我國新就業(yè)形態(tài)公共政策研究

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1引言

近年來,伴隨“互聯(lián)網(wǎng)+”、共享經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展,我國新就業(yè)形態(tài)不斷涌現(xiàn),成為當前及未來我國就業(yè)增長的主要來源。新就業(yè)形態(tài)指伴隨著信息技術進步與大眾消費升級出現(xiàn)的去雇主化、平臺化的點對點就業(yè)模式（張成剛,2016）,其典型特點是互聯(lián)網(wǎng)信息平臺成為替代了企業(yè)或市場進行勞動力要素組織的新方式。新就業(yè)形態(tài)的快速發(fā)展,既是我國經(jīng)濟發(fā)展方式、經(jīng)濟結構、增長動力轉換的重要表現(xiàn),也是推動現(xiàn)代化經(jīng)濟體系發(fā)展的抓手。由技術發(fā)展推動的就業(yè)形態(tài)變革已經(jīng)成為主要工業(yè)國勞動力市場的發(fā)展趨勢。作為第四次工業(yè)革命的產(chǎn)物,新就業(yè)形態(tài)通過人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等底層技術,使用具有前所未有的處理能力、存儲容量和無限信息獲取能力的移動設備連接勞動者和消費者。這樣的模式在短短數(shù)年時間就已經(jīng)吸引了相當比例的勞動者。新就業(yè)形態(tài)以及為其提供組織基礎的各類平臺型組織的出現(xiàn),對當前的法律規(guī)范與政府規(guī)制框架提出挑戰(zhàn),同時也產(chǎn)生了諸如安全、工作條件和個人隱私保障等全新的問題。許多新就業(yè)形態(tài)的出現(xiàn),如網(wǎng)約車司機、外賣配送等為消費者提供了便利,但同時也遇到了傳統(tǒng)競爭者和部分監(jiān)管機構的反對聲音,他們認為新就業(yè)形態(tài)將帶來競爭性破壞,使消費者面臨風險,尤其是平臺型組織與平臺從業(yè)者關系勞動者在缺乏勞動關系的情況下無法獲得社會保障,后者會進一步導致消費者面臨風險（中國就業(yè)促進會研究項目組,2014;朱鳴,2017）。面對新就業(yè)形態(tài)及相關問題的涌現(xiàn),2017年《國務院關于做好當前和今后一段時期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》1中明確提出要支持新就業(yè)形態(tài)發(fā)展。2018年政府工作報告也提到,“運用‘互聯(lián)網(wǎng)+’發(fā)展新就業(yè)形態(tài)”。這些政策及文件表明,在政策理念層面我國政府明確支持新就業(yè)形態(tài)發(fā)展。在政策運用層面,我國政府已經(jīng)嘗試將新就業(yè)形態(tài)作為解決勞動力市場問題的重要手段,如積極依托新就業(yè)形態(tài)幫助解決去產(chǎn)能職工的就業(yè)問題2。個別地區(qū)嘗試運用多種政策工具推動新就業(yè)形態(tài)發(fā)展,如重慶市推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策、財政\信貸優(yōu)惠政策向新就業(yè)形態(tài)傾斜3。蘇州市吳江區(qū)政府為沒有工傷保險的靈活就業(yè)人員推出了首個職業(yè)傷害險,可以涵蓋新就業(yè)形態(tài)的從業(yè)者4。也有對個別部門、地區(qū)不恰當?shù)男袠I(yè)監(jiān)管政策采取積極糾偏,如發(fā)改委就蘭州、泉州兩市的網(wǎng)約車實施細則進行公平競爭審查5。總體上看,我國政府對新就業(yè)形態(tài)發(fā)展持鼓勵和支持的態(tài)度。但從政策制定和執(zhí)行上,支持新就業(yè)形態(tài)發(fā)展的公共政策還在探索和嘗試中,不同部門對新就業(yè)形態(tài)認識不統(tǒng)一、制度不適應問題明顯存在。在建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系過程中,如何通過新就業(yè)形態(tài)幫助實現(xiàn)就業(yè)轉型？新就業(yè)形態(tài)發(fā)展中,目前的政策存在哪些問題？如何通過公共政策推動新就業(yè)形態(tài)發(fā)展？這些是本文重點研究的問題。本研究基于大量文獻研究和實地調(diào)研,通過對新就業(yè)形態(tài)者、平臺管理者與政策制定者大量訪談基礎上形成。

