振興東北的地區財稅政策擇取

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內容提要：東北老工業基地的振興，關鍵是重振重工業傳統優勢，同時培育接續產業。由于經濟發展的區域性差異及重工業投資需求規模巨大，因而需要國家提供相應的財稅政策支持。本文認為，我國應實行宏觀與區域有別的財稅政策，即總體上實施穩健的財稅政策，而區域上選擇性地實施積極的財稅政策。

關鍵詞：振興東北區域性積極財稅政策

一、實施振興東北的區域性積極財稅政策的可行性

由于我國地域遼闊，經濟發展水平無法保持同步，所以在經濟政策的戰略選擇上，應采取整體與區域既相互協調、相互促進，又講求實效、彼此有別的政策取向。

（一）區域性積極財稅政策與宏觀的積極財稅政策比較

1.實施范圍不同。區域性積極財稅政策僅實施于需要拉動經濟增長的特別區域，如東北老工業基地。而我國以往的積極財稅政策則是在全國范圍內實施，雖然也有優先發展某一區域的特點，但更加注重的是優先發展某一行業領域，如基本建設領域。

2.理論依據不同。由于區域性積極財稅政策是一種財政支持政策，其主要作用在于提供公共物品和協調整個宏觀經濟的發展，因此，它的理論依據是公共物品理論。公共物品理論認為滿足公共需要有兩個系統：一是市場，二是政府。市場提供私人物品滿足私人需要，政府提供公共物品滿足公共需要。東北老工業基地振興的一個現實障礙之一就是長期以來公共物品的缺乏。在東北地區實施積極的財稅支持政策用以滿足公共物品的供給，是振興東北老工業基地的前提之一。

我國以往實施的積極財政政策并不完全是財政支持政策。雖然在實施近7年中，它順應西部大開發戰略和振興東北老工業基地戰略，并對這兩個區域進行財政支持，但是它實施的初衷卻是為了克服通貨緊縮，刺激有效需求。因此，以往的積極財政政策的理論基礎是有效需求理論。有效需求理論認為如果經濟正處于嚴重的蕭條時期，應實施擴張性財政政策，即采取“減收增支”的辦法，減收就是減稅，增支就是增加政府開支和增加社會福利的辦法。我國以往實施的積極財稅政策主要是通過增發國債、擴大政府開支來刺激經濟，而沒有大規模地實施減稅政策，因而還不能嚴格認為是擴張性財稅政策，只能謂之積極的財稅政策。

（二）在東北實施積極財稅政策的可行性

1.政策連續性的要求。到目前為止，實施振興東北老工業基地戰略僅2年。國家推出的兩批振興東北的項目剛剛起步，擴大增值稅抵扣范圍的改革也只是初見成效，如果不能繼續對東北地區采取財政政策傾斜，可能造成的后果是：（1）在建項目無法順利完工，造成“半拉子”工程；（2）振興東北整體戰略的擱淺。這將使東北老工業基地不能得到振興，而且國家前期投資也將付之東流。因此，從政策的連續性考慮，還應該在東北地區繼續實施積極的財稅政策。

2.貫徹“有保有控”方針的需要。我國宏觀財政政策的轉變是向中性財政政策的轉變，其基本的政策含義是認為宏觀經濟運行態勢變化之后，現階段還不宜采取“全面緊縮”的調控方法，既不能“不轉彎”，又不能“急轉彎”，而應當在穩健把握之下著力協調，在調減擴張力度中區別對待，把握“有保有控”的原則。政府資金使用的重點，應集中于國家發展規劃確立的戰略發展目標和農林水利、生態保護與國土整治、西部開發與東北老工業基地振興的重點項目。

3.發展經驗和現實財力的保障。改革開放以來，我國先后實施了沿海發展戰略和西部大開發戰略，積累了區域經濟協調發展和財稅宏觀調控的寶貴經驗。東南沿海地區在20年間成為中國經濟的“隆起”地帶，西部地區GDP增長速度也明顯加快。在實施區域經濟發展戰略過程中，國債投資、一般轉移支付和專項轉移支付、財政貼息、稅收優惠等作為宏觀調控的重要財稅政策工具的使用日臻成熟。所有這些都是我國實施振興東北老工業基地戰略，采取積極財稅政策可資借鑒的寶貴經驗。此外，我國經濟的快速發展和稅收收入的超額增長也為振興東北，實施區域性積極財稅政策提供了可供操作的現實財力空間。

4.消費型增值稅制度的示范效應良好。東北老工業基地的固定資產更新財力不足問題，是制約經濟振興的關鍵問題之一。擴大增值稅抵扣范圍試點的實行，一方面為試點的八大行業的固定資產更新補充了資金；另一方面還對全國有示范作用，而且在吸引區域外資金流向方面起到了良好的導向與示范作用。

