我國公共政策執行偏誤分析論文

導語：我國公共政策執行偏誤分析論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:公共政策執行在整個行政管理活動中有著十分重要的地位。然而,由于許多因素的影響,在我國政府施政的過程中,不同程度地存在著公共政策執行偏誤的現象,引起了經濟、政治、社會生活的無序和混亂。本研究在分析了公共政策執行偏誤的現象、原因后,提出了相應的解決對策,為保證公共政策的順利執行提供參考。

關鍵詞:公共政策;執行偏誤;矯正

1引言

公共政策執行是國家行政機關及其組成人員通過運用各種手段,將公共政策的內容轉化為現實,從而實現公共政策目標的一種行為。公共政策執行是公共管理活動的中心環節,是實現政策目標,解決政策問題以及實現社會公共資源權威性分配的主要途徑。對此,美國公共行政學者艾利森指出:“在達到政府目標的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余90%取決于有效的執行”[1]。這表明公共政策執行在公共政策活動及其生命過程中具有至關重要的地位和作用。然而,在公共政策執行過程中,由于各種因素的影響,常常導致公共政策執行出現偏誤,公共目標不能預期實現。在國內外的政策實踐中,政策執行出現偏誤的問題普遍存在。由于體制轉軌和社會轉型等方面的原因,當前我國這一問題尤為嚴重。政策在執行過程中出現偏誤,不但會直接影響政策問題的解決,導致預定政策目標落空,而且會損害政府形象,削弱政府權威和公信力。在當前我國改革發展進入關鍵階段和建設社會主義和諧社會的新形勢下,研究解決我國的公共政策執行出現偏誤問題,無疑是一個十分重要、十分緊迫的重大現實問題,對于提高我國公共政策執行效率有著重要理論價值和現實意義。

2我公共政策執行偏誤的主要表現

作為政治系統輸出的主要內容,公共政策本質上是一種權威性的社會價值分配方案。然而,公共政策在付諸實施之前仍然只是一種具有觀念形態的分配方案,其效能必須經過實際的執行過程才能得以發揮,再好的公共政策也只有通過有效的執行才能保證其目標的實現。然而,由于受到各種因素的影響,政策執行的結果往往未能達到預期的目標。具體來說,公共政策在執行中出現的偏誤主要表現在以下幾個方面。

(1)政策敷衍

指公共政策執行者在實施政策的過程中只做表面文章,并未采取可操作的具體措施來貫徹執行政策,而是將政策束之高閣,陽奉陰違,敷衍塞責,從而使嚴肅的政策在形形色色的花架子下變成了一紙空文,根本談不上解決具體問題,實現具體目標[2]。

(2)政策選擇執行

現實中運行的政策往往由相互依存的、有著共同政策目標的小政策組成,一些政策執行主體往往對政策“斷章取義、為我所用”,只執行符合自己利益的部分,不符合自己利益的部分就不執行,“見了黃燈趕快走,見了紅燈繞道走”,他們“耍小聰明”,“打小算盤”,置國家政策原則于不顧。這種選擇性執行使完整的政策在執行過程中變得殘缺不全,政策的整體功能難以發揮,政策目標的實現也必然大打折扣。

(3)政策附加

公共政策在執行過程中被加進原來政策所沒有的內容,使政策的調控對象、范圍、目標、力度超出了原來的要求,從而使原政策不能到位,導致政策擴大化。政策附加的主要特點是執行者在原政策的基礎上自行設置“土政策”,打著結合地方實際的旗號另搞一套,自行其是,謀取私利,從而導致政策執行變形。以我國的計劃生育政策為例,我國的計劃生育政策本來是為了控制人口數量,提高人口素質,但在一些地方,計劃生育罰款卻是鄉政府財政收入的一個重要來源,有些地方竟把生育第二胎的指標公開拍賣,偏離了計劃生育政策的根本目的。

(4)政策歪曲

公共政策執行者在傳達和執行中對政策精神實質或部分內容有意曲解,利用政策的某些抽象性,借口本地區或部門的特殊性做出不同的解釋,從而導致政策失真,甚至被替換為與原政策完全不同的“新”政策。

(5)政策抵制

公共政策執行者對現有的政策不認同、不接受,從而產生抵制情緒,使公共政策不能夠執行到位,達不到預期的效果。例如,近年來,我國一些地方政府過分強調自身的情況,找各種原因讓中央“法外施恩”,對中央宏觀調控政策一再置若罔聞,甚至逆風而行,“你說你的,我干我的”,抵制心態異常頑固。

