我國旅游價格管理現狀、改革背景與政策分析

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（二）入世對我國旅游價格管理的影響

旅游業是一個市場準入較為寬松的行業，幾乎沒有多少壁壘門檻，因此，其對外開放程度相對其他行業要高。我國旅游業在經過20多年發展后已具有相當的產業規模和一定的參與國際市場競爭的能力。筆者以為，入世雖對我國旅游價格管理的整體影響是積極有利的，但同時又將挑戰我國旅游管理體制。一方面，它將加劇我國旅游管理的復雜性。入世雖然能夠給我國旅游業的發展帶來許多機遇，但是國際旅游資本和國外大型旅游公司的進入，將會加快國內旅游行業的大調整和大洗牌，國內多數中小型旅游公司將面臨著重組和倒閉的危險。按照我國加入WTO的承諾，我國旅行社行業將逐步放開合資旅行社中外商出資比例限制，在2003年底以前允許外商在合資旅行社中控股，在2005年底以前允許成立外商獨資旅行社。隨著全方位的對外開放，旅游業的經營主體將日益多元化，這將加大我國旅游管理的難度，從而給旅游管理帶來新的挑戰；另一方面，現行旅游管理體制也難以適應新形勢要求。我國是一個正在構建社會主義市場經濟體制的發展中國家，體制因素對旅游業的發展有不可忽視的影響。我國旅游業采取的是政府主導型的發展戰略，至今實行的仍是根據1981年《國務院關于加強旅游工作的決定》的精神，按照“統一領導，分散經營”的原則建立并實行政企分開的兩級管理體制。正是這種典型的部門管理體制，造成旅游行業內部矛盾重重，旅游市場混亂。當前旅游行政部門由于缺乏宏觀調控的權力和手段，難以對旅游業實行全方位的行業管理，使得經濟基礎與上層建筑不相適應的矛盾日益突出，加之國內原有的旅游市場秩序不規范，旅游法規不健全，入世后隨著競爭的加劇，這種旅游業發展的超前性與旅游管理體制特別是旅游價格管理體制的滯后性之間的矛盾已嚴重阻礙我國旅游業的進一步發展。

三、完善我國旅游價格管理的政策選擇

黨的十六大提出建立一個“統一、開放、競爭、有序”的市場經濟體系，而價格競爭是市場競爭的重要手段，市場的價格行為需要規范、統一、公開、有序。因此，旅游價格管理要符合發展社會主義市場經濟的要求，長遠來看必須放松政府管制，堅持做到規范旅游價格行為，發揮旅游價格合理配置旅游資源的作用，引導經營者運用價格手段開展公開、公平、公正的競爭，以保護旅游者和經營者的合法權益，從而充分發揮市場機制與價值規律的作用，促進旅游業的健康發展。

（一）建立健全旅游價格管理的各項規章制度

市場經濟的建立、政府職能的轉變，使得行政命令不能再成為政府管理經濟的主要手段。具體到旅游價格管理方面，就是要求物價職能部門通過深入的旅游市場調查，發現當前旅游市場價格存在的問題和漏洞，并且制定出符合旅游產業發展、能夠解決實際問題的規章制度，為旅游業的發展提供制度與環境支持。第一，應實行旅游標準化工程，通過制定國家或行業標準的旅游合同文本來取代目前各旅行社自制的旅游合同，以保護旅游活動中的弱勢群體－－旅游者的合法權益，同時也為日后可能出現的旅游價格糾紛提供處理依據。第二，應建立起中央和地方的多方面協調機制，即國家旅游局會同國家物價局等有關部、委、局，協調國內有關旅游價格和收費標準的調整幅度和出臺時間；各省旅游局和物價局協商本地區有關旅游價格和收費標準的調價幅度和出臺時間；同時還應主動聯合與旅游密切相關的交通、市政、文化、園林、林業、水利、文物等部門，通過建立有效的部門聯席會議制度發揮各方面積極性，以形成綜合旅游價格管理能力。第三，應構建有地方特色的旅游價格法規框架。

一方面，要根據國家現有的有關法律法規，從我國國情出發，大膽探索并制定出與旅游價格配套的地方性法規和政府規章；另一方面，也要以法制性規制來取代經濟性規制，對旅游不正當競爭應進行法制化管理，加強聯合執法，依法維護良好的旅游市場秩序。第四，應增強旅游市場的信息透明度，引導旅游者合理流向。中央和各省級物價部門應當時刻關注旅游市場價格動態，做好旅游價格與收費標準的預報工作，并根據市場供求狀況和現行價格水平，對下一年度市場價格行情作出適當預測。同時，還應加強與旅游相關部門、行業協會和企業的聯系，圍繞突出的旅游價格矛盾開展協商對話，引導和規范旅游市場競爭，調節其供求關系。