2文獻綜述

新就業(yè)形態(tài)意味工作性質(zhì)與工作形態(tài)的改變,涉及了隱私、競爭、稅收等一系列政策問題（世界銀行,2018）。張成剛（2018）從監(jiān)管角度總結了各國政府應對新就業(yè)形態(tài)的政策策略框架,包括不干預、威懾、禁止、規(guī)制與協(xié)同治理等五個方面。除了監(jiān)管角度,公共政策還涉及支持發(fā)展的角度。本文主要從監(jiān)管與支持發(fā)展兩個方面,綜述新就業(yè)形態(tài)相關的公共政策。新就業(yè)形態(tài)的監(jiān)管問題涉及行業(yè)監(jiān)管與勞動力市場監(jiān)管。行業(yè)監(jiān)管來源于對傳統(tǒng)經(jīng)營模式?jīng)_擊而產(chǎn)生的減緩發(fā)展速度的監(jiān)管政策,或者來源于對新商業(yè)模式產(chǎn)生的新問題的監(jiān)管。盡管新就業(yè)形態(tài)的發(fā)展產(chǎn)生了很多新問題,如消費者安全問題、隱私保護問題等,但尚不清楚這些問題是否必須通過新的立法或法規(guī)來進行監(jiān)管（Matthew,2015）。事實上,平臺型企業(yè)有意愿和措施來保護服務提供者和消費者,并能夠在沒有監(jiān)管的情況下實施改進和功能（張成剛,2016）。反對新就業(yè)形態(tài)的聲音主要認為其沒有在傳統(tǒng)行業(yè),如出租車,酒店和其他競爭行業(yè)的監(jiān)管框架內(nèi)運營（Matthew,2015）。在面對新就業(yè)形態(tài)快速發(fā)展的趨勢下,政策制定者需要決定在新經(jīng)濟模式下的平臺是否應該像傳統(tǒng)企業(yè)一樣受到同樣的監(jiān)管。勞動力市場監(jiān)管的核心問題主要涉及如何保護新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者的權益。公共政策的作用在于減少勞動者的風險,包括人身、健康、安全、收入等,提升新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者就業(yè)質(zhì)量。勞動者與生產(chǎn)的組織者是否建立勞動關系是中國勞動力市場監(jiān)管的核心。而對于是否建立勞動關系則由勞動法律進行技術性地規(guī)定。學者就勞動法律和勞動力市場監(jiān)管等問題逐步達成了一些共識。第一,現(xiàn)行的中國勞動法律制度不適合新就業(yè)形態(tài)。在中國,勞動標準和社會保障制度是基于雇員與雇主之間勞動關系而存在。新就業(yè)形態(tài)很難建立起勞動關系,因此很難受當前勞動力市場監(jiān)管的制約（唐鑛、李彥君和徐景昀,2016;王天玉,2016;王全興、王茜,2018）。第二,無論從業(yè)者與平臺經(jīng)營公司之間是否存在勞動關系,都應該保護從業(yè)者。第三,雖然新就業(yè)形態(tài)的社會保護很重要,但中國的平臺經(jīng)濟和共享經(jīng)濟的發(fā)展不應受到這種保護的阻礙（王天玉,2016;王全興、王茜,2018）。目前,勞動法律依然沿用工業(yè)時代形成的制度。立法技術也不足以應對新就業(yè)形態(tài)的突然出現(xiàn)。因此,勞動法律尚未對新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者的勞動權益保護作出調(diào)整。除了監(jiān)管外,公共政策也涉及如何支持新就業(yè)形態(tài)發(fā)展。世界銀行認為,面對工作性質(zhì)的轉變,公共政策應該集中于人力資本投資、加強社會保障、增加政府收入（世界銀行,2018）。中國政府認為,勞動者適應新就業(yè)形態(tài)應提高數(shù)字技能6。盡管技術正在重塑工作所需要的技能已成為共識（世界銀行,2018）,但現(xiàn)有文獻對適應新就業(yè)形態(tài)的技能探究較少。加強對新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者的社會保障也是公共政策討論中的焦點,包括網(wǎng)約工的社會保障基本權益如何得到維護（朱鳴,2017）。有的學者和實踐者認為社會保障應該破除勞動關系壁壘,平臺與從業(yè)者關系自由選擇,或建立第三種關系7;還有的學者認為應把網(wǎng)約工納入工傷保險體系,擴大征繳覆蓋面（王顯勇、夏晴,2018）。現(xiàn)有文獻主要呼吁對新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者加強社會保障,但尚沒有從操作與技術層面討論如何加強。

