農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)創(chuàng)新研究

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摘要：文章在分析我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，提出了創(chuàng)建新型的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷路徑，并對(duì)這一路徑的理論和實(shí)踐依據(jù)進(jìn)行了探索。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法制度弊端創(chuàng)新

一、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷及路徑分析

（一）制度變遷。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度已經(jīng)經(jīng)歷了50年的發(fā)展歷程。新中國(guó)成立后，我國(guó)在建設(shè)城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的同時(shí)，對(duì)廣大農(nóng)村人口也實(shí)行了一定程度的社會(huì)保障。然而，由于我國(guó)是人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期存在，使得我國(guó)社會(huì)保障制度長(zhǎng)期以城鎮(zhèn)居民為核心，對(duì)農(nóng)民實(shí)施的社會(huì)保障主要立足于農(nóng)民自我保障。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未建立。改革開放以來，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施瓦解了集體經(jīng)濟(jì)體制，動(dòng)搖了傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)保障制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)保障制度大面積滑坡。農(nóng)村老年人養(yǎng)老主要靠家庭養(yǎng)老。從20世紀(jì)80年代中期開始，中國(guó)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)進(jìn)行了建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的探索。到1998年底，全國(guó)有2123個(gè)縣，65%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，參加人數(shù)達(dá)到8025萬人，全年收取保障基金31.4億元，支出5.4億元，累計(jì)積累保險(xiǎn)基金166.2億元。1998年國(guó)務(wù)院決定農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理由民政部移交到新成立的勞動(dòng)與社會(huì)保障部。同時(shí)由于1991年開始建立的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃在各地實(shí)施的不統(tǒng)一，出現(xiàn)了混亂狀況，而且計(jì)劃承諾的8%～12%的年投保利率在銀行利率連續(xù)降低與缺乏投資渠道的情況下根本無法兌現(xiàn)等原因?qū)е铝酥醒霙Q定暫緩農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。各地參保人數(shù)下降，基金運(yùn)作困難，社會(huì)保障工作人員積極性受到很大挫折，工作幾乎陷入停頓狀態(tài)。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下一步改革的重點(diǎn)和政策走向是：堅(jiān)持家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合，逐步提高社會(huì)化養(yǎng)老的程度；堅(jiān)持政府引導(dǎo)和農(nóng)民自愿；發(fā)展多種形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的選擇應(yīng)以社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合為主，資金的籌措應(yīng)以個(gè)人繳納，集體補(bǔ)助和國(guó)家扶持相結(jié)合，繳納標(biāo)準(zhǔn)與養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)都不宜過高。

（二）變遷路徑分析。縱觀中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷，可以看出，我國(guó)在建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的過程中采取了漸進(jìn)中帶有反復(fù)和試點(diǎn)先行的路徑選擇。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從20世紀(jì)80年代開始從無到有逐步建立，在實(shí)踐中不斷探索。從農(nóng)村生產(chǎn)力水平較低的實(shí)際出發(fā)，以保障老年人基本生活為目的，實(shí)行低標(biāo)準(zhǔn)起步，堅(jiān)持分階段、逐步完善的原則，自上而下，由點(diǎn)到面等。所有這些都說明我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是漸進(jìn)建立的。然而，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立又不是完全漸進(jìn)式的，而是不斷出現(xiàn)反復(fù)。政策的不穩(wěn)定性不僅挫傷了廣大農(nóng)民的積極性，具體工作也都無所適從，而且損害了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的威信和吸引力。選擇這一變遷路徑主要基于以下幾點(diǎn)：（1）對(duì)中國(guó)基本國(guó)情，尤其是農(nóng)村實(shí)際情況的認(rèn)識(shí)。我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低且不平衡，決定了我們只有低標(biāo)準(zhǔn)起步，具備條件的地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，由點(diǎn)到面，逐步擴(kuò)展的漸進(jìn)式道路。（2）受到我國(guó)整個(gè)改革事業(yè)，尤其是城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的影響，漸進(jìn)改革和試點(diǎn)先行是富有中國(guó)特色的改革方式，且被實(shí)踐證明是成功的。我們不免對(duì)這一路徑產(chǎn)生偏好和慣性，而且再去尋找另一路徑總是有風(fēng)險(xiǎn)，成本較大。因此，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立一開始就沿著整個(gè)改革事業(yè)的路徑前進(jìn)。（3）對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏明確的目標(biāo)定位和統(tǒng)一的科學(xué)認(rèn)識(shí)，只有“摸著石頭過河”“走一步看一步”，從而導(dǎo)致政策缺乏連貫和穩(wěn)定性，不斷出現(xiàn)反復(fù)。

二、中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的路徑創(chuàng)新探索

（一）創(chuàng)建新型的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷路徑

在以上分析的基礎(chǔ)上，筆者提出新型的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷路徑，其主要特點(diǎn)是：立法先行的漸進(jìn)式道路。

1.立法先行。國(guó)家應(yīng)該從總體上把握農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展規(guī)律，以立法的形式對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行準(zhǔn)確目標(biāo)定位，明確建設(shè)原則，規(guī)范農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的性質(zhì)，國(guó)家、集體、個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)，根據(jù)各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提出原則性意見，為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展設(shè)立總體框架，指明方向。在此基礎(chǔ)上，各地再根據(jù)本地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況，制定較為具體詳細(xì)且與地區(qū)發(fā)展相適應(yīng)的法律規(guī)范，來推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的進(jìn)程。統(tǒng)一的立法保證了制度的穩(wěn)定性、獨(dú)立性和連貫性，避免政策反復(fù)造成的不利影響。