（二）積極轉變政府職能，充分發揮價格杠桿的調控作用

對于入世后如何進行旅游價格管理，目前有兩種不同的看法。一種觀點主張大部分旅游價格實行政府定價；另一個觀點則主張全面放開旅游價格。筆者以為，持前者觀點者明顯是計劃經濟條件下形成的思維模式在工作中的反映，它不符合建立社會主義市場經濟的要求；持后者觀點者表面看起來似乎符合市場經濟發展要求，其實違背了《價格法》，也不符合當前我國旅游市場的實際。可以想象，在社會主義市場經濟條件下，旅游產業走上市場化發展的道路將是必然趨勢，政府將逐漸從旅游市場退出，讓市場機制在資源配置和價格形成上起基礎作用。但是這種政府退出只能是政府職能的轉變和調控市場方式的轉變，因為大量事實表明，市場并不是完美無缺的，如果沒有政府部門這只“看得見的手”，的適當介入，旅游市場競爭同樣無法實現高效率。特別是在當前旅游市場化發展的初期，旅游價格基本放開之后，市場上出現了大量不規范的價格行為，價格欺詐嚴重，價格秩序混亂，各種亂漲價、亂收費現象時有發生，旅游市場出現了無序競爭、惡性競爭的局面。因此，旅游價格的管理部門必須提高旅游價格管理的全面性和權威性，充分利用價格杠桿來開發旅游資源和發展旅游產業，切實加強和改進旅游價格管理，建立健全宏觀價格調控機制，完善價格形成機制，規范和引導旅游市場價格競爭行為，實現旅游產業的高效、平穩運行。

（三）大力加強旅游價格執法監督檢查

對于旅游市場上出現的價格違法、欺客宰客現象，必須下大力氣進行整治。各級旅游行政管理部門既要當好價格監督檢查的“裁判員”，還要當好調定價與仲裁價格的“裁判員”，共同做好旅游價格執法監督的檢查工作以及對政府價格政策、法規、政府定價行為的評估等。第一，要完善旅游市場綜合治理機制。各級旅游行政管理部門應繼續深化政府主導、部門聯動的工作機制，主動爭取當地黨委、政府對規范旅游市場秩序工作的領導，加強與公安、交通、工商、監察、質檢等部門的協調配合，加大旅游市場綜合治理力度，對旅游市場價格秩序進行定期清理整頓，從而解決旅游行業有法，如《反不正當競爭法》、《價格法》、《制止牟取暴利暫行規定》、《關于制止低價傾銷行為的規定》、《禁止價格欺詐行為的規定》等不依、執法不嚴、違法不究的問題。第二，要建立旅游價格行政執法錯案責任追究制度。為進一步加強旅游價格行政執法工作管理，保證嚴肅執法，提高辦案質量，維護國家的利益，保護公民、法人和其他組織的合法權益，必須制定旅游價格監督檢查行政執法錯案責任追究辦法。第三，要解決好“裁判”相對人自覺守法、依法辦事的問題。即通過聘請旅游服務質量監督員，加強價格法律法規實施情況的行政執法檢查，形成強有力的旅游行政執法監督體系和旅游服務質量監督網絡，從而將行業管理行為和旅游執法行為置于有效的監督之下。在行政執法檢查中，不僅要檢查價格主管部門、價格工作人員依法行政、依法治價情況，而且還要檢查各級政府及有關部門、經營者等價格管理人的知法、守法情況，以提高社會的價格法制水平。

（四）完善旅游行業協會組織的價格自律職能

國際經驗表明，旅游價格管理應充分發揮行業組織作用，強化行業協會的價格自律職能。因此，作為溝通旅游行政管理部門與旅游企業的橋梁和政府宏觀管理與企業微觀運營管理的中介工具，旅游行業協會一旦發現企業存在低價傾銷或者價格壟斷行為，應從維護本行業企業整體利益出發，對其進行勸阻，并報請政府有關主管部門進行查處；對過度的價格競爭引致出現的假冒偽劣產品充斥市場現象，旅游行業協會應該積極配合政府有關部門，制定產品的經濟技術標準、產品質量、性能標準規范，并組織和監督企業嚴格執行，配合政府有關部門和政法部門，對通過以次充好、以假充真、降低技術、質量、性能標準方式達到降價銷售目的的惡劣行為進行堅決打擊。

在完善旅游行業協會組織價格自律職能的同時，還應在地方性旅游立法中規定旅游企業必須加入行業協會，把質量保證金管理從政府轉向協會，減少保證金交納額度以增加激勵；以保證金利息代替會費、運作費，由政府推進旅游行業協會成為旅游行業管理主體之一。這樣，由于大部分的政府管制內容（如旅行業經營許可證、飯店餐飲企業的評星定級等）變為由行業協會承擔，無疑將大力推動旅游行業協會在自律、協調和監督方面的職能作用，促進旅游產業的長遠發展。

（五）加強旅游價格管理從業人員培訓工作，樹立面向全球的旅游價格管理理念

旅游業屬于勞動和知識密集型的服務產業，旅游人力資源是旅游企業最主要的資本。人世后，旅游企業更需要新型旅游管理人力資源的支撐，留住人才對旅游企業在激烈競爭的市場下更好地生存發展顯得更為重要。筆者以為，我國旅游跨越式發展目標能否實現，主要取決于旅游人才的數量與質量；而要真正搞好新時期旅游價格管理工作，就必須抓緊構筑旅游管理人才制高點，著重培養一支高素質的具備全球旅游價格管理理念的旅游從業人員隊伍。為此，必須加大對旅游價格管理從業人員的培訓力度。各地旅游物價部門要根據當地實際情況，結合國家政策和旅游產業價格管理的中心任務，對旅游價格管理從業人員采取職業教育、分層培養、輸送到國內外深造等培訓方式，通過理念、方法、內容和管理等創新培訓和職業道德、紀律教育的強化，不斷提高他們的政治、業務素質，充分發揮中高級旅游價格管理從業人員的龍頭作用，從而實現快速提升旅游價格管理水平和服務質量，樹立我國旅游業在國際上良好的信譽和形象。