3當前政策的主要問題

我國新就業(yè)形態(tài)的發(fā)展,無論是技術先進程度、應用范圍廣度和創(chuàng)造的就業(yè)規(guī)模都處于世界前列。實踐的快速發(fā)展,也導致了政策規(guī)制相對滯后。我國新就業(yè)形態(tài)發(fā)展中公共政策制定面臨的主要問題是:新就業(yè)形態(tài)打破了舊有行業(yè)和法律秩序下的利益關系和管理規(guī)范,對傳統(tǒng)就業(yè)群體、管理手段、勞動法律體系、就業(yè)服務管理、社會保障政策等形成沖擊。長期制度調(diào)整的需求,與短期規(guī)制與支持政策缺位交織,形成既需要政策規(guī)制,又不能規(guī)制錯位或太嚴格,從而影響其發(fā)展的兩難選擇局面。具體來看,新就業(yè)形態(tài)發(fā)展中的問題主要包括以下方面。3.1思想認識和監(jiān)管政策滯后于新就業(yè)形態(tài)的發(fā)展,老辦法管新問題當前政府各部門對于新就業(yè)形態(tài)社會功能、社會價值的認識還不統(tǒng)一,思想認識落后于實踐發(fā)展。新就業(yè)形態(tài)具有去中心化、跨區(qū)域的特征,與現(xiàn)行條塊分割的行政管理體制相沖突。一些傳統(tǒng)上監(jiān)管要求較高的行業(yè),如教育、交通出行、醫(yī)療等行業(yè)的平臺運營企業(yè)和平臺從業(yè)者,被要求完全按照線下經(jīng)營實體資格條件取得相應牌照和資質(zhì),提高了新就業(yè)形態(tài)的進入門檻。此外,現(xiàn)有稅收制度都是基于區(qū)域行政的管理模式,而一些規(guī)模較大的平臺型企業(yè)是跨區(qū)域的,地方對跨區(qū)域平臺易產(chǎn)生排擠心理,不利于平臺整合資源。以網(wǎng)約車監(jiān)管為例,一些地方政府部門僅考慮本部門行政管理目標,對新就業(yè)形態(tài)的發(fā)展加以限制,忽視了新就業(yè)形態(tài)創(chuàng)造的巨大社會價值。有些規(guī)制手段背離了新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)的發(fā)展規(guī)律,以傳統(tǒng)管理思路規(guī)制新就業(yè)形態(tài)的發(fā)展。例如,各地方交通部門對網(wǎng)絡約車平臺依然按照舊有的出租車模式進行管理,要求私家車辦理網(wǎng)約車車輛運輸證。部分地區(qū)網(wǎng)約車管理細則違反公平競爭審查制度,用行政權力限制競爭,違背了對新經(jīng)濟“包容審慎”的監(jiān)管原則8。有些部門以行政手段處罰新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者,擾亂了平臺的正常運轉秩序。例如,個別地方交通執(zhí)法部門甚至把查扣網(wǎng)約車作為重要收入來源。3.2平臺是新就業(yè)形態(tài)的組織基礎,目前各級政府對平臺的公共屬性、功能和作用認識不足,支持不夠新就業(yè)形態(tài)目前處于高速發(fā)展中,各類為新就業(yè)形態(tài)提供信息基礎的互聯(lián)網(wǎng)平臺種類多樣,層出不窮。一方面,眾多平臺相互競爭,可以提升服務質(zhì)量,擴展就業(yè)范圍,增加消費者福利;另一方面,平臺數(shù)量眾多,也給監(jiān)管造成一定困難。激烈的競爭導致平臺運營企業(yè)關門、破產(chǎn),從而導致勞動者權益受損。平臺作為勞動力資源的組織基礎,具備自律監(jiān)管的意愿和大數(shù)據(jù)監(jiān)管能力。平臺運營企業(yè)在發(fā)展中形成的準入制度、交易規(guī)則、質(zhì)量與安全保障、風險控制、信用評價機制等自律監(jiān)管體系,是保障平臺可持續(xù)發(fā)展的基礎,也可以成為政府實施有效監(jiān)管的重要支持和補充。目前,各級監(jiān)管部門對平臺運營企業(yè)自我監(jiān)管意愿和監(jiān)管能力認識和利用不足,對平臺公共性質(zhì)的認識不清,缺乏與平臺運營企業(yè)的互動溝通,對平臺運營企業(yè)在發(fā)展中遇到的難題支持力度不夠。