鎮和村級共享。由于土地承包費是納入到村提留、鄉統籌之中的，限額的存在決定了鄉村不可能把土地承包費定得過高。但實踐中對招標承包的土地承包費管理并不是非常嚴格。這就為集體通過調整承包地，獲取盡可能多的土地承包費開了方便之門。如此一來，不僅可以向家庭承包的農民索要更高的承包費，還可以通過招標逃避政策對承包費限額的限制，并得到與正常租金接近的土地承包費。

組織土地流轉是增加集體收益的另一個途徑。根據政策如今“兩田制”已不再允許，“機動地”的比例也有嚴格的限制，其余的土地大多已經分到農戶手中，只剩下“土地流轉”以增加集體收入這一合法的政策口子了。而且由于農業結構調整，以及將農業用地轉為非農建設用地等原因，土地收益明顯提高，土地流轉的市場需求遠高于市場供給，地租也隨之上漲。用地方有相當多是企業，他們一般都有要求有一定的土地規模。由于涉及眾多的農戶，他們一般不愿意直接與農戶單獨協商，而是希望當地的集體經濟組織或鄉鎮政府出面組織。而集體經濟組織和鄉鎮政府也樂于出面。因為這種做法一方面促進了農業結構調整，增加了政績；而且通過發揮土地流轉中間人的作用，可以賺取用地方支付的地租與付給農民的地租之間的減價，增加了可供自己支配的集體收入。

盡管《農村土地承包法》單列了“土地承包經營權的流轉”一節，重點對集體經濟組織的權力作了限制，但不論制度如何制定，只要沒有足夠的力量保證制度得到嚴格的執行，就難以保證不發生集體經濟組織以農戶承包土地謀取利益的現象，特別是在鄉村集體財政壓力較大的情況下。未來鄉村集體經濟組織能否隨意調整農村土地承包關系以謀取自身的利益，不僅在于法律的規定，更在于國家執行法律的決心和能力，以及對農村面臨的財務問題的解決程度。如果基層組織仍執行眾多的職能，面臨很多的任務，卻缺乏相應的合法經費來源，加上財政體制與監督機制不完善，為確保任務的完成，上級政府就可能對基層組織侵犯農戶土地承包權益的行為睜一只眼閉一只眼。就可預見的將來看，形勢不容樂觀。在當前各級地方財政日趨緊張的情況下，這部分收入基本上成為彌補工資缺口的重要來源，和農民已經基本沒有太大的關系。“據農業部1998年的統計，全國鄉、村兩級債務共計3259億，平均每個鄉鎮298萬元，每個村20萬元”[5]。既然模糊的農村土地權利界定和農村土地“流轉”能夠給各級行政機構和人員帶來巨額的收入，那么維護當前這種模糊的農地權利和農地“流轉”體制的“利益集團”便具有充足的的動力。

利用土地流轉侵占農民的利益已到了相當嚴重的程度。新華社記者在蘇、皖、豫等省調查中發現，一些農戶承包地流轉的自主權受到了侵害，盡管中央三令五申農村土地流轉必須依法、自愿、有償進行，但在利益驅使下，許多地方基層組織仍越俎代庖，操控土地流轉，少數地方甚至動用了警力，逼著農民就范。“有的地方在鄉村集體組織的流轉中，忽視農戶土地流轉收益主體地位，截留、挪用農村土地流轉收益；有的地方土地流轉收益缺乏監督管理”，“有的地方鄉鎮政府和村級組織隨意變更甚至撤銷農戶的承包合同、集體土地搞對外招商、強迫承包農戶集中流轉；有的地方不顧客觀實際、把政策引導變為行政干預、人為地推行農村土地流轉”[6]。

政府用地與土地承包政策穩定

目前政府壟斷了建設用地的供給。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》規定：任何單位和個人進行建設、需要使用土地的、必須依法申請使用國有土地（但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉、村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外）。這里所說的依法申請使用的國有土地，包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地。土地收益與占地補償是有區別的。土地收益是指國家把征用、占用的集體土地出讓后所帶來的收入，而占地補償是國家因重用或占用農村集體土地付給土地所有者的代價。前者與后者之間的差額，是國家人為土地轉讓的中間人的收益。

國家從土地轉讓中得到的收益是很大的。由于《土地管理法》規定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，因而目前國家基本上壟斷了農村土地轉讓的一級市場。在農用地轉為非農用地的過程中，比較規范的程序是先征為國有，再由政府將使用權出讓給非農用地單位。國家征地時，往往將征地價格壓得很低，而國家的土地出讓價格通常很高。在此過程中，政府一轉手即可獲得高額收益；而作為土地所有者的集體的擁有土地承包權的農民，卻所得甚少。這種制度不僅導致農民權益缺乏保障，而且導致政府公信力受到影響和土地資源配置效率低下。目前，在各地的土地征用過程中，由于現行土地征用制度和相關土地制度的滯后和不足，廣泛存在著征而不用、多征少用的現象。有關數據顯示，我國城市由于盲目外延發展，近10﹪的土地處于閑置狀態。

