我國稅務(wù)信息化發(fā)展前景及對策分析論文

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編者按：本文主要從“諾蘭”階段模型的引入；我國稅務(wù)信息化發(fā)展的歷程；我國稅務(wù)信息化建設(shè)中存在的主要問題；推進我國稅務(wù)信息化建設(shè)的具體措施四個方面進行論述。其中，主要包括：信息化應(yīng)用到一個單位的管理中去，一般要經(jīng)歷從初級到成熟的成長過程，即初裝階段、蔓延階段、控制階段、集成階段、數(shù)據(jù)管理階段、成熟階段；稅務(wù)信息化的發(fā)展要分單點散狀階段、稅務(wù)部門內(nèi)部分集成階段、稅務(wù)部門內(nèi)整體集成階段、稅務(wù)與其他相關(guān)部門的信息系統(tǒng)集成階段；發(fā)展的歷程起步階段、初步應(yīng)用階段、快速發(fā)展階段、數(shù)據(jù)集中階段、部分稅務(wù)人員的信息化意識不強、稅收征管信息化建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和整體部署、稅收征管改革滯后于稅務(wù)信息化進程、稅務(wù)信息化設(shè)備的功能沒有得到充分發(fā)揮、以信息化促進稅務(wù)管理扁平化、以流程管理信息系統(tǒng)拓展信息增值應(yīng)用空間、以數(shù)據(jù)處理分析提升管理決策能力、重組技術(shù)資源以實現(xiàn)稅務(wù)信息化等。具體材料請詳見。

【摘要】信息化是推動社會經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，也是歷史發(fā)展的一種必然趨勢。稅務(wù)信息化是稅務(wù)部門順應(yīng)信息化時代的要求，主動迎接信息時代挑戰(zhàn)而采取的積極措施。文章以"諾蘭"階段模型理論為基礎(chǔ)，將我國稅務(wù)信息化的發(fā)展歷程分為起步、初步應(yīng)用、快速發(fā)展和數(shù)據(jù)集中四個階段。在此基礎(chǔ)上，著重從思想意識、規(guī)劃部署、征管改革和設(shè)備功能發(fā)揮四個方面分析了我國稅務(wù)信息化建設(shè)中存在的諸多問題，并提出了推動和規(guī)范我國稅務(wù)信息化建設(shè)的對策措施。

關(guān)鍵詞：稅務(wù)信息化信息化管理“諾蘭”模型技術(shù)資源管理決策能力信息增值

走科技加管理之路，加快稅務(wù)信息化建設(shè)，是信息化時代稅收工作的重要任務(wù)。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，特別是進入21世紀以來，在稅務(wù)信息化的推進過程中，我國各地按照國家稅務(wù)總局的總體部署，在加快稅務(wù)信息化建設(shè)特別是信息化的軟硬件和基礎(chǔ)建設(shè)方面取得了長足的進展。稅務(wù)信息化工作已從初期的單點散裝階段發(fā)展成為數(shù)據(jù)集成階段，但實際工作中仍然存在著重復(fù)建設(shè)、設(shè)備利用率低、軟件不統(tǒng)一、業(yè)務(wù)不規(guī)范、信息不準確、運轉(zhuǎn)不順暢等問題。因此，本文以諾蘭階段模型為理論基礎(chǔ)，分析了我國稅務(wù)信息化的發(fā)展歷程和存在主要問題，并提出相應(yīng)對策。

一、“諾蘭”階段模型的引入

把信息化應(yīng)用到一個單位（企業(yè)、部門）的管理中去，一般要經(jīng)歷從初級到成熟的成長過程。諾蘭（1973）首次提出了信息化的階段理論，即“諾蘭”階段模型。1980年，諾蘭對信息化階段模型進行了完善，將信息系統(tǒng)的成長過程劃分為六個不同階段，即：

（1）初裝階段。是指單位購置第一臺計算機并初步開發(fā)管理應(yīng)用程序的階段；

（2）蔓延階段。隨著計算機應(yīng)用初見成效，計算機配置和應(yīng)用迅速增長，但同時出現(xiàn)了許多亟待解決的問題，如數(shù)據(jù)的冗余性、不一致性、難以共享等；