3.3現(xiàn)行勞動關系制度不適應新就業(yè)形態(tài)的發(fā)展新就業(yè)形態(tài)對現(xiàn)行的勞動關系體系產(chǎn)生了沖擊,主要問題體現(xiàn)為兩個方面:第一,現(xiàn)行勞動法律體系不適應新就業(yè)形態(tài)。1,勞動者法律地位難以確認。勞動者與互聯(lián)網(wǎng)平臺之間并非傳統(tǒng)勞動法律關系;2,勞動者合法權益保障困難加大,如平臺運營企業(yè)可以不承擔安全與衛(wèi)生保障義務,加重了勞動者個人的負擔;平臺運營企業(yè)可能將勞動者工傷、生育、養(yǎng)老等社會保障義務轉嫁給勞動者個人或者社會;3,勞動者維權難度加大。勞動者的合法權益不能依據(jù)現(xiàn)行勞動法律得到保護。近兩年,有關新就業(yè)形態(tài)的勞動爭議比例在不斷上升。目前規(guī)模較大的平臺運營企業(yè)也在積極探索使用技術手段和商業(yè)保險手段解決平臺從業(yè)者的人身安全問題,如餓了么、滴滴出行等為勞動者購買了人身安全意外傷害險等。第二,現(xiàn)有的勞動保護體系建立在傳統(tǒng)勞動關系基礎上。由于無法確認新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者的法律地位,因而無法對就業(yè)者適用傳統(tǒng)的勞動保護措施,如最低工資、最高工時、加班工資等社會保護要求（Schmid-Drüner,2016）。部分平臺運營企業(yè)進行了對勞動者保護的探索,如滴滴出行平臺在勞動者上線10個小時后將不再派單,避免勞動者超長時間工作。但多數(shù)平臺仍然缺乏這樣的意識和設計。3.4對契合新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者的社會保障設計仍在探索中從體系設計上,目前我國養(yǎng)老保險已經(jīng)覆蓋了靈活就業(yè)人員,但這部分群體參保率較低,主要原因在于:繳費壓力高,工作流動性高,工資水平低,養(yǎng)老保險續(xù)保、轉移手續(xù)繁雜等,降低了參保意愿。對靈活就業(yè)從業(yè)者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)（楊懷印,曲國麗,2010）,超過50%的靈活就業(yè)者參與了醫(yī)療保險;約30%參加養(yǎng)老保險;工傷保險的參保率大約10%;生育保險的比率為5%;失業(yè)保險的比例不到1%（王九紅,2014）。新就業(yè)形態(tài)出現(xiàn)之后,靈活就業(yè)群體中很大一部分進入到了新就業(yè)形態(tài)中。按照目前的政策設計,新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者可以以靈活就業(yè)人員身份自主繳納養(yǎng)老保險,但與靈活就業(yè)群體一樣,同樣面臨參保率低的問題,原因也與靈活就業(yè)人員相同。根據(jù)中國就業(yè)促進會2014年的報告（中國就業(yè)促進會研究項目組,2014）,42%的個人網(wǎng)店店主、32.7%的企業(yè)網(wǎng)店店主沒有參加任何社會保險。說明這是養(yǎng)老保險體系設計的問題,不是新就業(yè)形態(tài)的問題。但衍生出的新問題是,新就業(yè)形態(tài)群體的規(guī)模增速遠超過其參加社會保險人數(shù)的增長速度,其總體參保率遠低于正規(guī)就業(yè)群體。如果新就業(yè)形態(tài)是未來勞動力市場的發(fā)展趨勢,較低的參保率可能導致養(yǎng)老保險資金的萎縮。因此,新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者社會保險設計的主要問題是,如何利用新就業(yè)形態(tài)相對于傳統(tǒng)靈活就業(yè)的組織化特征,提升社會保險參保率。3.5公共就業(yè)服務仍偏重傳統(tǒng)就業(yè),政策支持尚未覆蓋新就業(yè)形態(tài)公共就業(yè)服務仍以傳統(tǒng)就業(yè)為主,與新就業(yè)形態(tài)結合不夠。例如,職業(yè)指導、職業(yè)介紹方面,主要幫助勞動者與企業(yè)結合,忽視了引導勞動者進入靈活化、網(wǎng)絡化、低門檻的新就業(yè)形態(tài)。