農村養老保險制度亟待完善

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當前，我國農村社會養老保險(下文簡稱“農保”)工作中存在的問題亟待破解。本文結合對新疆呼圖壁縣的專題調研，提出了完善我國農村社會養老保險工作的相關建議。

——現行農村社會養老保險制度存在的問題

1、“再分配與消費取向”的定位，局限了制度應有的福利效應。

依照現行制度設計，農村社會養老保險是農民代際之間或生命周期“收入的再分配”，個人賬戶是農民年老后的一項“補充收入”。這種單一功能的設計，在緩解老年農民貧困方面有其積極作用，但其存在問題也很明顯。首先，從人的生命周期看，“農保”制度有助于解決農民年老之后的養老需要，但對其年老之前一個長時段的家庭生計的維持與改善未作相應的安排。大量的實證研究顯示，在當前農村經濟社會環境下，養老保障并非是大多數農民目前最緊迫的需要。事實上，在農民的家庭預算中，發展生產、子女教育、疾病治療等項目支出均位列在養老保險之前。在此情況下，如果“農保”制度沒有一個整合的設計，要說服收入不高的農民超越現實而謀劃長遠，難度是相當大的。其次，“農保”制度對農民渴望的生產和投資功能沒有支持。

2、個人賬戶產權不明晰，農民缺乏選擇權。

個人養老賬戶屬于農民個人所有，是“農保”制度的一個鮮明特征。進而言之，參保農民對自己名下的賬戶資產理論上擁有絕對控制權和投資選擇權，如自主轉移，選擇投資策略和內容等。但實際的情況是，參保農民對賬戶資產的控制權極為有限。除個別特殊情況(如死亡等)外，在達到規定年齡之前，參保農民只有繳費的義務，并無實質的控制權力，也沒有投資選擇權。參保農民對其名下的賬戶資金只是“名義”上的擁有。這種個人賬戶資產的“虛置”，與目前采取的完全積累型的制度模式相疊加，使問題更趨復雜。有研究表明，現行的完全積累型的制度模式，其最大的收益群體是年輕人，而年輕人的收益時間是幾十年以后。也就是說，在一個相對較長的時期內，農民個人賬戶上的資金長期處于閑置狀態。這對生活本不富裕的參保農民來說，是很難接受的，也會大大挫傷他們參保的積極性。

3、農保資金現有的保值增值渠道亟待拓寬。

按照現行制度設計，農保基金只能存入銀行和購買國債。實際上，限于人才和資金因素，縣級農保經辦機構的選擇只有一個，那就是存銀行。而把農保資金存入銀行，需要面對兩大潛在的風險：一是銀行本身存在的風險。二是銀行資金運作衍生的問題。相對于城鎮和更大的行政區域，縣級農村社區對銀行資金的大宗需求以及相應承擔的風險能力都是相對有限的。基于市場原則，銀行通常把存入的農保資金投放到其它區域和城鎮社區。

——呼圖壁縣保險證質押借款項目的做法

自1998年初起，新疆呼圖壁縣農保辦以保險證質押借款項目為突破口，探索出了一條行之有效的破解地方“農保”工作困局的新路子。所謂保險證質押借款，是指已參加農村社會養老保險制度的農民，經辦機構允許其直接用自己持有的或借用他人的《農村社會養老保險繳費證》(下文簡稱“保險證”)作為抵押物，依據一定程序和規定到有關部門辦理借款手續。所借款項僅限于農戶發展生產、子女教育、基本醫療等生產生活中急需解決的重大事項。

其主要功效表現在以下幾個方面：

一是參保農民受益面廣，資金使用率高。

從1998年項目啟動至2004年底，用保險證質押借款的1252戶3756人，占全縣參保人數的43.37%；累計借款金額為603.3萬元，占農民參保資金總量的47.89%。也就是說，在全縣參保人員中，超過四成的人參與了保險證質押借款，所借款項相當于農民投保資金總量的一半。