政府占用農村土地也是影響土地承包關系穩定的一個重要因素。所謂政府占用土地，是指政府以各種手段或理由改變農村土地的使用性質，但是并不辦理這些土地的征用手續，因而支付給農民少量的補貼或補助。占地往往面積較大，期限較長，有時甚至是永久性的。于是承包方依法享有的承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，以及自主組織生產和處置產品的權利，被無形中剝奪了。征占地補償費是由農村集體經濟經濟為主安排使用的。《農村土地承包法》規定承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償，但沒有規定補償費的分配使用辦法。《土地管理法》規定被征地的農村集體經濟組織應當將征用土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督，實際上是承認集體經濟組織是安排土地補償費用收支的主體。

《憲法》和《土地管理法》均明確規定“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，但法律并沒有對什么是“公共利益”作具體的限定，因而集體土地轉為國有基本上都稱為征地，政府進行的各種土地經營活動都是以公共利益名義進行的。其中存在的問題有：首先征用補償不盡合理。在公共利益界定不清的前提下，實際上排除了被征地農民參與增值收益分配的機會；同條規定，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，該補償構成是否與土地原用途價格相當是存在問題的。其次，補償標準偏低。我國現行的征地補償標準主要根據該土地被征用前三年的平均年產值來加以確定，對各地的經濟發展水平和種植結構、農業耕作水平的差異缺乏體現，無法反映被征土地的區位價值。同時現有的補償標準難以保證農民原有生活水平的保持或改善。第三，補償費用分配問題。現在我國的征地補償中土地補償占大頭，由集體統一支配；其它補償及勞動力安置費用占小頭，歸農民個人。但由于集體土地所有權的主體范圍和客體范圍都不明確、缺乏可操作性對土地補償費的使用也缺乏規范，結果鄉（鎮）、村、組層層截流，不當的使用又往往給農民造成更大的損失。盡管國家支付的征占地補償公占土地價值的一小部分，但“總和超過土地被征用前輩年平均年產值的30倍”的土地補償費和安置補助費也是一筆不小的數目。由于缺乏足夠的監督，也由于缺乏相應的投資能力，在多數情況下，這筆錢或被用于集體的各種開支、福利，可興辦不能贏利的企業，或化公為么，數年后就于無形中消失了。現行征地制度下，非公益性質的征地剝奪了集體土地所有者的土地發展權，用地單位和政府則分享了這部分土地增值收益。據估算，“1953-1978年計劃經濟確立后通過‘剪刀差’使農民受到的損失大概是3000億元左右，而改革開放之后通過征地從農民手中剝奪的利益有上萬億元”[7]。

現行的制度環境下，應當創造積極的進入機制，將農民納入到土地征用談判中來，給其以平等的主體地位，才是推進土地征用制度改進的關鍵所在。農民直接參與談判，減少了集體人對原屬于農民土地財產權利的攫取，有助于對集體人的行為形成有效的監督。另一方面，推進集體建設用地的市場化流轉，消除產權歧視帶來的財富外溢，增加農民的資產化收入；完善征用的法律建設，重構征用程序，區分公益性和非公益性用地的轉用渠道，充分利用市場機制進行調節，在政策的執行上實現農民的主體性地位。

另外，改革征占地補償方式也是必要的。可以將農戶土地使用年期財產權和目前國有企業劃撥的土地與社會保障掛鉤。由于考慮到絕大部分地區的農民沒有建立社會保障。無論是國家購買贖回農民的土地年期使用權，還是農民與企業和其他個人之間進行耕地、“四荒”和宅地交易，其中一部分收入要強制地建立個人帳戶，納入養老、失業、醫療等保險基金。“最近，上海青浦區在建設境內50公里滬青平高速公路時，由區政府牽頭，將所需2000多畝土地涉及的鎮、村集體經濟組織，以土地使用權作為資產紐帶組成土地公司，市政投資方與土地公司聯合成立股份合作的項目公司，合作期限為25年。其間項目公司按每年1100元/畝的標準支付土地合作回報。”[8]此舉改變了過去一次補償的做法，使被征地農民的生產生活有了長期穩定的保障。按這樣的思路，為今后征用農村集體土地有望不再實行一次性補償，避免損害農民利益的方式選擇，提供了有益的借鑒。

農村土地政策的未來走向

首先，實施《農村土地承包法》將是2003年乃至今后一段時期土地承包政策方面的主要工作。由于在二輪延包結束時的土地承包格局，并不完全符合當時的土地承包政策。而《農村土地承包法》對土地承包格局作為強制握的規定，法律實施后的一段時間內，應該對照法律的規定，糾正各地土地承包中與法律不一致的做法。這樣部分未將土地承包權確立到戶的地方可能“返工”，承包期不足30年的地方可能處長到30年，農民將得到一定的好處。

其次從法律上進一步明確農地承包經營權的內涵。包括承包、占有、經營、收益、轉讓、入股、抵押、繼承等各種權利的法律涵義，以及如何在集體與農戶之間具體劃分。確立土地承包經營權的物權屬性和流轉合同的債權屬性。

