農(nóng)村稅費改革遭遇難題

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一、公共收入(財權(quán))關(guān)系未澄清

1、公共收入的形式。

(1)涉農(nóng)稅收。農(nóng)村稅費改革取消屠宰稅，取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，調(diào)整并逐步取消農(nóng)業(yè)稅牧業(yè)稅。耕地占用稅是在占用耕地時一次性收取，它本質(zhì)上是土地使用權(quán)的價格，而不是稅。因此，按這種趨勢，現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)將基本不存在什么稅收。但是，農(nóng)業(yè)到底是走向一個“免稅區(qū)”，還是一個“稅收優(yōu)惠區(qū)”，抑或是應(yīng)該建立與城區(qū)相統(tǒng)一的稅制，理論上沒有說清楚，實踐中更是存而不論，也沒有一個明確的說法。

(2)涉農(nóng)收費。農(nóng)村稅費改革對涉農(nóng)收費項目如行政性收費、事業(yè)性收費、經(jīng)營性收費等，實行公示、明碼標(biāo)價，統(tǒng)一規(guī)定收費項目、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)，取得了很好的效果。但是，取消“三提”，代之以農(nóng)業(yè)稅附加，并實行村財鄉(xiāng)管，盡管強化了管理，卻違反了“費”的經(jīng)濟屬性，因為村集體是群眾性的自治組織，不是一級政府，其管理及提取的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由村民大會民主決定。取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工，村范圍內(nèi)籌資籌勞實行“一事一議”，盡管回歸了其經(jīng)濟屬性，但在操作管理上存在問題。

2、公共收入的歸屬與管理。

(1)各級次政府間收入權(quán)限的劃分。部分地區(qū)進行“省直管縣”的試點，部分地區(qū)推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”。這些改革措施有其效果，但仍只是一種行政性的的調(diào)整，從法制角度看，稅收與稅權(quán)的劃分基本沒有變化，并沒有根本觸動財政收入體制。

(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與集體間收入權(quán)限的劃分。通過“鄉(xiāng)管村財”等方式理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村集體的財政關(guān)系，但同時帶來的問題是，逐步取消農(nóng)業(yè)稅意味著同時逐步取消依附在農(nóng)業(yè)稅上農(nóng)業(yè)稅附加的“村財鄉(xiāng)管”的機制，這其實是要求提高農(nóng)業(yè)稅附加的自治成分。但不繼續(xù)理順農(nóng)村公共分配關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與集體間收入權(quán)限的劃分將面臨新的問題。

二、公共支出責(zé)任(事權(quán))未理順

1、政府與市場的支出責(zé)任。改革后，行政單位依然沒能提供更好、更多的地方公共商品，如維持農(nóng)村社會治安、制定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、進行鄉(xiāng)村基本建設(shè)和農(nóng)村社會保障體系建設(shè)、為農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)提供咨詢培訓(xùn)服務(wù)等。

2、各級政府(縱向)的支出責(zé)任。農(nóng)村稅費改革以來，盡管中央、省級政府開始逐漸承擔(dān)較大的支出責(zé)任，但是，中央、省級政府、省以下地方各級政府到底各自應(yīng)該承擔(dān)多大比例的責(zé)任，依然模糊不清，并沒有相關(guān)的制度或法律予以明確的界定，或者說，選擇權(quán)或自由裁量權(quán)依然掌握在中央政府手中。

3、各政府部門(橫向)的支出責(zé)任。改革以來，盡管許多地方行政機構(gòu)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)改革不再強調(diào)上下對口，進行了精簡；對于事業(yè)單位，按照“大農(nóng)業(yè)”和社會化服務(wù)的要求，將職能相近與服務(wù)領(lǐng)域相同的機構(gòu)逐步加以合并，綜合設(shè)置。但實際上并能改變政府職能在部門之間權(quán)力爭相行使、責(zé)任相互推諉的問題。

三、公共預(yù)算未能平衡

1、縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政平衡問題。盡管通過減人、減事、增收等多種途徑減輕財政支出壓力，但解決“人到哪里去”的辦法多是以“提職提薪”為條件提前退休、退養(yǎng)，養(yǎng)人的負擔(dān)并未減輕。許多縣仍然存在財力缺口，縣財政不堪重負，無力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加轉(zhuǎn)移支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)困難。針對稅費改革對縣鄉(xiāng)財政收入的影響，除了增加中央和省級財政對縣鄉(xiāng)財政的專項轉(zhuǎn)移支付予以補充，改革并沒有根本觸動我國的財政體制。許多縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算平衡困難，是典型的“吃飯財政”，根本談不上搞建設(shè)。

