我國公共體育服務管理論文

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【內容提要】運用文獻資料法和比較分析法，剖析現階段我國公共體育服務生產供給存在的供求失衡、資源行政壟斷和“政府管理型”的體制性障礙等基本問題，通過對經濟學中社會物品分類標準的重新解讀和對公共管理對象、管理內容動態變化觀點的研究，突破傳統思維，進一步拓展我國公共體育服務社會化改革的理論依據。借鑒近年來富有成效的文化服務改革經驗，提出深化公共體育服務社會化改革的主要對策：明確公共體育服務性質和社會化改革內涵，正確定位政府和社會服務組織的角色和作用，實行興辦主體多元化，政府職能管辦分離，引入市場機制和大力培育民間服務組織等。

【關鍵詞】和諧社會/公共體育服務/社會化改革/問題/對策

1問題的提出

基金項目：國家哲學社會科學基金項目(03BTY013)。

隨著我國社會邁進全面小康，朝著更加和諧的方向發展，人民群眾不斷增長的體育文化和服務需求同相對落后的公共體育服務生產之間的矛盾日顯突出，如何與時俱進、乘勢而上地進行公共體育服務改革，成為備受關注的問題。20世紀80年代，為了克服體育過分集中于國家辦的弊端，發動全社會辦體育，原國家體委提出了“體育社會化”的方針，其主要涵義是：“盡可能調動全社會參與體育的積極性與潛力，包括參與體育活動，參與興辦各項體育事業，參與、占有與分享屬于全民財富的社會主義體育”[1]。盡管隨著體育社會化的發展和研究的逐漸深入，研究者對體育社會化的內涵提出過一些新的見解，但體育社會化實質包括體育的社會性(即體育對社會的適應性)和社會辦體育(即社會對體育的全面參與和占有)的觀點，已經成為主流共識，并賦予“公共體育服務社會化”以相同的涵義。由于種種原因，公共體育領域社會化改革的效果，尤其是社會對體育服務的全面參與至今未如人意。具有歷史意義的黨的十六屆六中全會提出了到2020年我國構建社會主義和諧社會的目標和任務，并把“基本公共服務體系更加完備，政府管理和服務水平有較大提高”納入其中[2]。同時明確要求：“必須創新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，在服務中實施管理，在管理中體現服務”[2]。全會為深化我國公共體育服務社會化改革指明了基本方向。為了全面、準確地貫徹全會精神，進一步推進我國公共體育服務社會化改革，提升公共體育的服務質量與生產水平，必須從基本國情出發，加強研究，統一認識，通過分析矛盾，甄別原因，借鑒經驗，正確選擇改革途徑，才能最大限度地滿足和諧社會發展和人民群眾的迫切訴求。本文采用文獻資料法和比較分析法就此問題再度展開研究。

2現階段我國公共體育服務生產供給存在的基本問題

2.1供求矛盾突出

現階段我國公共體育服務供求失衡、矛盾突出。盡管人民生活水平總體上達到小康水平，但是這個小康還是低水平、非均衡的“初級”小康。“人民群眾以生存消費為基本內容的物質生活滿足程度比較好，但是教育、文化、體育、衛生等精神生活和健康服務的滿足程度仍相對較低”[3]。在計劃經濟條件下，面對不斷增長的社會需求，由政府包辦的我國公共體育服務的供給能力明顯不足，長期處于短缺狀態。比如，我國政府對體育的撥款一直處于較低水平，目前年人均體育經費尚不及20世紀80年代中期的古巴(見表1、表2)；公共體育場地設施存量不足、增量有限，1997年和2001年兩次中國群眾體育現狀調查與2004年第5次全國體育場地普查都顯示，體育場地設施缺乏依然是制約我國居民參與體育活動的主要因素[4-5]，而且這種狀況未有根本改觀(見表3)；專門提供公益性體育服務指導的人力短缺，2000年我國1名社會體育指導員平均要指導2387名“體育人口”，2004年每3023人口中有1名社會體育指導員(見表4)，而日本文部省1994年公布的數據為每2000人口中即有1名社會體育指導員。