再次，要建立集體土地價格評估體系和土地流轉中介市場。地租、地價是調節土地流轉的經濟杠桿，其評估體系的建設，直接關系到土地使用權流轉制度的建設。在土地使用權流轉過程中，由于地租、地價形式的確立，直接解決了實際操作中價值尺度的難題，使土地流轉可以在不同的所有者和使用者以及不同的社區之間通行，從而使土地轉讓報酬規范化、制度化，成為流轉活動中利益補償的準則，推進土地流轉進程。為促進土地使用權流轉，地租在區分土地資產收益和合理經營收益上總的原則應該是絕對地租歸國家，級差地租I歸集體，級差地租II歸經營投資者。由于各地情況不同，或者是級差地租I，或者級差地租II，或者是兩者兼而有之。有的地方還可能出現“地租負值”現象，土地轉讓，非但得不到收益，還要“倒貼”。確定地價的方法很多，較易操作的是土地收益還原法和市場比較評價法，在實踐中，這兩種方法是結合運用的。以地力評價為依據，確定土地的理論價格，在土地使用權流轉中起到調節作用是十分必要的。土地流轉時，根據地力的增減給予補償和處罰，由此建立起培肥地力的機制，解決土地流轉過程中地力下降這一難題。這樣，才能從根本上保證地租實現其土地資產保值、增值的職能[9]。另外，還要建立農村土地流轉的中介市場。當前農村土地流轉中存在著雙邊壟斷的現象，即土地的轉讓方找不到土地的受讓方，土地的受讓方找不到土地的轉讓方，農村土地轉讓信息的取得主要依靠鄰居、親戚、朋友及農村干部的信息交流，因此獲取信息的難度大，成本高。這種信息不對稱問題的存在，主要是由于缺乏信息中介。因此，有必要建立相應的信息中介與組織，建立農村土地流轉交易信息網絡，及時登記匯集可流轉土地的數量、區位、價格等信息，接受咨詢，勾通供需雙方的相互聯系；妥善處理土地經營過程中發生的矛盾和問題；同時承擔提供信貸、技術、物質服務，從而推進農村土地流轉。實踐中切要嚴格遵循“有條件、自愿、有償、公平、合法”的農村土地流轉原則。土地流轉必須具備一定條件，即經濟發達地區，人均土地資源很少，農村剩余勞動力大部分已經轉移。二、三產業發達或者本地產生了經濟實力較強的龍頭企業，有充分的資金、人才、市場等條件支撐，農民又自覺要求進行土地流轉的地方。

又次，積極促進各種形式的農民合作組織和農民自我保護組織的發展，提高農民的談判能力。土地制度的建設和社會保障制度的完善，都是一個制度變遷過程。制度變遷的方向，不僅取決于效率原則的指向，還取決于與此相關的不同利益集團之間相對談判能力的強弱。在城鎮化及與此相關的土地農轉非過程中，在農業結構調整中，要規范政府行為，有效地維護農民利益（包括土地承包經營權或社會保障權），必須有相當發達的農民組織作支撐。農民要制約土地負擔的迅速增長，要在與農產品經營有關的諸多“談判”中，節約交易成本，減少信息不對稱性，改變其被動接受的地位，必須依靠其組織化程度的提高。在市場經濟條件下，發展各種形式的農民合作組織，既是提高農民生產能力的重要形式，也是增強農民自我保護能力的重要形式。

最后，在城鎮化發展中，對于農轉非的土地，積極探索多種形式的土地證券化思路，促進土地的資本化開發，實現以地生財，以地建立正規的社會保障基金，也能明顯地提升土地的保障功能。比如，鼓勵農民采取土地入股等形式，參與城鎮擴張地帶的土地開發；或通過土地證券化，直接進入土地一級市場。在農民入股所得或土地證券化所得中，拿出一個固定的比例，納入相應城鎮的社會保障基金，使轉出土地的農民，此后享有與所在城鎮人口同樣的社會保障待遇。結合相關政策或法律的調整，發展以土地使用權或所有權抵押為特征的土地金融，提高城鎮化過程中的融資能力，加快土地開發或增值的進程。此外，市以上政府可以根據當年的城鎮開發情況，從財政收入中劃出一個固定的比例，用于建立農民的社會保障基金。農民正規社會保障的資金來源，還可有另外兩個渠道，一是鄉村集體資產的收益，包括集體資產改制中收回的價值形態的資產，以及股權收益、租賃收益等。二是發行國債的部分收益、部分國有資產和國有企業收益，包括上市公司國有股減持的部分所得，國有企業轉制中的資產拍賣、變現所得和股權收益。可轉入國家財政，再通過轉移支付等形式，支持農民的土地外社會保障體系建設。國有資產是全國人民所有的資產，不是城市人獨有的資產，更不是國有企業職工獨有的資產。因此，在國有資產和國有企業的收益中，應該有屬于農民的那部分資產收益。公務員之家版權所有

此外，農村土地制度的改革，必須與改革地方行政管理體制，包括精簡縣級機構、實行鄉鎮自治以及減少村級管理人員、農村稅費改革、加強村民自治、建立農村社會保障等配套進行。