工商行政管理監(jiān)管轉(zhuǎn)變研究

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一、監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的意義

1.可以認(rèn)為，監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的最重要意義和作用就在于以最小的管理成本支出和最高的管理效率，最大限度地實(shí)現(xiàn)既定的管理目標(biāo)(也即取得最好的管理效果)。

2.任何監(jiān)管方式總是為實(shí)現(xiàn)一定的管理目標(biāo)服務(wù)的，這就意味著，確定合理、可行而明確具體的監(jiān)管目標(biāo)對(duì)于監(jiān)管方式的改革具有決定性的意義。反過來，采用科學(xué)、先進(jìn)的監(jiān)管方式,必將極大地促進(jìn)監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。例如,建立廣告前置審查制度、商標(biāo)定點(diǎn)印制許可制度，無疑對(duì)抑制虛假廣告、假冒商標(biāo)這樣的監(jiān)管目標(biāo)，起著相當(dāng)重要的促進(jìn)作用。然而現(xiàn)在的實(shí)際問題是：盡管在某些具體管理目標(biāo)方面,工商行政管理部門已經(jīng)取得了很大的成果，但從宏觀看,維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的宏觀目標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn),企業(yè)虛假注冊(cè)行為大量存在、假冒偽劣泛濫成災(zāi),對(duì)商業(yè)欺詐束手無策,商業(yè)信譽(yù)危機(jī)越來越重；從中觀看,由于沒能找到有效的監(jiān)管方式和手段,維護(hù)要素市場(chǎng)秩序的目標(biāo)還是空中樓閣；從微觀看,坐等投訴的消極被動(dòng)監(jiān)管方式仍然居主導(dǎo)地位,消費(fèi)者、經(jīng)營者的合法權(quán)益難以有效保護(hù)。因此，為了最大限度地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)、取得更好的管理效果，改革監(jiān)管方式實(shí)際上是工商行政管理部門的必然選擇。

3.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下任何單位都必須講求經(jīng)濟(jì)效益，行政執(zhí)法部門的經(jīng)濟(jì)效益就是而且只能是反映在管理成本上。從理論上分析,管理成本最小而又能產(chǎn)生較好管理效果的監(jiān)管方式,就是最好的監(jiān)管方式(這里的管理成本應(yīng)該包括財(cái)力、物力、人力、以及時(shí)間等各種管理要素的支出)。但在實(shí)際上,真正從管理成本的角度研究監(jiān)管方式的改革和創(chuàng)新是很少的,特別是系統(tǒng)地考察管理成本與監(jiān)管方式之間的關(guān)系來作最優(yōu)選擇則更少。事實(shí)上,集貿(mào)市場(chǎng)駐場(chǎng)式的監(jiān)管模式造成的管理成本是越來越高,長達(dá)4個(gè)月、花費(fèi)大量人力、手工操作的企業(yè)年檢方式以及地毯式查處無證經(jīng)營的監(jiān)管方式等，其管理成本都是較高的。從更寬的角度分析管理成本，就不能不考慮到監(jiān)管方式對(duì)企業(yè)成本(也就是社會(huì)成本)的影響。各部門對(duì)企業(yè)的輪番檢查、輪番收取管理費(fèi)、各部門獨(dú)立的年審制度、企業(yè)登記時(shí)的層層審批產(chǎn)生的行政效率低下、消費(fèi)者投訴的渠道不暢等,無疑都大大增加了社會(huì)成本。盡管到目前為止，也許誰也說不清楚到底有多大的工商管理成本和社會(huì)成本損失,但作為事實(shí)是客觀的。因此，改革和完善工商行政管理監(jiān)管方式，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)工商部門提出的必須講求經(jīng)濟(jì)效益新的更高的要求。

4.監(jiān)管方式與監(jiān)管效率的關(guān)系，在于在某一監(jiān)管方式條件下對(duì)監(jiān)管問題的快速反應(yīng)和快速解決的能力和程度。盡管監(jiān)管效率常常受制于監(jiān)管方式以外的因素,如管理人員的素質(zhì)、技術(shù)裝備、體制條件等,但監(jiān)管方式的改革和創(chuàng)新仍然對(duì)監(jiān)管效率有相當(dāng)大的影響。例如，案件舉報(bào)電話的公開與否、舉報(bào)有獎(jiǎng)與否的監(jiān)管方式，其管理效率顯然是會(huì)不一樣的。又如企業(yè)登記時(shí)的場(chǎng)地調(diào)查,是直接由登記機(jī)構(gòu)還是間接由屬地工商所進(jìn)行,會(huì)產(chǎn)生不同的管理效率和效果。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、管理隊(duì)伍素質(zhì)的不斷提高、以及技術(shù)裝備的不斷更新，對(duì)工商部門的管理效率實(shí)際上提出了越來越高的要求，而改革和完善監(jiān)管方式是提高監(jiān)管效率的重要途徑。