（3）控制階段。管理部門了解到計算機數(shù)量超出控制，投資的回收不理想，計算機的應(yīng)用進入了嚴格的控制階段；

（4）集成階段。就是在控制的基礎(chǔ)上，對系統(tǒng)中的硬件進行重新聯(lián)結(jié)，建立集中式的數(shù)據(jù)庫以及能夠充分利用和管理各種信息的系統(tǒng)。這時，信息化建設(shè)費用再次迅速增加；

（5）數(shù)據(jù)管理階段。即“集成”階段之后的“數(shù)據(jù)管理”階段；

（6）成熟階段。即信息系統(tǒng)可以滿足單位中各管理層次的要求，并真正實現(xiàn)了信息資源的全面管理。

諾蘭的信息化階段模型總結(jié)了發(fā)達國家信息化發(fā)展的經(jīng)驗和規(guī)律。一般認為模型中的各階段是不能跳越的。因此，無論在確定發(fā)展策略或者在制定系統(tǒng)規(guī)劃的時候，都應(yīng)首先明確本單位的信息系統(tǒng)所處的成長階段，進而根據(jù)該階段的特征來指導(dǎo)信息化建設(shè)。

根據(jù)“諾蘭”階段模型和稅務(wù)部門信息化的特點，我們可以將稅務(wù)信息化的發(fā)展劃分為以下四個主要階段：

（1）單點散狀階段。該階段往往是從稅務(wù)部門購買第一臺計算機開始，盡管稅務(wù)部門購置第一臺計算機的目的很簡單，可能僅用于打字，但卻有著里程碑的意義，標志著稅務(wù)部門對數(shù)字化生存的認可和信息化進程的開始。這一階段，稅務(wù)部門內(nèi)部計算機之間沒有聯(lián)網(wǎng)，稅務(wù)部門內(nèi)的信息都是以靜態(tài)的、孤立的狀態(tài)存在，即呈單點散狀信息化階段，它對應(yīng)于諾蘭模型的初裝階段。隨著稅務(wù)信息化的推進，個別部門實現(xiàn)了辦公自動化或管理自動化，并開始對相關(guān)信息的整合，即進入“諾蘭”模型的蔓延階段；

（2）稅務(wù)部門內(nèi)部分集成階段。在該階段，稅務(wù)各部門的基本數(shù)據(jù)已經(jīng)實現(xiàn)數(shù)字化和局部數(shù)字信息溝通。這時，稅務(wù)部門己經(jīng)逐步體現(xiàn)出利用計算機和互聯(lián)網(wǎng)改進稅務(wù)工作環(huán)境的愿望，但對信息的整合還處于初級階段，稅務(wù)部門還沒有從戰(zhàn)略角度有組織地進行內(nèi)部信息整合；

（3）稅務(wù)部門內(nèi)整體集成階段。進入該階段，稅務(wù)部門有了全局的電子化業(yè)務(wù)流程。稅務(wù)部門的組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)運行不再

基于傳統(tǒng)的部門制，組織結(jié)構(gòu)逐步扁平化。稅務(wù)部門使用了自動化過程的管理工具，具有了全局的基于廣域網(wǎng)的集成框架。這個階段對應(yīng)于諾蘭模型的集成階段；

（4）稅務(wù)與其他相關(guān)部門的信息系統(tǒng)集成階段。該階段的稅務(wù)部門己經(jīng)成為一個智能主體，能基于廣域網(wǎng)和Web技術(shù)與相關(guān)政府部門、金融機構(gòu)及企業(yè)之間互聯(lián)，稅務(wù)部門可以即時從其他部門獲取所需信息，也能為其他部門和企業(yè)提供相關(guān)信息。處于該階段的稅務(wù)信息化已經(jīng)較為成熟，它已將整個稅務(wù)部門改變成為了一個開放的信息系統(tǒng)，從而能夠很好地進行內(nèi)、外部資源的整合，充分利用各方面的信息資源，擴大稅務(wù)部門的外延，實行柔性管理和個性化服務(wù)。這個階段對應(yīng)于諾蘭模型的數(shù)據(jù)管理和成熟階段。

二、我國稅務(wù)信息化發(fā)展的歷程

我國稅務(wù)信息化是從1983年起步的，通過二十多年的不斷改革和銳意創(chuàng)新，取得了顯著成績。目前，稅務(wù)部門己經(jīng)成為我國信息化程度最高的政府部門之一。回顧我國稅務(wù)信息化的歷史進程，并結(jié)合諾蘭的信息化階段理論，我們可以將其大致劃分為四個主要的階段：