2.2資源的行政壟斷不合理

“行政壟斷是憑借行政權力的強制性而形成的壟斷”[6]。學者們將行政壟斷區分為合理壟斷和不合理壟斷二種。“不合理的行政性壟斷是行政權力對市場的非理性的干預”[6]。多年來，政府對公共體育資源和服務的近乎壟斷性的占有和供給，沖擊了公共服務所強調的公平、效率和優質的原則，造成種種弊端。一是扭曲體育服務市場機制，生產、供給與需求脫節，資源配置效率低下，既不能滿足全體社會成員的普遍的體育需要，又難以照顧不同消費群體的多樣化需求。二是政府包辦、包養，憑借權力背景和壟斷地位占用、消耗過量的社會財富，各級財政不堪重負，擴大服務供給力不從心。三是公共體育服務部門普遍養成“掌心向上”等、靠、要“皇糧”的習慣，造血功能缺乏。四是競爭氛圍缺失，導致擴大供給規模、增加服務品種、降低生產和服務成本、提高產品質量和服務效率等方面的外部壓力和內在動力嚴重不足，擴大了服務水平同社會消費期望的距離。

2.3存在“政府管理型”的體制性障礙

我國體育實行“政府管理型”的體制，擴大和泛化政府管理職能，具有明顯特征：一是政府辦體育，各級政府部門直接舉辦體育事業、提供體育服務；二是政府管體育，即體育事業和服務單位的管理和生產、經營活動均由政府部門直接控制；三是政府養體育，即體育事業(含公共體育服務)經費開支多由國家各級財政支付。這種國家所有、國家管理和國家包養的行政壟斷體制雖有優勢，但弊端也很突出。一是政府和體育事業及服務單位的一體化，體育事業和公共體育服務的行政化。公共體育服務嚴重受政府意志、意識形態及政治運動影響，政治功利色彩濃郁，難以按自身規律運營。二是體育資源的行政集權配置和服務權益的部門單位壟斷。占有幾乎全部公共體育資源和權益的政府部門，獨家經營，管辦合一，政事不分，身兼資源的所有者、服務產品的生產提供者和經營者、服務活動的管理者等多種角色。難以擺脫財政負擔沉重，效率低下，效益不佳的窘境。三是公共體育資源與行政資源合一，公共體育服務職能邊界不清。正是“政府管理型”的體制性缺陷，造成了我國公共體育資源不合理的行政壟斷。

3我國公共體育服務社會化改革理論依據的拓展

3.1對社會物品分類標準的重新解讀為社會化改革提供理論支持

經濟學以消費上是否具有競爭性和排他性作為標準，把社會物品作公共品、準公共品和私人品三類劃分，業已為人所知，但卻鮮有人推敲這種常用分類的標準是否存在重新解讀的必要與可能。筆者對所涉資料的有限研究表明，國內外現有的社會物品分類標準，其提出的邏輯起點都是物品的“分配和消費環節”，并非“生產或提供環節”，即是針對該物品被生產出來后如何分配、如何消費、被誰消費以及消費效果如何構建。比如《經濟學》(1992)中關于公共品和私人品的區分，美國學者薩繆爾森、諾德豪斯的經典說法：“與來自純粹的私人物品的效益不同，來自公共物品的效益牽涉對一個人以上的不可分割的外部消費效果。相比之下，如果一種物品能夠加以分割因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的人，而且對其他人沒有產生外部效果的話，那么這種物品就是私人物品，公共物品常常要求集體行動，而私人物品則可以通過市場被有效率地提供出來。”[7]又如吳德慶、馬月才《管理經濟學》(1997)對公共物品消費上的非競爭性和非排他性的描述：消費上的非競爭性是指這種產品生產出來之后，增加一個消費者，并不需要減少任何其他消費者對這種產品的消費；非排他性是指產品一旦生產出來，不管人們是否付費，都能享用[8]。同時界定：凡在消費上具有競爭性的物品或服務，即一定數量的物品或服務必須在許多相互競爭的消費者之間進行分配的，就是私人物品；凡只有非競爭性而不具有非排他性，包括可以采取某些措施，使之具有一定排他性的物品或服務，稱為準公共物品[8]。再如王雅莉《公共部門管理》(2006)按照有無消費上的非競爭性和非排他性，對社會物品或服務所進行的組合分析：既無消費的競爭性又無排他性者為典型的公共物品，既有消費的競爭性又有排他性者為典型的私人物品，具有排他性質的非競爭性物品與具有競爭性的非排他性物品為準公共物品[9]。眾所周知，生產、分配和消費在經濟學中是內涵不同的特定環節。社會物品該如何分類雖然與分配和消費環節關聯密切，但并不直接涉及生產性環節中其由誰生產、由誰提供的問題。因此，根據這種針對“分配和消費環節”提出的標準對社會物品進行分類時，人們是不能推斷某類物品在“生產環節”上應該或不應該由誰來生產、由誰來提供的，因為這既不符合邏輯又缺乏充足的理由。比如多年流行的“公共體育服務屬于公共物品，因此只能由也必須由政府負責提供和管理”的說法，現在看來是有失偏頗的。究其緣由，一是公共體育服務雖屬公共物品，具有消費上的非排他性，但并不具有生產和提供上的排他性；二是非排他性的生產和排他性的生產都可提供出非排他性的體育服務消費。對社會物品分類標準的重新解讀，無疑為我國公共體育服務社會化改革，尤其是實現政府“一家興辦”向政府與社會相結合的多元興辦的轉變，提供有力的理論支持。