漸進(jìn)式推進(jìn)。漸進(jìn)式道路從總體上符合我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高且發(fā)展極不平衡的基本國(guó)情，也符合我國(guó)整個(gè)改革事業(yè)和社會(huì)保障制度改革的要求。不同的發(fā)展水平導(dǎo)致不同的發(fā)展需求決定了在國(guó)家層面上難以建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，應(yīng)按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步推進(jìn)，具備條件的地區(qū)優(yōu)先發(fā)展。但漸進(jìn)式道路存在著路徑依賴阻礙了制度的創(chuàng)新，容易引進(jìn)制度意識(shí)的剛性滯阻不利于人們對(duì)制度理念、總體目標(biāo)的清楚認(rèn)識(shí)，因此我們?cè)趫?jiān)持漸進(jìn)式道路的前提下，必須走出路徑依賴，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。漸進(jìn)式推進(jìn)過程中，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要與其他各項(xiàng)改革相適應(yīng)，科學(xué)合理的社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)還可以推動(dòng)其他各項(xiàng)改革的進(jìn)程。建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，立法先行會(huì)在法律上保障農(nóng)民的權(quán)益，是帕累托改進(jìn)；漸進(jìn)式道路是指不同地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展水平上的漸進(jìn)。立法先行與漸進(jìn)式并非矛盾。立法并不要求對(duì)各方面都有完整的規(guī)定，可以是不完善的法律，只包括對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度最基本的規(guī)定性，國(guó)家僅提供宏觀指導(dǎo)和規(guī)范，各地再制定實(shí)施細(xì)則，根據(jù)原則性意見不斷發(fā)展。在立法中體現(xiàn)漸進(jìn)式，按照法律規(guī)定漸進(jìn)式發(fā)展。

（二）新路徑的理論和實(shí)踐依據(jù)

1.從我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀層面上看，經(jīng)過20多年的改革開放，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本確立，經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)日益明確，雖然整個(gè)社會(huì)保障制度在管理，制度創(chuàng)新，發(fā)展模式等許多問題上認(rèn)識(shí)不一致，但總體方向已經(jīng)確立，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展觀同樣可以作用于社會(huì)保障事業(yè)。新型的社會(huì)保障制度不僅要進(jìn)入定型發(fā)展階段，而且要推動(dòng)各項(xiàng)改革事業(yè)的發(fā)展。

2.經(jīng)濟(jì)全球化帶來的風(fēng)險(xiǎn)以及政府行政干預(yù)的減弱要求用法律保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。WTO深刻影響是全面的、總體的。農(nóng)業(yè)必然要參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，而我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄經(jīng)，生產(chǎn)力水平較低，隨著國(guó)際市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的下降，農(nóng)民利益將受到損害。為了有效地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展，避免重蹈政策多變的歷史覆轍，增強(qiáng)農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需政府以立法的形式提供宏觀指導(dǎo)和規(guī)范。

3.從我國(guó)十年農(nóng)保的實(shí)踐來看，舊路徑成效不大，這其中可能有政府不重視，部門意見不統(tǒng)一等人為的原因，但制度建設(shè)所采取的政策主導(dǎo)、試點(diǎn)先行等路徑選擇的不合理性占相當(dāng)?shù)谋戎?，它使政策決定者隨意性增大，不重新考察路徑選擇的科學(xué)性，而對(duì)原有改革路徑產(chǎn)生了依賴。

4.有關(guān)學(xué)者對(duì)幾個(gè)典型國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從城市延展到農(nóng)村這一變遷路徑的規(guī)律研究結(jié)果表明：一方面，從整體上看，大約15-20年之后，我國(guó)才具備建立全國(guó)性的、真正的農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所需要的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)條件；另一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)差異很大，部分經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，如蘇南地區(qū)，現(xiàn)已具備了建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件，而西部地區(qū)大多數(shù)省份尚不具備這樣的條件。以上兩方面為“立法先行”和“漸進(jìn)式推進(jìn)”的道路選擇提供了條件，兩者必須相互結(jié)合，在統(tǒng)一立法的前提下漸進(jìn)地推進(jìn)并逐步提高保障水平。前者為我們深入探討農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的性質(zhì)、發(fā)展規(guī)律，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷改革和完善現(xiàn)有制度等提供了時(shí)間，但這并不意味著我們可以延緩步伐，在這段時(shí)間內(nèi)，應(yīng)該先就基本的問題進(jìn)行全國(guó)性立法，設(shè)立總體框架，指明方向。后者為逐步實(shí)施以上立法，細(xì)化法規(guī)提供了依據(jù)。各地區(qū)根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平，以立法形式確定本地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

三、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷路徑的要求

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來看，新路徑之所以比舊路徑優(yōu)越，主要在于前者產(chǎn)生的效益較大或成本較小，因此要保證“立法先行的漸進(jìn)式”道路的成功可以從兩方面努力：一是使新路徑產(chǎn)生的效益增加；二是盡量減少制度變遷過程中產(chǎn)生的成本。新路徑產(chǎn)生的收益大小與制度的適應(yīng)程度密切相關(guān)，如果制度立法適應(yīng)程度較高，則路徑在指導(dǎo)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展中產(chǎn)生的效益是遞增的，因?yàn)榱⒎ūＷC了制度的穩(wěn)定性、連貫性，指明了發(fā)展方向和目標(biāo)，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民和社會(huì)保險(xiǎn)工作人員的積極性。因此，無論從成本或收益來分析，保證制度立法的科學(xué)合理性至關(guān)重要。我們?cè)趯?shí)施過程中，要注意以下幾方面：加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村情況的研究和對(duì)農(nóng)民需求的了解；深入探討農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本理念；加強(qiáng)政府與學(xué)術(shù)界的對(duì)話和交流；農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)要力求促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的發(fā)展，還要與經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)相適應(yīng)；做好新制度與現(xiàn)有制度的銜接。

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