行政服務(wù)中心發(fā)展淺析

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自1999年初，浙江省金華市首開集中辦事大廳先河以來，行政服務(wù)中心這種形式已在全國遍地開花，形成燎原之勢。一項(xiàng)改革能在短時間內(nèi)推廣、普及，顯示了其具強(qiáng)大的生命力。值亳州市行政服務(wù)中心成立三周年之際，筆者綜合所見所聞所思，對中心的現(xiàn)狀及可能出現(xiàn)的發(fā)展方向進(jìn)行膚淺分析。一、中心發(fā)展歷程

（一）發(fā)展背景

基于“市場失靈”原理的行政審批制度作為政府宏觀調(diào)控的手段之一，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，在避免“公共事物的悲劇”發(fā)生、優(yōu)化資源配置、平衡個人自由和社會總體利益之間的沖突等方向發(fā)揮了積極作用。但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，過多過濫的行政審批項(xiàng)目導(dǎo)致低效率，滋生腐敗，使資源配置效率降低和社會成本的增加，更為權(quán)力提供了“尋租”空間，降低政府的責(zé)任心。近幾年，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長和人民群眾對政府要求的日益增高，審批中低效、腐敗現(xiàn)象已為人民深惡痛絕。黨中央國務(wù)院下決心解決這個問題，各級黨支委政府積極進(jìn)行探索。提供集中辦公、聯(lián)合審批的行政服務(wù)中心這種形式從重多嘗試中脫穎而出。

（二）發(fā)展過程

行政服務(wù)中心發(fā)展可概括為“首家開創(chuàng)，其他效仿，遍地開花”。1999年初，浙江省金華市首開全國先河，設(shè)立市政府集中辦事大廳，將全市46個具有行政審批權(quán)的局委辦的審批辦證窗口全部集中于大廳，這個看似簡單的舉措?yún)s成倍地提高了行政效率。金華的創(chuàng)舉得到了浙江省政府200萬元的重獎并很快在浙江全省普及。浙江上虞在金華的基礎(chǔ)上建成了全國首家真正意義上的行政審批中心。該中心有專門的管理機(jī)構(gòu)和管理人員，形成一套比較完整的管理制度。安徽全國最早建立了省級政務(wù)服務(wù)中心。目前，全國大部分省地市縣設(shè)立了不同名稱的以集中限時、透明審批為核心內(nèi)容的行政服務(wù)中心，金華之火已經(jīng)燎原。

二、中心現(xiàn)狀

各地行政服務(wù)中心名稱不同，但內(nèi)容相似、特點(diǎn)相近、問題相仿。

（一）大部分地方都將行政服務(wù)中心作為當(dāng)?shù)卣沙鰠f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)進(jìn)駐中心職能部門的協(xié)調(diào)服務(wù)、監(jiān)管職責(zé)。為增加權(quán)威性，許多地方的中心主任由政府常務(wù)副市長或秘書長、副秘書長兼任。窗口人員受中心和原單位雙重管理、人事關(guān)系等仍在原單位。

（二）中心項(xiàng)目上采用“五公開”、“一站式”、“并聯(lián)”審批等方式，透明、公平、公正、便民，聯(lián)合審批、全程等大大提高了審批效率。管理上都設(shè)專門督查部門負(fù)責(zé)窗口工作人員的辦事質(zhì)量、日常工作紀(jì)律的監(jiān)督、檢查。

（三）中心發(fā)展過程中都存在一些相似問題。一是機(jī)構(gòu)地位不甚明確或機(jī)構(gòu)力度和權(quán)威與中心所承擔(dān)的職能不匹配。中心多為政府派出機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位，協(xié)調(diào)監(jiān)督已形成幾十年又有法律依據(jù)的眾多行政機(jī)關(guān)顯得力不從心。亳州市行政服務(wù)中心主任劉興杰就在2000年行政服務(wù)中心起步階段提出了中心無法定地位這一問題。二是項(xiàng)目問題。審批事項(xiàng)拒不進(jìn)入或不實(shí)質(zhì)性進(jìn)入，審批環(huán)節(jié)過多、效率低一直是困撓中心的主要問題，也是表層問題。三是體制問題。目前我國行政審批按審批管理對象不同設(shè)立部門或?qū)徟马?xiàng)，各部門、各審批事項(xiàng)有法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)，進(jìn)行調(diào)整可能涉及法律問題。體制和法律問題是深層次問題。四是管理問題。窗口工作人員人事關(guān)系、工資關(guān)系等都在原單位，中心管理沒有強(qiáng)硬的約束作依據(jù)。

各地行政服務(wù)中心都在努力解決以上問題。如變中心為行政機(jī)關(guān)、設(shè)立高層次的管委會、把窗口工作人員關(guān)系轉(zhuǎn)入中心等。

三、中心可能出現(xiàn)的發(fā)展方向

中心的出現(xiàn)，一定程度解決了行政審批領(lǐng)域的弊病，是個新生事物，其發(fā)展有一定的規(guī)律，但各地社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，人們主觀能動性發(fā)揮各異，又使中心發(fā)展呈現(xiàn)不同方向。