二、區域性積極財稅政策的制度安排

為了有效地實現東北老工業基地的振興，在實施區域性積極財稅政策時應有所側重，點面結合。“點”即政策支持的行業領域：“面”即政策支持的地區區域。

（一）擴大財稅政策的支持范圍

1.應加大對資源型城市的政策支持力度。從東北地區的實際情況看，主要分為四種類型：一是綜合性工業城市，如沈陽、哈爾濱、長春等工業城市；二是煤礦、石油城市，如阜新、雞西、大慶等資源型城市；三是森工林區，如伊春及其他林業局等；四是農村地區。前兩類主要是工業城市，后兩類主要是農林地區。從國家財政支持的區域來看，近2年來對東北地區的財稅政策支持主要傾斜在上述的前兩個區域，即綜合性工業城市和資源型城市，其中以綜合性工業城市享受到的優惠最多。資源型城市則由于資源稟賦原因，直到21世紀初還承擔著國家計劃任務，一直處于為國家；宏觀經濟發展作貢獻的地位。據統計僅黑龍江省自1952年以來，由于初級資源品的低價調出與工業制成品的高價調入，形成的價差貢獻多達7000億元，而國家對該省的預算內投資不足其貢獻額度的1／4.又因其；③產業進入壁壘較高，非國有經濟進入難度較大，要實現資源型城市的振興，國家財稅政策方面的支持至關重要。

2.應重視對基礎產業的政策支持。國家對東北農村地區的支持主要是使用財稅政策，即減免農業稅；對東北林區的財政支持主要是繼續落實天然林保護工程資金。然而，這些政策和資金對森工林區和農村地區的支持作用遠未達到“振興”的目的。對于今后財稅政策支持區域的把握，我們認為應該向森工林區和農村地區做進一步的傾斜。東北老工業基地的振興是全面的振興，不能片面地理解為對傳統工業城市的振興。前期支持工業城市的財稅政策有利于迅速拉動東北的經濟增長，但要使經濟向深度發展，財稅政策必須惠及森工林區和農村地區，當然也包括資源型城市。

（二）合理安排財稅政策的支持重點

已實施的財稅支持政策主要是加大了對東北的裝備制造業、高新技術產業的扶持力度。如首批振興東北老工業基地的100個國債項目中，遼寧省的52個項目都是圍繞先進裝備制造業和原材料基地兩個主題，總投資442億元；2003年國家還啟動了高新技術產業發展專項60個項目，總投資56億元，截至2004年底，國家共下達國債項目貼息資金8億元，安排東北高新技術項目118項。毫無疑問，裝備制造業和高新技術產業都是拉動東北經濟的增長點，東北經濟的騰飛要靠這些優勢項目來帶動。但是，東北老工業基地的振興從長期著眼，還需要解決一些基礎的瓶頸問題，以便從根本上全面振興東北地區。具體來說，新一輪的財稅扶持項目應更加側重以下領域：

1.減輕企業與地方的歷史包袱。東北老工業基地振興的一個重要內容就是國有經濟的戰略性調整。由于東北地區國有經濟的比重高，形成時間長，這種調整需要非常高的體制轉型成本，這就需要政府的投入，以幫助企業減輕或甩掉歷史包袱。為此，建議國家設立東北老工業基地調整改造基金，專項用于東北地區衰退產業的退出、接續產業的培育，以保證穩定的資金來源和渠道。

2.完善社會保障體系。東北地區的社會保障問題與企業的歷史包袱問題緊密相關，且形勢依然嚴峻。以吉林省為例，到2002年末，全省下崗失業人員累計超過100萬人，全省離退休人員105萬人，每年養老保險基金收支自然缺口近30億元，全省城鎮納入動態管理的“低保”對象149.7萬人。未來5年城鎮約有230萬下崗失業人員和新生勞動力需要就業，農村約有200萬富余勞動力需向城鎮轉移。另外，東北地區的失業保險金也遠低于全國平均水平。因此，需要國家加大對東北地區社會保障政策的支持力度，解決社會保障支出缺口巨大的問題，使社會保障制度成為社會的穩定器，為振興東北創造良好的環境。

3.生態環境的保護與建設。東北地區作為我國重化工業的基地，過去一直沒有重視生態環境的保護，生產粗放、污染嚴重、資源消耗大。作為世界三大黑土帶之一，東北大平原的黑土在近半個多世紀以來，有2／3的耕地存在嚴重的水土流失，黑土層已由原來的60厘米～70厘米厚減到30厘米左右；在中南部地區，特別是遼寧中部城市群地區，鋼鐵、冶金、采礦、石油化工等產業集中，長期以來“三廢”治理的欠賬較大，未經處理或處理未達標的城市和工業廢水大量流入農業地區，使一些農業土地受到嚴重污染；而在約占東北大平原面積1／3的西部，與科爾沁沙地相鄰接，生態環境脆弱，分布有總面積達200萬公頃的風沙土，320萬公頃草場已有80％以上的面積嚴重退化；還有，因大規模農業開墾，使東北大平原濕地面積急劇減少，濕地的生物種類已減少了25％。因此在財稅政策上，除了擴大國家財政對環境保護和治理的投入規模，還可在東北開征生態稅收，以配合財政政策，調整產業布局。