重點群體精準幫扶方面,人社部進行了與新就業(yè)形態(tài)合作的政策試點,支持移動出行對去產(chǎn)能職工進行專項幫扶,收到了良好效果（張成剛,2017）。但試點中也反映出,地方政府對新就業(yè)形態(tài)不夠重視,與平臺運營企業(yè)配合意愿不強,對新就業(yè)形態(tài)創(chuàng)造就業(yè)、解決就業(yè)困難的能力認識不足。例如,試點中地方人社部門不愿意向滴滴平臺開放去產(chǎn)能職工信息,滴滴平臺無法識別出去產(chǎn)能職工,無法進行精準幫扶。公共就業(yè)政策性補貼仍主要覆蓋傳統(tǒng)就業(yè),尚未覆蓋新就業(yè)形態(tài)。例如,中央財政、各地方財政的職業(yè)培訓補貼資金,覆蓋到新就業(yè)形態(tài)較少,與平臺運營公司合作進行職業(yè)技能培訓的案例更少。個別地區(qū),如重慶市,推動新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者享受雙創(chuàng)政策,但大部分地區(qū)雙創(chuàng)政策并未覆蓋到新就業(yè)形態(tài)。就業(yè)扶持政策主要支持傳統(tǒng)用人單位,與平臺運營企業(yè)相結合的較少。3.6新就業(yè)形態(tài)發(fā)展中的長期制度調(diào)整問題新就業(yè)形態(tài)是世界范圍內(nèi)勞動力市場未來發(fā)展的主要趨勢。因此,除了解決短期內(nèi)存在的問題外,還需要在技能培訓、統(tǒng)計分類、身份管理等方面進行制度建設,以適應新就業(yè)形態(tài)的長期發(fā)展。傳統(tǒng)靈活就業(yè)者主要從事的是低技能要求、臨時性、輔助性的工作。由于缺乏技能,使他們被迫選擇傳統(tǒng)的靈活就業(yè)。新就業(yè)形態(tài)對勞動者的專業(yè)知識與技能水平要求更高,尤其是對于人際交往、相互協(xié)作、信息溝通、創(chuàng)新和創(chuàng)造等軟技能的要求更高。我國目前的教育體系、技能培訓體系對新就業(yè)形態(tài)的研判不夠。課程與培訓內(nèi)容陳舊,與市場需求差距日益增大,對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展不能提供有效的人才支撐。培訓方式主要以學校教育為主,與互聯(lián)網(wǎng)相結合的培訓依然不足。目前,傳統(tǒng)的統(tǒng)計調(diào)查方法難以將新經(jīng)濟納入統(tǒng)計范疇,數(shù)字化經(jīng)濟下的新商業(yè)模式造成了GDP規(guī)模的漏統(tǒng)和增速低估（許憲春,2016）。在就業(yè)方面這一問題也表現(xiàn)突出。新就業(yè)形態(tài)從業(yè)類別復雜多樣,導致了對其統(tǒng)計的困難。盡管社會各界對新就業(yè)形態(tài)關注密切,但是目前學術研究相當有限,主要原因是缺乏可獲得的數(shù)據(jù)。美國勞工統(tǒng)計局已于2017年設計新的問卷,重啟對間斷性工人就業(yè)的統(tǒng)計,并計劃于此后每兩年調(diào)查一次9。我國目前統(tǒng)計制度中仍然缺乏對新就業(yè)形態(tài)人數(shù)的統(tǒng)計。目前,我國社會管理組織的基本形式仍然以傳統(tǒng)的單位制管理模式為主,即以單位或企業(yè)作為行政管理與監(jiān)管的對象。新就業(yè)形態(tài)中,勞動者并非處于基于長期契約所形成的固定組織中。勞動者彼此之間,勞動者與資本、與消費者之間更多是一種臨時、短期、當下的關系。個體勞動者將在邊際成本趨于零的條件下通過協(xié)作進行生產(chǎn)、消費和分享商品和服務。在這樣的發(fā)展趨勢下,傳統(tǒng)上單位制的管理模式面臨沖擊。

4主要對策