(6)野蠻執行公共政策

在當前社會主義市場經濟條件下的公共政策執行應更注重法律手段、經濟手段和思想教育手段的運用。然而目前我國在公共政策執行過程中普遍存在著濫用行政手段的現象,有的公共政策執行人員對執行對象動輒命令、強制,使執行對象從心理上和行為上難以接受。行政手段在執行中扭曲變形,演變成野蠻執行,導致干群關系緊張,極大地影響了執行效果。還有一些政策執行人員向執行對象解釋政策不夠,宣傳不到位,忽視了思想教育手段的運用,一旦執行對象對政策不理解,出現為難和抵觸情緒,執行人員就采取制裁、經濟處罰等方式,野蠻執行公共政策。更有一些政策執行人員采取極端手段,背離工作程序,甚至采用違法違紀的方法執行公共政策[3]。

3我國公共政策執行偏誤的主要原因

當前公共政策執行出現偏誤,有著主觀或者客觀等多方面的原因:

(1)政策本身的原因

政策本身的質量問題是影響政策執行效果的首要因素。一項政策能否得到有效的執行,往往取決于政策本身是否科學合理。政策執行偏誤產生的一個前提條件,就是政策本身存在著缺陷,有漏洞可鉆。一般說來,政策是否存在缺陷主要從以下三方面來考慮:一是政策是否合理。如果一項政策規定的各項內容沒有反映客觀存在的現實情況,政策所規定的各項行為不符合客觀事物的發展規律,那么政策本身便缺乏合理性,導致其在執行過程中將表現出政策行為規范與客觀實際的強烈沖突,使政策執行失去了實踐基礎。政策執行機關在執行這種缺乏合理性的政策時,理所當然地會選擇“上有政策,下有對策”的方式來敷衍。二是政策本身是否明晰。政策的明晰性,要求政策方案要有嚴格的執行界限、科學的操作程序、準確的評估標準等。缺乏明晰性的政策將使政策的可操作性減弱,使政策執行者與政策目標群體無所適從,同時,缺乏明晰性的政策會引起政策的界限不清,導致執行者有空子可鉆,對政策隨意變通,同時也為有關領導化解“風險”提供了口實。三是政策是否“前后左右”協調一致。現在,有許多政策是政出多門,莫衷一是。面對眾多相互沖突的政策時,政策執行者不得不采取“優選法”———頂頭上司的優先,其他領導的靠后;經濟監督、杠杠部門的優先,其他部門乃至黨政機關的靠后;領導個人交辦的優先,集體名義布置的靠后。這種做法違背了“政策面前人人機會均等、公平競爭”的原則,必然導致國家受損,群眾吃虧,正確的政策難以執行。四是政策是否多變。今天制定一個政策,時隔不久,情況發生了變化,又匆忙出臺一個新政策,頭痛醫頭,腳痛醫腳。政策多變,朝令夕改,法無常規,缺乏穩定性和連續性,就無法建立起政策的權威性和可信度,也就很難使人遵從。

(2)政策執行主體的原因

任何一項政策最終要靠執行主體來實施,現實中政策執行偏誤在很大程度上是由于政策執行主體的原因造成的,這表現在:

1)政策執行主體的素質不高

由于歷史原因,我國公務員與發達國家公務員比較起來,素質普遍不高,從而,文化水平低導致行政決策水平低;職業道德差導致行政道德滑坡;行政責任觀念淡薄導致爭榮譽而避責任;理論水平低導致官本位思想嚴重。少數領導干部沒有系統接受現代政策、科學知識的訓練,很難形成科學行政必備的系統觀念、戰略遠見、迎接挑戰的心理素質以及自覺接受監督的民主意識。這些弱點難免對政策執行產生不良影響。

2)執行主體法制觀念淡薄

從行政的角度看,中國政府機構的規范化、法制化程度不高,變化的隨意性很大,人治色彩濃厚。目前,政策執行中“按章程辦事的運作”,“受規則約束的運作”,“形式主義的非人格化的統治”,“不因人而異”等觀念并未深入人心,隨處可見官僚的“任性專斷”,“這種官僚主義常常以‘黨的領導’、‘黨的指示’、‘黨的利益’、‘黨的紀律’的面貌出現,這是真正的管、卡、壓”[4]。書面形式的行政法規約束不了現實社會中的官場邏輯,人格權威大于機構權威和法律權威。顯然,不依法行政是造成公共政策執行效率遞減的重要原因。