二、監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的條件

5.監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變?nèi)Q于許多內(nèi)外條件(或因素)。當(dāng)內(nèi)無動(dòng)力、外無壓力，內(nèi)無素質(zhì)、他山無石的時(shí)候,只能是因循守舊，絕不會(huì)提出監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的問題。

然而正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)首先向工商部門提出了這一問題。市場(chǎng)主體的多元化發(fā)展，新興、高層次無形市場(chǎng)的不斷出現(xiàn)，市場(chǎng)行為的千變?nèi)f化，商品更新?lián)Q代的不斷加速,使得工商部門監(jiān)管市場(chǎng)、維護(hù)秩序的難度越來越大。這既是壓力，也是機(jī)遇——這機(jī)遇就是為工商部門改革和嘗試新的監(jiān)管方式、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變，提供了更加廣闊的領(lǐng)域。

6.然而監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變畢竟是人們主觀能動(dòng)性表現(xiàn)的結(jié)果。因此管理者、特別是領(lǐng)導(dǎo)者,就客觀成為了影響和制約監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的最關(guān)鍵因素。監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變又是工作研究的結(jié)果。工作研究既需要豐富的管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，又需要具備豐厚的現(xiàn)代管理知識(shí)和技能。監(jiān)管方式的任何改革、創(chuàng)新和推廣，都需要從實(shí)踐和理論的角度予以不斷的探索、系統(tǒng)的總結(jié)、科學(xué)的評(píng)估。這些都以高素質(zhì)現(xiàn)代工商管理干部自覺、積極運(yùn)用其管理經(jīng)驗(yàn)、管理知識(shí)和技能為條件。盡管從總體上看，目前工商管理干部隊(duì)伍的素質(zhì)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足這一條件要求，但經(jīng)過近幾年的培養(yǎng)、吸收、引進(jìn)，各層次特別是領(lǐng)導(dǎo)層次已經(jīng)有了一批這樣的隊(duì)伍。事實(shí)上，新的管理方式往往是個(gè)別有頭腦的管理者提出，在個(gè)別單位或地區(qū)試驗(yàn)，然后慢慢地在更大范圍內(nèi)由領(lǐng)導(dǎo)層推廣而實(shí)現(xiàn)管理方式轉(zhuǎn)變的。我們必須發(fā)現(xiàn)、關(guān)注、重視和利用好這支隊(duì)伍。

7.實(shí)踐表明：監(jiān)管方式改革和創(chuàng)新往往遵循著這樣的規(guī)律——措施性的監(jiān)管方式改革和創(chuàng)新是在基層產(chǎn)生，中上層推廣；而制度性的監(jiān)管方式改革和創(chuàng)新是上層研究，以規(guī)章或其他規(guī)范的形式產(chǎn)生，由基層實(shí)踐。這就要求必須將上層和基層兩種積極性、兩種能量充分有機(jī)地結(jié)合起來。基層要有銳意改革的精神,敢于創(chuàng)新、敢于實(shí)踐；中上層要善于發(fā)現(xiàn)、善于總結(jié)、及時(shí)推廣。同樣，上層要積極研究、認(rèn)真試點(diǎn)。在不可能在每個(gè)中高層次都建立象國家工商總局市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理研究中心（專門研究包括改革和創(chuàng)新監(jiān)管方式在內(nèi)的各類課題）這樣的專職研究機(jī)構(gòu)的條件下，發(fā)現(xiàn)和總結(jié)基層監(jiān)管方式改革和創(chuàng)新的實(shí)踐應(yīng)是每個(gè)中高層領(lǐng)導(dǎo)者的共同職能——所謂必須深入基層,意在其中。