發(fā)達國家與我國同步出現(xiàn)技術進步帶動的新就業(yè)形態(tài)。因而對于新就業(yè)形態(tài)的規(guī)制,我國沒有先驗的經(jīng)驗可以學習借鑒。我國新就業(yè)形態(tài)發(fā)展中的政策探索,也將對各國新就業(yè)形態(tài)相關的公共政策產(chǎn)生示范效應。基于上述研究,筆者認為應該從以下方面著手,構建新就業(yè)形態(tài)發(fā)展中的政策體系和制度體系,從而發(fā)揮新就業(yè)形態(tài)的戰(zhàn)略作用。4.1依靠市場機制發(fā)展分享經(jīng)濟平臺互聯(lián)網(wǎng)平臺是新就業(yè)形態(tài)必不可少的“基礎設施”,應鼓勵平臺型企業(yè)發(fā)展,減少政策阻礙。新就業(yè)形態(tài)打破了雇主的限制,通過平臺撮合實現(xiàn)供需雙方的直接對接,提升了供需匹配效率。另一方面,平臺運營企業(yè)努力保證交易雙方信息透明,增加了交易雙方互信,減少了由于信息不對稱帶來的道德風險和逆向選擇,從而保障交易順利完成。因此新就業(yè)形態(tài)可以提升經(jīng)濟效率,其分享利用資源的方式也會產(chǎn)生對環(huán)境、資源利用、社會信用建設等產(chǎn)生正外部性。平臺的出現(xiàn)確實對部分現(xiàn)存行業(yè)和就業(yè)者產(chǎn)生了沖擊。如網(wǎng)約車平臺對傳統(tǒng)的出租車行業(yè)影響巨大。但政府不應以保護傳統(tǒng)行業(yè)為理由干預市場的選擇機制或干預平臺運營企業(yè)之間的競爭。政府應允許平臺運營企業(yè)之間開展競爭。同時,對于受平臺運營企業(yè)沖擊強烈的部分行業(yè),應根據(jù)其所在行業(yè)特點進行市場設計或政策頂層設計,推動傳統(tǒng)行業(yè)就業(yè)者向新就業(yè)形態(tài)轉移。4.2區(qū)分傳統(tǒng)靈活就業(yè)與新就業(yè)形態(tài)傳統(tǒng)靈活就業(yè)者收入水平較低,是從業(yè)者被迫的選擇,大部分屬于傳統(tǒng)的雇傭關系。與之相比,新就業(yè)形態(tài)者往往有更高的收入水平（DeGroenandMaselli,2016）,是從業(yè)者自我的選擇,且與平臺企業(yè)的關系不同于傳統(tǒng)的雇傭關系。政府應根據(jù)收入水平、技能要求等條件,在稅收減免、政策補貼方面區(qū)分傳統(tǒng)靈活就業(yè)者與平臺從業(yè)者。在監(jiān)管方面,新就業(yè)形態(tài)適應傳統(tǒng)靈活就業(yè)的監(jiān)管模式存在困難。但如果對監(jiān)管標準進行區(qū)分,可能造成公平性問題。應設定基本的勞動標準,無論是新就業(yè)形態(tài)就還是傳統(tǒng)靈活就業(yè),都應該滿足政府所設定的勞動基準（如最低工資、最高工時等）。在滿足勞動基準的前提下,政府不對市場交易行為做過多干預。4.3調(diào)整勞動關系與社會保障體系,適應新就業(yè)形態(tài)發(fā)展趨勢現(xiàn)行的勞動法律體系以機器大工業(yè)時代工人集中勞動為背景,工廠為固定的工作場所,用人單位給勞動者安排定量的工作時間。在新就業(yè)形態(tài)模式下,勞動者可以自由安排勞動時間,勞動時間呈現(xiàn)碎片化。勞動者于固定場所集中從事勞動的方式也發(fā)生變化,勞動場所呈現(xiàn)無形化。勞動時間和勞動場所的變革使新就業(yè)形態(tài)不能完全套用傳統(tǒng)勞動法律體系。傳統(tǒng)勞動法律體系中對工資、工時和勞動關系等方面的規(guī)定無法適用于新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者,使其合法權益難得到保障。例如:按月規(guī)定的最低工資標準不適應新就業(yè)形態(tài)的特點;新就業(yè)形態(tài)的工作時間靈活且可以由勞動者自己選擇。“每周的工作時間不得超過四十小時”、“連續(xù)兩個休息日”、“節(jié)假日工作作為加班來計算”等規(guī)定無法真正執(zhí)行;還有一些學者呼吁平臺運營企業(yè)與勞動者簽訂勞動合同,這樣的規(guī)定明顯不適于新就業(yè)形態(tài)。已經(jīng)出現(xiàn)的一些與新就業(yè)形態(tài)相關的勞動爭議案件反映了新就業(yè)形態(tài)的針對性法律法規(guī)的缺乏（彭倩文、曹大友,2016）。為解決新就業(yè)形態(tài)下的勞動關系問題,應在勞動法律立法理念上進行根本性變革,轉變以“工廠制”為基礎的立法理念,重新構建勞動法律關系的主體、客體與內(nèi)容,以更好保護勞動者的合法權益。勞動法律體系的變革應首先體現(xiàn)在調(diào)整范圍上的擴張,應當適當擴大勞動法的調(diào)整范圍,將新就業(yè)形態(tài)納入傳統(tǒng)法律框架治理的范圍。或者借鑒美國“傳統(tǒng)行業(yè)+網(wǎng)絡公司”新型企業(yè)模式,將勞動者、傳統(tǒng)企業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)平臺共同納入勞動法的調(diào)整范圍。