3.2公共管理對象和管理內容動態變化的觀點有助于拓展社會化改革思路

所謂公共管理，是指為了公益目的，由社會上發展起來的多元管理主體以及它們組成的網絡結構，綜合運用公私部門所提供的有效方式與方法，在公民廣泛參與、制約下，對公共事務所進行的管理活動[10]。不少學者認為，公共管理理念從抽象的角度來講，它是恒定不變的，而從具體的內容理解，卻是一個不斷變化的過程，并且具有顯著的地區特征。賀新宇的《重塑公共管理的基本職能》(2006)指出：公共管理以公共利益為核心，公共利益的非排他性、非競爭性、非營利性是永遠不變和恒定的。但是由這些性質決定的公共利益的內容，則隨著不同時期、不同階段在不斷地變化著。也就是說，某個時期被認為是公共管理的內容，到另一個時期卻不是公共管理的對象。“昨天的公共產品到今天可能變為私人產品，而今天的公共產品到了明天也可能發展演變為私人產品。”[10]由于國情、地區、民族、文化、經濟發展水平等差異，一個國家、一個地區和一個民族特定的公共管理內容，對另一個國家、地區和民族來說，也可能不被列為公共管理的對象，甚至完全有可能形成不同或完全相反的結果。例如，福利性國家其公共產品、公共服務的范圍廣泛，而非福利性國家卻相對狹小[10]。因此，我們不能一成不變、靜止僵化地沿襲過去的觀點看待今天的公共體育服務的社會化改革，諸如服務理念、服務對象、服務內容、服務的生產提供方式等方面墨守成規、不敢超越和只唯書、唯上，不唯實的思想方法，都是滯后于形勢發展而應當摒棄的。公共管理對象和管理內容動態變化的觀點，有助于突破傳統思維的桎梏，豐富思路。它對于開拓公共體育服務社會化改革的嶄新局面，具有一定的方法指導意義。

4深化我國公共體育服務社會化改革的基本對策

4.1我國文化服務改革的經驗借鑒

為了提高公共服務效率和質量，改革開放以來，與經濟體制改革相配套，國家和地方在科技、衛生、文化、教育、民政等公共服務領域也進行了一系列改革探索。近年來文化服務改革富有成效，并走到了體育的前面。體育屬于大文化范疇，從來就是文化復合體的組成部分。“體育運動既是一種物質文化，也是一種精神文化”[11]。正是因為文化與體育之間存在這樣的“親緣”，才使得文化服務改革的思路與做法，對于公共體育服務社會化改革更加具有啟發、借鑒意義。

自黨的十五屆五中全會以來，從“文化產業”概念的提出，到文化事業與文化產業的明確區分，再到強調二者協調發展；從以解放和發展“文化生產力”為中心，到構建和諧社會的“和諧文化”，再到逐步形成覆蓋全社會的公共文化服務體系、富有活力的文化產品生產經營機制和以公有制為主體多種所有制共同發展的文化產業格局，縱觀文化服務改革指導思想的整體演進過程，不難看出，隨著改革的理論越來越成熟，我國文化服務改革的目標和思路也越來越明確。即以解放和發展文化生產力為中心，以革除制約文化發展的體制性障礙為主攻方向，一手抓公益性文化事業，一手抓經營性文化產業。文化服務改革實踐有四點經驗值得體育界學習：一是改革的目標方向定位早，明確將文化劃分公益性事業和經營性產業兩部分，避免“一刀切”；二是事業、產業部分選擇不同改革路徑，不把公益性事業按“產業化”要求全部推向市場；三是強調事業、產業“兩手抓”和協調發展；四是行業的服務改革緊扣時代脈搏和國家改革發展主題。