8.傳統(tǒng)監(jiān)管方式的形成，很大程度上是由政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的態(tài)度也即經(jīng)濟(jì)體制條件所決定的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下,政府所關(guān)心的是計(jì)劃，企業(yè)是政府的算盤珠,所以必須大力反對(duì)擾亂計(jì)劃秩序和社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)秩序的行為，于是打擊投機(jī)倒把、限制集貿(mào)市場(chǎng)的發(fā)展等就成了工商行政管理的首要任務(wù)。于是很自然地培養(yǎng)出了以駐場(chǎng)式、檢查站式為主導(dǎo)性的監(jiān)管方式。這就是說，經(jīng)濟(jì)體制(甚至還包括政治體制)對(duì)工商行政管理部門監(jiān)管方式的改革和創(chuàng)新，也是一個(gè)至關(guān)重要的影響因素。盡管我們不能說目前的市場(chǎng)監(jiān)管體制已經(jīng)非常完善，但也必須認(rèn)識(shí)到，再要就市場(chǎng)監(jiān)管體制作大的改革和調(diào)整是很困難的。現(xiàn)實(shí)的問題是在既定的市場(chǎng)監(jiān)管體制條件下,研究如何轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式。從理論和實(shí)踐結(jié)合的角度分析，市場(chǎng)監(jiān)管體制的本質(zhì)問題是監(jiān)管權(quán)限的劃分問題。無監(jiān)管權(quán)限當(dāng)然也就不可能提出所謂監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變，但有時(shí)問題并不是如此簡單明了。比如戶外廣告監(jiān)管，在許多地方工商部門可以管，城管部門也可以管。由于職能交叉，有的地方政府就協(xié)調(diào)——由工商監(jiān)管廣告內(nèi)容，城管監(jiān)管廣告規(guī)劃、設(shè)置。其實(shí)，工商部門作為《廣告法》規(guī)定的廣告主管部門，如果僅管戶外廣告的內(nèi)容，也就不成其為戶外廣告的主管部門。問題在于，當(dāng)政府出面協(xié)調(diào)時(shí)，工商部門是否能說出充分的理由包括監(jiān)管職權(quán)的法定性、監(jiān)管方式的有效性等，來表明統(tǒng)一監(jiān)管戶外廣告的合理性。又如律師事務(wù)所要不要納入工商部門的登記和監(jiān)管，也存在同樣的問題。從這里可以看出，管理體制影響和制約著監(jiān)管方式；但另一方面，監(jiān)管方式又能反過來影響甚至創(chuàng)新管理體制。

三、監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的思路

9.監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變不應(yīng)是僅指某一單個(gè)監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，而應(yīng)是指包括一系列監(jiān)管方式在內(nèi)的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變。而系統(tǒng)轉(zhuǎn)變又只能是單一方式轉(zhuǎn)變的結(jié)果。這就要求我們，應(yīng)將單一方式轉(zhuǎn)變與系統(tǒng)方式轉(zhuǎn)變有機(jī)地結(jié)合起來。比如企業(yè)年檢中的A、B分類法，就要求企業(yè)登記檔案、企業(yè)變更登記、企業(yè)自我約束和相互監(jiān)督、監(jiān)督重點(diǎn)等多個(gè)方式的相應(yīng)轉(zhuǎn)變。又如廣告審查制，就要求廣告審查檔案、廣告監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)等方式的變化。一般而言，對(duì)某一監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管目標(biāo)而言，都會(huì)有一個(gè)起主導(dǎo)作用的監(jiān)管方式與之相適合，其他的監(jiān)管方式只是其主導(dǎo)監(jiān)管方式的補(bǔ)充、延伸和配套。抓住了主導(dǎo)監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變也就抓住了問題的關(guān)鍵。

10.傳統(tǒng)工商行政管理監(jiān)管方式的一個(gè)重點(diǎn)缺陷就是往往站在片面的、孤立的立場(chǎng)(或角度)，而不是站在綜合的、社會(huì)的全方位角度來設(shè)計(jì)或選擇監(jiān)管方式。例如工商部門內(nèi)部各職能機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)實(shí)行多頭檢查，工商部門與其他相關(guān)部門對(duì)企業(yè)(或市場(chǎng))實(shí)行各自收費(fèi)、各自年檢、各自監(jiān)管信息封閉。結(jié)果是管理效率低、管理成本高，管理目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。這顯然是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的現(xiàn)實(shí)監(jiān)管方式是不相適應(yīng)的。因此，還須首先強(qiáng)調(diào)從工商行政管理的綜合整體職能出發(fā)，改革和創(chuàng)新監(jiān)管方式。所謂“出門一把抓，回來再分家”的監(jiān)管模式，盡管并未持久地堅(jiān)持下去，但還是產(chǎn)生了較好的效果。這反映出從整體職能出發(fā)設(shè)計(jì)監(jiān)管方式改革的思路。專業(yè)市場(chǎng)管理分局的監(jiān)管體制模式為充分利用工商部門的綜合整體職能、嘗試新的監(jiān)管方式提供了體制框架。此外，工商部門還必須站在整個(gè)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、站在整個(gè)政府和社會(huì)的立場(chǎng)來考慮所選擇的監(jiān)管方式。外資審批和年審一條龍的模式已經(jīng)進(jìn)行了富有成效的嘗試。勞務(wù)市場(chǎng)整治、藥品市場(chǎng)整治、旅游市場(chǎng)整治都有工商部門的大力參與，這樣的作法其實(shí)也是上述思路的體現(xiàn)。因此，以工商部門為主或以工商部門為主管，指導(dǎo)協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門綜合整治市場(chǎng)秩序，實(shí)施統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一年檢、加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和信息共享等，無疑都是可以考慮采用的新的監(jiān)管方式。