政府需建立更為健全的扶持和社會保障體系,需適應平臺運營企業(yè)和新就業(yè)形態(tài)的發(fā)展,對原有就業(yè)政策與法律進行適當調(diào)整,為自由工作者和創(chuàng)業(yè)者提供必要的支持。加強社會保險宣傳,增加新就業(yè)形態(tài)者對社會保險認知,簡化辦事流程,完善現(xiàn)行轉移接續(xù)政策和執(zhí)行,減少流動障礙,激勵新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者參與社會保險。研究平臺運營企業(yè)的參保責任。構建適應新就業(yè)形態(tài)發(fā)展的社保體系。設計適合于新就業(yè)形態(tài)者的養(yǎng)老保險繳費水平。對危險行業(yè)強制繳納工傷、醫(yī)療保險。4.4創(chuàng)新監(jiān)管模式,重視平臺運營企業(yè)自我監(jiān)管的需要與能力,探索政府與平臺運營企業(yè)協(xié)同治理機制平臺運營企業(yè)混合了企業(yè)與市場的雙重特征。一方面,網(wǎng)約車平臺可以設定一定的交易規(guī)則,可以通過算法引導司機與消費者的行為;另一方面,工作時間、工作安排等傳統(tǒng)上由企業(yè)控制的內(nèi)容,現(xiàn)在交還給司機,由司機自主決定。這兩方面特點的混合決定了不能使用傳統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)的方法對平臺進行監(jiān)管。平臺運營企業(yè)也與傳統(tǒng)的中介機構不同。傳統(tǒng)的信息中介機構在掌握有限范圍內(nèi)供需雙方交易信息前提下,通過雙方信息不對稱促成交易獲利。平臺運營企業(yè)處理海量的數(shù)據(jù),并根據(jù)計算機算法、信息科學等促成雙方交易信息透明條件下達成交易。傳統(tǒng)信息中介對平臺供給、需求者控制能力弱。平臺運營企業(yè)對就業(yè)者有一定的“控制”能力。互聯(lián)網(wǎng)多年發(fā)展的監(jiān)管經(jīng)驗是,由平臺的自我監(jiān)管輔助行政機關的監(jiān)管,并承擔相應責任,以使監(jiān)管變得更有效率,例如平臺對假貨、盜版、非法行為的約束,無論是通過社會規(guī)范（信任系統(tǒng)、口碑）還是技術手段（數(shù)據(jù)庫比對、過濾）（胡凌,2016）。這主要因為監(jiān)管機關無法直接面對數(shù)量龐大的用戶和交易者,盡管可能有實名制之類的認證措施,但逐一追究成本很高。例如,滴滴出行平臺2016-2017年一年間,平臺上獲得過收入的司機就達2108萬人（滴滴政策研究院,2017）。這樣的規(guī)模已經(jīng)決定了勞動監(jiān)察機構無法直接對平臺司機的勞動關系狀況進行監(jiān)管。因此,公共政策制定與政府監(jiān)管模式、管理措施應該適應技術條件變化,充分利用大數(shù)據(jù)資源與信息科學技術,提升管理的精細化程度。監(jiān)管部門應重視和利用平臺自身監(jiān)管的需求和能力,嘗試政府與平臺協(xié)同監(jiān)管的模式,以平臺為基礎設計稅收、勞動標準、社會保障等制度。例如,勞動監(jiān)察機構應嘗試與平臺進行協(xié)作監(jiān)管,利用平臺自我監(jiān)管的需要與能力,向平臺提出勞動標準的要求,如最高工作時間、最低工時等,要求平臺交易規(guī)則的設定滿足勞動標準或監(jiān)管標準的要求。探索建立政府、平臺企業(yè)、行業(yè)協(xié)會以及資源提供者和消費者共同參與的多方協(xié)同治理機制,形成政府與平臺企業(yè)的良性互動。創(chuàng)新和完善監(jiān)管方式和手段,重視和利用平臺自身監(jiān)管的需求和能力,在平臺運營企業(yè)沒有監(jiān)管到位時做好協(xié)助、指導、監(jiān)督。探索政府與平臺協(xié)同監(jiān)管、協(xié)同治理的模式,以平臺為基礎設計稅收、勞動標準、社會保障等制度。采取平臺自我監(jiān)管輔助行政機關監(jiān)管的方式,平臺承擔相應監(jiān)管責任。例如,勞動監(jiān)察機構可以向平臺提出勞動標準的要求,如最高工作時間、最低工時等,要求平臺設定的交易規(guī)則滿足勞動標準或監(jiān)管標準的要求。