（一）起步階段（1983-1989）

1983年在廣東、福建、湖北等地的稅務(wù)機關(guān)開始把PC機引入計劃、會計工作，自此開始了我國稅務(wù)信息化的歷史進程。起步階段的稅務(wù)系統(tǒng)有微機應(yīng)用人員3400余人，專業(yè)技術(shù)人員800多人，配備了286以下微機5300多臺。開發(fā)平臺一般為DOS操作系統(tǒng)和BASE數(shù)據(jù)庫。這一階段對應(yīng)于“諾蘭”模型的初裝和蔓延階段，即單點散裝階段。

（二）初步應(yīng)用階段（1990-1993）

1990年稅務(wù)總局決定全面實行稅收的征管改革，在全國范圍內(nèi)推廣征收、管理、稽查分離和納稅人主動申報納稅的征管新模式，客觀上為稅務(wù)信息化工作的開展創(chuàng)造了有利條件。1991年2月開始，國家稅務(wù)總局先后下發(fā)了《稅務(wù)系統(tǒng)計算機應(yīng)用軟件評測標準》、《稅收征管軟件業(yè)務(wù)規(guī)范》、《稅收業(yè)務(wù)分類代碼》，這些信息標準化工作，為征管軟件的開發(fā)和應(yīng)用提供了強有力的指導(dǎo)。這一階段對應(yīng)于“諾蘭”模型的控制階段。

（三）快速發(fā)展階段（1994-2006）

1994年，隨著我國分稅制改革的實施，促使我國稅務(wù)信息化工作向縱深發(fā)展。1995年底，國家稅務(wù)總局提出了“以納稅申報和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查”的新型征管模式。在該階段十多年的發(fā)展中，計算機作為現(xiàn)代化管理的技術(shù)手段，已廣泛應(yīng)用于稅務(wù)咨詢、稅務(wù)登記、發(fā)票出售、申報受理、稅款征收、會計統(tǒng)計和稽查選案等稅務(wù)管理各個環(huán)節(jié)，以及稅收決策與監(jiān)控、辦公自動化、增值稅專用發(fā)票、稽核檢查、出口退稅等各領(lǐng)域。這一階段實際上處于“諾蘭”模型中的控制向集成轉(zhuǎn)化的階段。

（四）數(shù)據(jù)集中階段（2006年至今）

稅務(wù)部門經(jīng)過多年的技術(shù)和設(shè)備積累、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、軟件開發(fā)水平、技術(shù)人員的數(shù)量和質(zhì)量都有了長足的進步，同時各部門都有了自己專用的業(yè)務(wù)系統(tǒng)。從2006年起，國家稅務(wù)總局開始進行各大系統(tǒng)的數(shù)據(jù)集中，主要將數(shù)據(jù)從地市級集中到省局，如金稅工程等。這一階段是“諾蘭”模型中控制階段的結(jié)束和集成階段的開始，即稅務(wù)部門內(nèi)的部分集成階段。

三、我國稅務(wù)信息化建設(shè)中存在的主要問題

用“諾蘭”模型考察中國稅務(wù)信息化的現(xiàn)實，可以認為，我們正處于從控制階段向集成階段轉(zhuǎn)移的過程中。通常，控制階段的前期特征是快速發(fā)展，但缺乏全局考慮，各單項應(yīng)用之間互不協(xié)調(diào)，投資效益與預(yù)期相比有偏差。而控制階段后期，由于長期實踐使各方矛盾充分暴露，系統(tǒng)集成的要求逐漸得到理解。集成階段是一個非常重要的階段，目標是實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)的集成。在這種新的“諾蘭”模型階段下，我國稅務(wù)信息化的發(fā)展現(xiàn)狀與這一階段的要求相比還存在較大的差距，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）部分稅務(wù)人員的信息化意識不強

隨著稅務(wù)信息化進程的不斷加快和計算機應(yīng)用知識的日漸普及，廣大稅務(wù)人員逐漸認識到了計算機應(yīng)用的重要性。但由于傳統(tǒng)觀念、手工操作習(xí)慣等方面的束縛，不少稅務(wù)人員對稅務(wù)信息化還缺乏全面、深刻的認識。主要表現(xiàn)在：不了解信息技術(shù)對整個社會經(jīng)濟所產(chǎn)生的沖擊、看不到信息化建設(shè)對稅務(wù)管理形式和內(nèi)容變革的要求、不理解信息化對稅務(wù)管理工作的規(guī)范性約束等多個方面。由于對稅務(wù)信息化的認識不足和認識誤區(qū)，導(dǎo)致在實際工作中，用信息化來帶動征管現(xiàn)代化的舉措不夠堅決，考慮不夠周詳。