11.從某種意義上說，監(jiān)督實(shí)際就是一個(gè)發(fā)現(xiàn)、反饋、處理和跟蹤信息的過程。特別是專項(xiàng)監(jiān)督、突擊監(jiān)督更是如此。因此，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式就不能不充分考慮與信息之間的關(guān)系。建立有效的信息網(wǎng)絡(luò)和快速反饋系統(tǒng),既是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的必要條件,也是其中的重要內(nèi)容。線人舉報(bào)、企業(yè)和消費(fèi)者投訴、市場(chǎng)例行檢查、企業(yè)登記的實(shí)質(zhì)審查、年檢、廣告審查和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)等監(jiān)管方式，無不是以信息為先導(dǎo)。多條且暢通的信息渠道、快速的信息流通、系統(tǒng)的信息網(wǎng)絡(luò)、對(duì)信息的較高分析和綜合處理能力,以及對(duì)信息的快速反應(yīng)能力,都是轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式需要充分予以考慮的因素。

12.從總體上分析，工商部門的監(jiān)管往往與一個(gè)“假”連在一起——虛假廣告、假冒商標(biāo)、假商品、假合同、假企業(yè)、假注冊(cè)等等。“假”就是提供人為虛假的信息。為了有效打假，工商部門的監(jiān)管方式必須圍繞三個(gè)有關(guān)問題進(jìn)行改革和創(chuàng)新:一是發(fā)現(xiàn)“假”，二是驗(yàn)證“假”，三是建立能有效抑制“假”的產(chǎn)生的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。前面一個(gè)問題一般屬于被動(dòng)的監(jiān)管方式問題，而后面的問題則是主動(dòng)監(jiān)管方式的問題。前面的問題已經(jīng)有較多的經(jīng)驗(yàn)也引起了較大的關(guān)注，但后面的問題卻一直是工商部門監(jiān)管方式中存在的薄弱環(huán)節(jié)。也許問題并非是工商部門沒有找到有效的監(jiān)管方式，而恰恰是沒有建立起積極抑制“假”的產(chǎn)生的觀念。因此，必須首先牢固樹立起這樣的觀念，對(duì)當(dāng)今工商部門所遇到的各種“假”現(xiàn)象產(chǎn)生的主、客觀環(huán)境進(jìn)行綜合分析，才能找到行之有效的監(jiān)管方式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式的創(chuàng)新。

13.實(shí)踐表明：當(dāng)生產(chǎn)經(jīng)營者對(duì)自己生產(chǎn)經(jīng)營的商品受到假冒侵犯時(shí)不以為然、消費(fèi)者明知或能夠意識(shí)到是在購買假冒偽劣商品時(shí)也無所謂的時(shí)候，任何監(jiān)督方式都是乏力的。因此，增強(qiáng)生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者對(duì)自身合法權(quán)益的保護(hù)意識(shí),充分調(diào)動(dòng)他們的積極性、有效指導(dǎo)并充分利用他們的監(jiān)督力量，是轉(zhuǎn)變工商行政管理監(jiān)管方式時(shí)必須注意的重要方面。例如，商標(biāo)定點(diǎn)印制必須與加強(qiáng)定點(diǎn)企業(yè)自我約束、自我監(jiān)督相結(jié)合；登記和認(rèn)證告示方式必須與設(shè)法引起企業(yè)和消費(fèi)者的合理注意相結(jié)合；馳名商標(biāo)保護(hù)的信息網(wǎng)絡(luò)必須與生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)銷售信息網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合等等。換句話說，綜合利用生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者的監(jiān)督，本身就是轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式的重要內(nèi)容。

14.以同樣的思路考慮社會(huì)輿論監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、以及中介組織的監(jiān)督，也會(huì)得出與上面同樣的結(jié)論。當(dāng)強(qiáng)調(diào)企業(yè)登記時(shí)必須進(jìn)行驗(yàn)資或評(píng)估，實(shí)際上也就等于已將對(duì)注冊(cè)資本的監(jiān)督責(zé)任轉(zhuǎn)移給了會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介組織，工商部門監(jiān)督的重點(diǎn)和方式也就相應(yīng)地應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介組織主體資格、中介行為、中介質(zhì)量的監(jiān)督。當(dāng)把生產(chǎn)經(jīng)營者的違法行為通過新聞媒體或其他媒介爆光，充分利用社會(huì)輿論監(jiān)督的時(shí)候，這種“曝光”的監(jiān)督方式就已經(jīng)大大強(qiáng)化了監(jiān)督效果。這也進(jìn)一步說明,只有綜合考慮和利用各種因素,才能真正實(shí)現(xiàn)工商行政管理監(jiān)管方式的有效轉(zhuǎn)變。