4.2進一步推進我國公共體育服務社會化改革的主要對策

4.2.1明確公共體育服務性質和社會化改革內涵，正確定位政府與社會服務組織的角色和作用

公共體育服務的性質定位問題，將決定社會化改革發展方向和所采用的管理體制與運行機制，也將決定政府和社會組織在其中的角色和作用。公共體育服務是事業還是產業？看法大致有三：一是產業論，即公共體育服務就是體育產業(或體育服務業)；二是事業論，即任何時候公共體育服務都是有別于體育產業的事業；三是復合體論，即公共體育是以公益性事業為主、以經營性產業為輔的復合體，其中少量能進入市場的部分為產業，大部不能進入市場的部分則為事業。與此對應，也有三種運行機制的主張：完全市場化、不能市場化、部分市場化——實行“事業”部分的非市場機制和“產業”部分的市場機制相結合的運行機制。這些年來，在國家加快發展第三產業和大力推進體育產業的大背景下，我國公共體育服務的性質始終未能準確定位，一度出現按照“產業論”進行市場化運作的傾向。但各領域的改革實踐證明，將公共事業不恰當地按“產業化”要求全部推向市場，全面實行企業化經營的做法是行不通的，醫療衛生改革如此，教育改革如此，文化改革如此，體育改革也同樣如此。正如韓丹在《論我國體育基本上還屬于公益事業》(2004)文中所說：以前我們以為，體育事業單位在市場經濟條件下，都要走向市場，都要努力創收，依靠自由生存發展，也就是變事業為產業。現在看來，體育事業還是事業，只有其中一小部分可以變成企業[12]。因此，當務之急一是統一認識，明確公共體育服務的“復合體”性質和社會化的內涵，準確甄別各類體育服務及其興辦主體的“事業”或“產業”屬性，從而為社會化改革中的分類指導、分類管理提供基礎平臺；二是準確定位現階段社會化改革的目標任務，明確政府和社會服務組織在提供公共體育服務中的角色和作用。

4.2.2實行政府與社會結合的管理體制

體育事業與體育產業的性質主要由它們向社會提供的產品的性質所決定。體育事業向社會提供的是公共產品，由政府管理，追求社會效益；體育產業向社會提供的是私人產品，由社會管理，追求經濟效益，具有營利性[13]。公共體育服務也具有學者秦椿林所歸納的一般“事業”的特點。即以生產公共品為目的，事業單位基本上是政府部門的延伸或附屬，資本由國家和社會提供，以尋求社會效益為主要原則[13]。管理學認為，管理體制是由管理對象的性質所決定的。既然公共體育服務以事業為主體同時兼有部分產業性質，那么在管理方面就要有所不同。凡屬于事業部分應采用政府管理型，主要由政府通過宏觀政策進行調控，向社會提供公益服務，實現社會效益；而屬于服務盈利(或產業)部分，則進入市場，采取社會管理型，由社會向人們提供私人服務，進行有償服務，實現經濟效益。因此，公共體育服務的社會化改革應采用政府與社會結合的管理體制，雙方互相協調，合理分工，共同完成管理任務。

4.2.3興辦主體多元，打破行政整斷

根據社會化的內涵和改革要求，打破“政府管理型”體制下行政壟斷公共體育服務的“一統天下”，形成政府、民間和社會多方興辦，多渠道提供服務，平等競爭、共同發展的多元化公共體育服務格局，真正實現“社會事業由政府和社會共同興辦”。一方面，要讓傳統的體育事業單位與政府脫鉤剝離，使之回歸社會，成為在法律規范下從事社會公共體育服務的獨立主體之一，在純公益性體育服務領域發揮主體作用。另一方面，要降低公共體育服務市場的準入條件，拆除樊籬，進一步調動多種經濟成分和各類民間組織的興辦熱情，使之成為一般性公共體育服務的提供主體。

4.2.4政府職能管辦分離

“重新界定政府在公共事業服務提供中的職能和角色”。“政府必須把制定公共政策、安排公共服務的職能和提供公共服務的職能分開，提供服務的職能由民營企業或非營利組織來承擔”[3]。各級政府體育部門應當明確：“管”不等于“辦”，“買單”不等于“操辦”。在社會公共體育服務領域，政府的職能主要是制定公共體育政策法規、確保公益性體育事業足額投入和實施公共體育管理，保證人民群眾能得到數量、質量和成本都很合意的公共體育服務，而不必由政府全部包辦提供這些服務；相當部分的公共體育服務可由民間組織、社會力量或公私部門合作來提供。即形成學者李國榮所描述的政府“掌舵”、社會服務組織“劃槳”，職能邊界清晰的新型公共服務格局[3]。