（一）基本保持現(xiàn)狀，維持現(xiàn)在的性質(zhì)，局部調(diào)整和加強(qiáng)，但現(xiàn)有格局不變。

中心一出現(xiàn)，各地各級黨委、政府高度重視，為中心的發(fā)展付出很多心血，中心才有現(xiàn)在的成績。隨著中心的進(jìn)一步發(fā)展，逐漸觸及體制、法律等問題。體制無突破，中心只能在有限范圍內(nèi)通過領(lǐng)導(dǎo)親自抓，管理科學(xué)化、加大監(jiān)督力度等方法，使中心功能和內(nèi)容逐步加強(qiáng)和豐富，但只能是局部調(diào)整。

局部調(diào)整的加強(qiáng)和完善一方面表現(xiàn)為管理的科學(xué)化。各中心根據(jù)實(shí)際，已摸索出很多有特色的管理方法。如海鹽縣的ISO9001認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)管理，玉環(huán)、大足的全程制，連云港的“一審一核”制，蚌埠的“并聯(lián)”審批制和亳州的人文化建設(shè)等。中心管理局及專家學(xué)者會根據(jù)新情況不斷推陳出新、與時俱進(jìn)，使管理更科學(xué)。另一方面表現(xiàn)為中心含蓋方面逐漸豐富。中心剛開始只是行政審批辦事中心甚至只是招商引資辦事中心，現(xiàn)在不斷含蓋收費(fèi)、便民等內(nèi)容，成為便民服務(wù)中心。現(xiàn)有些地方又實(shí)現(xiàn)了行政審批中心、招投標(biāo)中心、會計(jì)結(jié)算中心、政府采購中心的四位一體，從內(nèi)容上充實(shí)擴(kuò)大了中心。但幾位一體的大中心可能是“形”的聚合而無“神”的統(tǒng)領(lǐng)。

這個方面向既可部分解決中心發(fā)展主題，又不觸動體制和法律，改革風(fēng)險相對較小，應(yīng)該是大部分中心最可能的發(fā)展選擇和方向。

（二）中心的監(jiān)管職能弱化，服務(wù)功能增強(qiáng)，中心成為眾多行政審批窗口的協(xié)調(diào)、后勤保障和服務(wù)部門。

促使中心為這種方向的發(fā)展的可能因素，一是各政府機(jī)關(guān)均依法行政、廉潔高效、公開公正透明，真正做到“情為民所系、權(quán)為民所用，利為民所謀”，中心的監(jiān)管已無必要。這是社會發(fā)展的高度文明和理想狀態(tài)，需要相當(dāng)長的時間才能實(shí)現(xiàn)。二是中心觸動發(fā)展個別集團(tuán)利益，反對者占上風(fēng)，改革發(fā)展進(jìn)程受阻。最初的金華和包頭，都出現(xiàn)這種現(xiàn)象。但就發(fā)展方向來看，這種因素導(dǎo)致中心明存實(shí)亡的可能性很小，名亦不存的可能性更小。建中心的人多，敢于撤中心的人不多。

（三）體制突破，中心成為政府的行政審批執(zhí)行部門，性質(zhì)趨近行政審批管理局。

這個方向下的中心，將所有政府機(jī)關(guān)的行政審批事項(xiàng)從原行政部門中拔離出來，集中到中心，突破現(xiàn)在以管轄對象不同設(shè)立不同行政機(jī)關(guān)的政府管理體制，實(shí)行決策、執(zhí)行和監(jiān)督的分離和約束。中心是執(zhí)行審批的獨(dú)立機(jī)關(guān)，執(zhí)行審批的人員全部是中心工作人員。行政審批的執(zhí)行接受監(jiān)察部門等部門和人民群眾的監(jiān)督。

這種方向既有合法性，又違背現(xiàn)行法律。其合法體現(xiàn)在即將實(shí)施的《行政許可法》第二十五條：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省自治區(qū)、直轄市人民政府經(jīng)統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)”。其違法情體現(xiàn)為現(xiàn)行有關(guān)國家組法法和其他法律授權(quán)原行政機(jī)關(guān)從事行政審批，并具有排斥性。

這種方向的可能性，一是國家調(diào)整現(xiàn)行政府管理體制和法律。《行政許可法》是剛制定的法律，反映現(xiàn)階段要求，具有先進(jìn)性。其他如國家機(jī)組織法等均是以前制定、多反映當(dāng)前情況，應(yīng)有調(diào)整余地，政府管理體制按審批、監(jiān)管、公共服務(wù)功能設(shè)立部門。二是國家授權(quán)個別地方搞試點(diǎn)，成功后全國推廣。“地方突破，中央肯定”也是我國改革的一個規(guī)律。

比較前二種方向，這個方向從質(zhì)上發(fā)展了行政服務(wù)中心，從根本上解決行政審批領(lǐng)域的問題，但風(fēng)險也相對較高。政治穩(wěn)定的地方可開展大膽嘗試，“無限風(fēng)光在險峰”。

總之，設(shè)立行政服務(wù)中心是行政管理體制改革，屬上層建筑改革，制約于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑中的其它方面。行政服務(wù)中心的產(chǎn)生、發(fā)展具有一定規(guī)律。只有掌握規(guī)律，才能更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。