三、區域性積極財稅政策策略

我國實施了近7年的積極財政政策，在對整體國民經濟發展作出積極貢獻的同時，也帶來一些負面因素和潛在風險。在東北實施區域性積極財稅政策時，需借鑒國際成功經驗，盡量規避可能出現的風險。

（一）財稅政策實施過程中需考慮的問題

1.國債資金的投資效率。由于國債資金配置存在嚴重的計劃經濟色彩，需防止預算軟約束在國債資金的安排使用中可能造成的浪費和低效率現象。如由于國債項目前期準備工作不足，不能按時開工和竣工而造成國債資金閑置；或者由于國債項目設計、施工出現嚴重失誤，致使工程量大增，拖延工期或形成半拉子工程等失誤浪費現象。

2.對民間資本的擠壓效應。東北老工業基地經濟增長乏力的一個重要原因就是，國有經濟比重過大，缺乏市場活力。據統計，東北地區的國有企業大體上占企業總數的70％左右。前期振興東北的國債項目主要是加大對國有企業的扶持，這就有可能對民間資本產生擠壓效應，而民營經濟比重過低，會導致市場化程度低，經濟發展內在動力不足。

3.經濟結構矛盾。東北地區現有的經濟結構矛盾主要有二：其一，收入分配和消費結構性失衡。不同行業、地區間職工的收入差距在拉大。1998年以來農林牧漁業總產值沒有實質性增長，農村和林區居民的收入水平提高緩慢。其二，地區經濟發展仍不均衡。雖然加大了財政轉移支付力度，但國債項目的安排更多地集中在大城市，使得區域不平衡狀況更加嚴重。

4.國際成功經驗的借鑒。東北地區的老工業基礎（遼寧起始于1894年的京沈鐵路時期；黑龍江起始于抗美援朝遼寧省北遷項目及“一五”時期國家重點建設項目；吉林起始于“一五”時期國家的9個重點建設項目），主要是以資源為依托形成的重工業格局，其特點與德國的煤炭主產區魯爾區和法國的鐵礦主產區洛林區有相似之處，都是依托自然資源興起的老工業區。魯爾與洛林的振興均借助于國家的政策支持，如法國政府對洛林地區實行3萬法郎以上的生產性新設備投資給予30％的補貼、服務性設備給予20％的補貼等，其成功經驗值得借鑒。

（二）有效實施區域性財稅政策的策略

為了能夠避免積極財政政策實施可能造成的不利后果，我們總結了兩條策略性主張，以求能夠更有效地實施振興東北的區域性積極財稅政策。

1.建立省以下的轉移支付制度。我國現行的轉移支付辦法均在中央和省一級進行，對省以下的轉移支付制度沒有明確規定。東北地區不但整體上較東南沿海地區落后，而且在一個省內也存在較大的地區差距。在這種客觀現實條件下，隨著公共財政的逐步建立，分稅制的不斷完善，建立完整的省以下的轉移支付制度就顯得非常迫切。省以下的轉移支付制度應在考慮本省實際情況的基礎上，在財政管理體制目標范圍內，盡量與中央對地方的轉移支付制度相協調。

2.政府投資引導民間資本。為了更有效地提高政府投資的效率，政府投資的一個基本原則是：政府投資先行，引導民間資本投入落后地區。落后地區的多數基礎設施投資只是具有一定的公共性，不屬于純公共物品。對此，政府投資雖是必要的，但更有效的辦法是通過項目融資的方式，鼓勵民間資本進入。這不但可以緩解政府財政的壓力，還可以促進民營經濟的發展。

3.試行區域性生態稅收制度。我國現行稅收制度在計稅依據的確定上，均以價值決定理論為基礎，沒有將資源品開采過程中的生態價值折損納入計稅依據。資源品尤其是初級資源品的銷售價格在進入市場時，其價格決定均取決于供需狀況。導致資源主產區一方面產品低價外銷；另一方面生態狀況急劇惡化，又得不到及時彌補。實施區域性財稅政策支持，可考慮配合稅收制度改革，調整稅收管理體制，在資源品主產區進行生態型稅收制度的試點，以現行排污收費制度為基礎，按照自然資源的稀缺程度，將生態價值折損量量化計入計稅依據，稅收收入定向用于生態環境的恢復與治理。

參考文獻

（1）陳共《財政學》，中國人民大學出版社2004年版。

（2）楊君昌《對我國財政政策有效性的若干看法——凱恩斯主義者與貨幣主義者在財政政策上的分歧及其啟示》，《當代財經》2002年第1期。