二是基金保值增值效果好，且安全可靠。

1998年至2004年七年間，呼圖壁縣農保基金運營收益達759.41萬元，年平均利息收入突破百萬元。據調查了解，在此期間，以保險證質押借款的農民的還款比例一直保持在99%以上。多年來，全縣未出現一戶質押的保險證被銀行核銷頂賬的事情。

三是項目資產效應明顯，政策吸引力增強。

保險證質押借款在提高農保基金抵御風險能力的同時，也緩解了參保農戶生產生活中面臨的諸多燃眉之急，如春耕生產缺乏資金，子女無錢上學，家庭成員無錢看病等，極大地激發了他們未來參保的積極性。一些已參保的農民表示：如果這項制度能持續下去，他們將會更加積極參保。而當時未能參保的許多農民則經常向縣農保辦工作人員打聽：“農保”工作什么時候能重新啟動，他們迫切希望被制度覆蓋。

——呼圖壁縣保險證質押借款項目的成功要素

從資產建設的角度審視，保險證質押借款項目的成功，主要得益于在現行“農保”制度中引入資產建設的要素，利用農民現有所積累的金融財富去改善他們的長遠生計。所謂資產建設，是指政府有組織的引導和幫助窮人進行資產積累與投資，而非簡單地直接增加其收入與消費。具體而言，保險證質押借款項目的成功要素有：

1、項目賦予了制度“生產與投資”的功能。

保險證質押借款項目突破了現行“農保”制度“再分配與消費取向”的規限，把農民個人賬戶單一的養老功能轉變為具有綜合功能的發展賬戶。在確保實現養老功能的同時，鼓勵農民把個人賬戶上的資金投資于他們當前急需的教育、醫療和其他創收活動。這種功能多元化舉措，大大激發了農民參保的積極性。

2、項目強化了農民對個人賬戶資金的控制權和選擇權。

農民僅憑自己的保險證，就可以不受時空限制地支取個人賬戶中的絕大部分資金，用于解決他們生產和生活中急需的重大項目。在此過程中，農民的參與意識和理財觀念也得以形成。

3、項目創建了一個積累家庭資產與本地財富的新循環。

保險證質押借款項目把取之農民的資金重新借貸給農民，讓他們直接參與資金的管理與運營。這不僅拓寬了農保基金保值增值渠道，在此過程中也增進了農民個人、家庭和社區的福利。更為重要的是，農保資金在社區內部運行，避免了農保資金通過金融體系流出社區。

——完善我國“農保”工作的對策建議

首先，重新審視“農保”工作的定性定位，把引導和幫助農民累積資產作為政策目標之一。理論和實證資料均顯示，資產建設在加強人力資本投資，促進個人和社區財產形成，消除經濟社會參與障礙等方面有獨特功效。我國“農保”工作十余年來的探索也表明，與年老后收入和消費的變化相比，農民更在意的是因資產缺乏所導致的貧困。公務員之家版權所有

引導和幫助農民積累資產，現行的“農保”制度有其得天獨厚的優勢。目前采取的完全積累型的模式實質上就是一種鼓勵農民積累資產的政策機制。今后只要配套政策設計合理，組織得力，這一機制完全可能轉變成農民實現資產積累，增進自身和社區福利的制度化手段。

其次，賦予個人養老金賬戶更多的發展功能。要成功實現上述轉換，關鍵一點是把農民的“名義”賬戶實體化，即強化農民對個人賬戶資金的控制權和選擇權。為穩妥起見，個人賬戶的權限擴張應遵循漸進原則，并輔之以教育和培訓農民的過程。此外，對資金投資取向，政府應有所規限，如僅限于發展生產、子女教育、疾病治療等若干個事關農民生存和發展的重大事項，以確保農民養老保障目標的實現。

此外，還應進一步深化幾個典型經驗的認識，確保制度良性運行與可持續發展。