4.5建設支持新就業(yè)形態(tài)長期發(fā)展的制度體系政府需要在技能培訓方面進行合理的規(guī)劃,推動傳統(tǒng)型靈活就業(yè)向新就業(yè)形態(tài)轉化,為新就業(yè)形態(tài)者提供合理有效的技能培訓,提高新就業(yè)形態(tài)者接入電商平臺、分享經(jīng)濟平臺生態(tài)系統(tǒng)的能力,提高其平臺的應用能力。應鼓勵平臺型企業(yè)提供具有示范效應的案例培訓、技術培訓等等。應加強公共培訓體系建設,構建終身培訓、全員覆蓋的公共培訓網(wǎng)絡,使得任何公民在希望獲得技能提升時都可以低成本的獲得技能培訓的機會。平臺運營企業(yè)為了提升服務質(zhì)量,有培訓平臺從業(yè)者的需要,應支持和利用平臺運營企業(yè)的培訓需求和培訓能力。新就業(yè)形態(tài)的規(guī)模尚未納入政府統(tǒng)計口徑。我國應借鑒美國等發(fā)達國家經(jīng)驗,建立新就業(yè)形態(tài)統(tǒng)計指標,定期新就業(yè)形態(tài)總量。中國勞動力市場統(tǒng)計主要關注正規(guī)部門或正規(guī)就業(yè),而忽視了非正規(guī)就業(yè)這一龐大的就業(yè)群體。新就業(yè)形態(tài)群體的出現(xiàn)表明偏離標準雇傭模式的就業(yè)形態(tài)已經(jīng)成為一種趨勢,同時也驗證靈活就業(yè)形態(tài)的存在有其合理性。對于我國勞動力市場中龐大的靈活就業(yè)、新就業(yè)形態(tài)群體,各級政府部門應該采取包容的態(tài)度,將其納入統(tǒng)計指標體系,并設立對新就業(yè)形態(tài)者就業(yè)質(zhì)量和福利水平的研究評估機制。社會管理組織形式應由單位制管理向個體管理轉變。政府就業(yè)管理應從單位管理逐步過渡到個體管理。目前的就業(yè)管理以“身份管理”為基礎,以后應逐步向以個人為基礎轉變,形成建立在個人管理體系基礎上的就業(yè)服務網(wǎng)絡管理系統(tǒng)和信息處理系統(tǒng)。

5結論

盡管新就業(yè)形態(tài)的出現(xiàn)對公共政策提出了挑戰(zhàn),但政策制定者和監(jiān)管機構更應將新就業(yè)形態(tài)的出現(xiàn)視為改變中國勞動力市場的機遇。新就業(yè)形態(tài)是未來勞動力市場的發(fā)展方向。對新就業(yè)形態(tài)的適應需要一個過程。應允許平臺企業(yè)嘗試新的業(yè)態(tài)。對于新就業(yè)形態(tài)發(fā)展過程勞動者的保護問題,應注意要逐漸增加,而不是突然增加平臺的成本。雖然許多政策建議傾向于嚴格監(jiān)管涉及公共領域的新就業(yè)形態(tài),但這實際上誤解了新就業(yè)形態(tài)的運作模式與基本經(jīng)濟規(guī)律,有可能扼殺創(chuàng)新。不能因為表象上看Uber在與出租車競爭,Airbnb在與酒店競爭,就認為Uber和Airbnb應該像出租車和酒店受到一樣的監(jiān)管。政策制定者應該在深入理解新就業(yè)形態(tài)的商業(yè)模式與基本規(guī)律基礎上出臺政策措施。新就業(yè)形態(tài)種類繁多,且會隨著信息技術和消費需求的發(fā)展,呈現(xiàn)出越來越豐富的種類。但主要的新就業(yè)形態(tài)類別已經(jīng)相對成熟與穩(wěn)定。因此,政策關注點應抓大放小,抓住主要的新就業(yè)形態(tài)類型進行調(diào)整和規(guī)制。以就業(yè)規(guī)模較大的平臺為主,帶動其他新就業(yè)形態(tài)中從業(yè)者就業(yè)質(zhì)量的提高。我國勞動力市場一直存在較大比例的非正規(guī)就業(yè)。在新就業(yè)形態(tài)出現(xiàn)之前,政府規(guī)制非正規(guī)就業(yè)的目標是將非正規(guī)就業(yè)盡可能地向正規(guī)就業(yè)的標準靠攏,即國際勞動組織所倡導的“單向道路”（非正規(guī)就業(yè)向正規(guī)就業(yè)轉變）。隨著新就業(yè)形態(tài)的快速發(fā)展,國際勞工組織也認識到了新就業(yè)形態(tài)的未來發(fā)展趨勢,已經(jīng)倡導單向道路向雙向道路的轉變。新就業(yè)形態(tài)的出現(xiàn)為提升我國非正規(guī)就業(yè)的就業(yè)質(zhì)量、組織化程度、稅收與社保繳納比率等等提供了契機。

作者:張成剛 單位:首都經(jīng)濟貿(mào)易大學勞動經(jīng)濟學院