現代城市管控模式的奠基石

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【內容提要】中國現代城市治理模式正在進行新的構建。其中日益發展的社區公民自治--包括村民自治和城市居民自治則是現代治理模式的奠基石。當然這塊奠基石仍處于打造之中，而轉換政府職能、完善公民自治制度則是打造這塊基石的鐵錘和鏨子。

【關鍵詞】社會轉型；治理模式；政府職能；居民自治

自《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發〈民政部關于在全國推進城市社區建設的意見〉的通知》（中辦發［2000］23號）下發后，社區建設在中國方興未艾，社區建設的理論研究也開始引起許多專家學者的關注。在這樣的背景下，如果能從中國社會轉型、中國治理模式轉換的角度來討論社區建設，或許能開辟更多的研究和實踐空間。

一、中國社會轉型與社區建設的理論和實踐

近代以來幾乎所有的重大社會事件都和中國社會轉型有重大關聯，從一定意義上說，社會事件是中國社會轉型的必然反應。對任何社會現象的研究，不從中國社會轉型這個角度分析，都無法找到滿意的解答。至于如何理解社會轉型，不同時期不同學者有不同的理解。近年來將社會轉型定義為社會整體形態從傳統社會向現代社會轉變的過程，即"社會"現代化的過程，是眾多學者比較一致的看法。在這里社會整體形態包括社會結構、社會運行機制以及價值觀念等方面的轉換。

傳統社會和現代社會的差異，也有不同的學者從不同的角度給予了不同的解釋。如有人指出：傳統社會是農業社會，現代社會是工業-信息社會；傳統社會是封閉型社會，現代社會是開放型社會；傳統社會是匱乏型社會，現代社會是發達型社會等等。近年來一些學者從社會主體開始研究，認為傳統社會中的人處于臣民狀態，現代社會的人處于公民狀態。因此他們稱傳統社會為臣民社會，現代社會為公民社會。在臣民社會狀態下，政治是整個社會的核心，經濟和社會只是政治附屬；在公民社會狀態下，公民的經濟和社會自由得到保證，政府權力來自于公民的同意，經濟發展來自于公民通過市場進行推動，社會不再是政府的附屬而是公民自我管理自我組織的載體，整個社會處良性互動狀態。以此為基本結論，中國社會轉型的實質就是從臣民社會向公民社會轉變。

值得注意的是，中國社會轉型在1978年開始改革開放以來，其速度不斷加快，中國社會形態已深刻地改變了。1978年以前，經濟領域和社會領域則處于政治領域的嚴格控制之下，幾乎沒什么自主性。政治領域壟斷了整個社會的權力，整個社會高度政治化。這在期間達到了登峰造極的程度。在社會領域也不例外，政治控制直指家庭生活和個人的內心世界。"中國有7億人，只允許有一個思想"是當時的最真切的寫照。

1978年之后，這種狀態開始解構，社會的各個領域開始逐步明晰化。在政治領域，公民當家作主得到一定的體現，公民對政府的決策開始發揮作用，"權力來自于人民"逐步落到了實處。政府無限膨脹的權力開始受到限制，政府開始對公民的各項權利包括個人隱私進行保護，政府逐步在把屬于社會的事務交給社會，公民自治在農村和城市都得到了進一步發展，非政府非營利機構開始出現。政府對市場和資源配置干預在逐漸弱化，政府的主要職能是為社會提供公共物品。在經濟領域內市場主體以營利為目標，其主要職能是為社會提供私人物品。在社會領域內個人、家庭、非政府非營利組織是主體，其社會功能是提供非壟斷公共物品[1]（P31、P35）。

中國社會轉型還沒有完全完成，但其趨勢是在加快。最近中國社科院社會學家陸學藝也指出，在21世紀頭20年內中國將完成社會轉型。因此，在今天討論中國，社會轉型的背景更具有現實性。

二、社區居民自治：中國社會轉型的產物

具有現代意義的城市社區建設是在90年代初期隨著中國社會轉型加速開始萌生的。為推動這一進程，民政部曾于1999年開始在全國選擇了26個國家級實驗區進行探索。2000年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了民政部關于推進城市社區建設的文件后，社區建設開始在全國展開。社區建設在最初并沒有固定的模式，曾產生行政主導社區建設的模式。隨著社區建設的快速發展，人們越來越認識到以沈陽、武漢為代表的居民自治主導的社區建設模式，更符合現代社會發展趨勢。

中共十五屆五中全會在關于"十五"計劃建議中指出："擴大公民有序的政治參與，引導人民群眾依法管理自己的事情"，"加強社區民主建設"。這是中央對社區居民自治建設的肯定。改革開放前實行高度集中的計劃經濟，國家對企業事業單位直接管理，城市社會由一個個企業事業單位構成。國家通過單位管理社會，并事實上覆蓋著社會。在這種情形下，主流城市社會成員大都屬于單位人。在當時所謂的居民委員會，其管理的對象只是少數缺乏就業能力的"社會閑雜人員"，城市社會主流成員仍然在"單位"管理之下。經濟改革之后，國家對企事業的壟斷式管理被打破，市場化導向的改革促使政企、政事、政社分開，傳統的單位制開始解體。與此相適應，社會成員由依附于單位的"單位人"變成自由式的"市場人"和"社會人"，城市社區有了屬于社區的主體[2]。

改革開放不但為城市社區居民自治準備了人力資源，而且提供了自治的內容。隨著市場化改革向縱深發展，政府和企事業所承擔的社會功能從政府和企事業單位剝離出來交給了社會。社區內的公共事物逐步增加，社區成員包括駐社區單位需要社區為其提供多種多樣的服務、良好的治安環境、公共衛生設施、文化娛樂設施。這些準公共事物經費來源，雖然在目前大部分仍由政府提供，維護管理只能由社區組織來實施。這些就構成了社區建設的主要內容。

同時在社會轉型的過程中，公民獨立意識開始提高，公民積極參與社區建設，公民在社區建設中權力意識在迅速提高。社區管理成員的產生方式由過去街道辦事處的委任，改為由社區成員選舉。社區管理機構開始進行自主管理。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》的通知中明確指出"擴大民主、居民自治"是城市社區建設的基本原則。文件指出，"在社區實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，逐步實現社區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督"。沈陽、武漢、福州等城市根據中央精神結合實際情況，明確認定了社區居委會的一定的權利。如杭州市下城區天水街道辦事處確定社區居委會有8項自治權利，即民主選舉權、財務自主權、財產自主權、事務初審權、重大事項民主決策權、依法協管權、不合理攤派拒絕權、民主監督權[3]。