4.2.5引入市場機制和運作手段

公共體育服務雖以公益性事業為主、以經營性產業為輔，但在社會化改革的操作層面上，除行政和法律手段外，應當允許各興辦主體借鑒和運用市場的機制和手段。一是公共體育服務資源配置市場化。“在市場經濟中，稀缺資源的配置主要是由市場機制來進行的”[14]。必須賦予非政府的興辦主體以獨立的利益主體地位，保證其在利益的激勵和約束下能夠平等、完全、充分地參與體育服務競爭；要進一步縮減公共體育服務生產資料和產品、勞務的政府定價的品種和范圍；政府應盡快出臺扶持民間組織和個人興辦公共體育服務的穩定而優惠的政策；必須通過價格杠桿引導公共體育資源在不同服務主體之間合理流動，實現有限資源利用的節約和供給結構與需求結構的適應。二是有選擇運用服務委托或購買方式。“政府根據需要委托民間組織從事某項公共事業服務，并給予相應的資金支持或補償，或者政府通過購買的形式把某個公共事業服務項目交由民間組織委托辦理”[3]。這種方式在西方國家普遍采用，政府對非營利組織的資金資助和支持，主要就是通過服務委托和服務購買方式進行的，我國可以學習借鑒。比如，根據基本國情和公共體育服務現狀，政府可以采取購買公眾開放使用時間等補償形式，將公共體育場館交給市場；或者對服務經營者采用“公共場館設施使用權有償取得制度”。新建場館還可引入“業主負責制”——由社會企業或民間組織以資本投入方式參與公共場館建設和賽后利用，回報以若干年的特許經營服務權，從而改變政府包辦建設和賽后服務運營的傳統做法。

4.2.6大力培育民間服務組織

現代社會是多元化社會，公共體育服務的發展不僅表現為需求數量的增長，而且表現為多樣化需求的趨勢。由于政府財力有限，難以緩解供求矛盾和不同需求的矛盾，因此，現階段應允許民間資本和社會力量介入公共體育服務領域，參與服務產品的生產和提供，通過培育發展民間體育服務組織，擴展公共體育發展的經濟基礎、組織方式以及服務領域。為此，一要加強立法，用法律形式明確民間體育服務組織的性質、宗旨、地位、組織形式、經費來源、權利和義務等，創造有利其發展的法律環境[3]；二要加大政策扶持力度，清理和修訂限制性法律法規和政策，消除體制性障礙，盡快出臺鼓勵和支持的新政策；三要政府通過以錢養“事”的方式給予必要的資金資助；四要依法加強監管力度，健全規章制度；五要注意加強民間體育服務組織自身建設，提高整體素質，形成自律機制。

5結論

1)政府包辦公共體育服務的方式，造成了我國公共體育服務供需矛盾突出，不能極大地滿足和諧社會與全面小康時代日益增長的社會需求。

2)現階段我國公共體育服務生產供給存在著供求失衡、資源行政壟斷不合理和“政府管理型”的體制性障礙等基本問題。

3)對社會物品分類標準的重新解讀，為我國公共體育服務的社會化改革，實現由一家興辦向多元興辦轉變，提供有力的理論支持；公共管理對象和管理內容動態變化的觀點，則有助于公共體育服務社會化改革，突破傳統思維，更新服務理念，拓展服務對象、內容和生產提供方式。

4)我國文化服務改革經驗對公共體育服務社會化改革具有啟發意義：明確區分公益性事業和經營性產業，避免“一刀切”；事業、產業選擇不同改革路徑，不把公益性事業按“產業化”要求全部推向市場；強調事業、產業“兩手抓”，協調發展；行業的公共服務改革緊扣時代脈搏和國家改革發展主題。

5)進一步推進我國公共體育服務社會化的主要對策包括：明確公共體育服務性質和社會化改革內涵，正確定位政府和社會服務組織的角色和作用；實行政府與社會結合的管理體制；興辦主體多元化，打破行政壟斷；政府職能管

辦分離；引入市場機制和運作手段；大力培育民間服務組織。

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