2、村集體財務(wù)問題。改革后，雖然通過減并村組，村級財務(wù)、賬務(wù)雙代管制度，村干部工資由農(nóng)業(yè)稅附加予以保障，壓縮了各項開支，村級組織能正常運轉(zhuǎn)。但它是建立在對村級債務(wù)“存而不論”，或者說是沒有為村債務(wù)提供有效的解決渠道的基礎(chǔ)上的。各村雖然加大了村級債務(wù)化解的力度，但許多村沒有集體經(jīng)濟或集體經(jīng)濟很弱，或者村組集體經(jīng)濟發(fā)展無后勁，村級大部分債權(quán)為呆債、壞債。

3、農(nóng)村中小學(xué)財務(wù)問題。取消教育集資，教師工資由縣財政統(tǒng)一發(fā)放，教師工資有了保障。但實行“一費制”，收費標(biāo)準(zhǔn)較低，中央和省級財政專項轉(zhuǎn)移支付以及縣鄉(xiāng)財政安排的公用經(jīng)費很少或根本沒有，收費成為學(xué)校公用經(jīng)費的惟一來源，農(nóng)村中小學(xué)因公用運轉(zhuǎn)經(jīng)費不足導(dǎo)致正常運轉(zhuǎn)比較困難。此外，學(xué)?！捌站拧彼穫鶆?wù)問題與村級債務(wù)問題相似，沒有有效的償還渠道。

四、公共決策機制未受到重視

1、基層民主問題?；鶎用裰髟谪斦象w現(xiàn)為公共品的預(yù)算決策機制應(yīng)該是自下而上、農(nóng)民有權(quán)監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行和決算結(jié)果。而在我國農(nóng)村卻與此不符：

(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算中缺乏民主。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的公共商品，其受益在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，決策權(quán)也應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，準(zhǔn)確地說應(yīng)由農(nóng)民決策，但農(nóng)村稅費改革沒有改變上級政府代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代替村委會決策、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會代替農(nóng)民決策、不問農(nóng)民需要不需要的現(xiàn)狀。

(2)村財務(wù)預(yù)算中缺乏民主。村委會是農(nóng)民的社區(qū)自治組織，村財務(wù)和村組織應(yīng)由村民決定，村主任由村民選舉。而村主任的產(chǎn)生及其“財權(quán)”實際上不是由選舉人決定，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定。這說明，政府并沒有把村莊看作是村民自治組織，而是當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)來管理。“費改稅”將“三提留”變?yōu)椤稗r(nóng)業(yè)稅附加”，剝奪了農(nóng)民的決策權(quán)。

(3)預(yù)算執(zhí)行與決算監(jiān)督中缺乏民主。從監(jiān)督角度看，資金收支的執(zhí)行過程和結(jié)果不向同級人民代表大會或村民報告，缺乏社會監(jiān)督，農(nóng)民未能公共決策過程中行使監(jiān)督的權(quán)利。

2、法制問題。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，法律是政府主體和市場主體都必須遵守的行動準(zhǔn)則。但實際上，政府的很多行為沒有法律依據(jù)或與法律相抵觸，農(nóng)村稅費改革也沒有為其提供一個法制框架或依據(jù)。

(1)公共支出決策機制中的法制問題。按照預(yù)算法的規(guī)定，我國的預(yù)算管理體制是實行分級預(yù)算，本級政府預(yù)算由本級政府編制，由本級政府轄區(qū)內(nèi)的人民經(jīng)民主程序決定。改革后，除村范圍內(nèi)公共支出實行“一事一議”外，其他鄉(xiāng)村公共支出幾乎依然都沒有遵循預(yù)算法或預(yù)算法沒有具體規(guī)定，典型的如義務(wù)教育，依然是上級政府決策，下級政府出錢，本級政府轄區(qū)內(nèi)的人民沒有發(fā)言權(quán)。

(2)公共機構(gòu)設(shè)置中的法制問題。各地改革通過定職能、定機構(gòu)、定編制和領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)，精簡了機構(gòu)和人員，但各自為戰(zhàn)，缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范。公務(wù)員之家版權(quán)所有

凡此種種，農(nóng)村稅費改革改革尚未解決的諸多深層次問題表明，政府公共收入總是和政府公共支出聯(lián)系在一起的，因而農(nóng)村稅費改革就不僅僅是政府公共收入的改革，還是政府公共支出的改革和政府公共管理方式的改革。