（二）稅收征管信息化建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和整體部署

稅收征管信息化建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和整體部署，突出表現(xiàn)在三個方面：一是各自為政、重復(fù)建設(shè)、重復(fù)開發(fā)現(xiàn)象普遍；二是在開發(fā)稅務(wù)管理軟件中過分強調(diào)專業(yè)化管理，開發(fā)了許多相互獨立的稅收專業(yè)管理軟件，如稅收征管系統(tǒng)、出口退稅管理系統(tǒng)、交叉稽核系統(tǒng)、稽查管理系統(tǒng)等，但各系統(tǒng)之間缺乏有效溝通；三是各地征管改革進度不一致，征管業(yè)務(wù)不規(guī)范，不符合稅收征管信息化建設(shè)的要求。同時，由于征管部門與信息部門的配合不夠協(xié)調(diào)，使征管軟件開發(fā)缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性，難以從更高的層次協(xié)調(diào)局部與整體、一般與特殊、短期與長期的征管需求，影響了稅收信息系統(tǒng)的整體效益。

（三）稅收征管改革滯后于稅務(wù)信息化進程

隨著稅務(wù)信息化程度的提高，要求加強專業(yè)分工和調(diào)整組織機構(gòu)、管理體制，推進征管改革，建立“集中征收、分類管理、重點稽查”的新模式。但是目前的機構(gòu)設(shè)置不能滿足“集中征收”的要求，造成了人力浪費。同時，由于稅收管理制度建設(shè)的滯后，稅收管理程序和手續(xù)仍較為繁瑣，影響了稅收工作效率的進一步提高。另外，目前普遍采用稅收收入計劃指標責(zé)任方式也影響了稅務(wù)信息化的推進，該方式采取的是“上年基數(shù)加規(guī)定增長比例再加最低確保增長比例”的辦法，各級之間落實目標責(zé)任，稅收收入計劃指標成為與實際稅源脫節(jié)的“硬性任務(wù)”。這時，實行稅收征管信息化必然會與完成稅收收入任務(wù)產(chǎn)生沖突。在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，由于經(jīng)濟條件落后，一切以完成稅收收入任務(wù)為前提，這時稅收征管信息化就成為一種“擺設(shè)”而無法發(fā)揮實際作用；在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由于稅源情況好，即使不實行稅收征管信息化，也不影響稅收任務(wù)的完成，從而導(dǎo)致“稅收征管信息化建設(shè)只是增加經(jīng)費支出”錯誤觀點的產(chǎn)生。公務(wù)員之家

（四）稅務(wù)信息化設(shè)備的功能沒有得到充分發(fā)揮稅務(wù)信息化設(shè)備的功能沒有得到充分發(fā)揮，原因是多方面的：一是應(yīng)用軟件開發(fā)與實際使用有脫節(jié)現(xiàn)象，導(dǎo)致所開發(fā)的軟件在一些部門和領(lǐng)域不能發(fā)揮作用；二是在計算機開發(fā)應(yīng)用較快的地方，過于注重稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部的軟件開發(fā)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，與其他部門的信息聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)共享滯后，在一定程度上影響了網(wǎng)絡(luò)作用的發(fā)揮；三是計算機應(yīng)用水平低，未能將現(xiàn)有計算機、網(wǎng)絡(luò)等資源充分利用到稅務(wù)工作中，造成了硬件資源和網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)資源的浪費。

此外，在我國稅務(wù)信息化建設(shè)過程中，還存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)地區(qū)發(fā)展不平衡、高素質(zhì)稅收人才隊伍缺乏、信息資源缺乏深度開發(fā)，以及安全監(jiān)控能力欠缺等一系列問題。嚴重阻礙了處于“諾蘭”模型集成初級階段的我國稅務(wù)信息化建設(shè)進程。

四、推進我國稅務(wù)信息化建設(shè)的具體措施

根據(jù)對“諾蘭”階段模型和我國稅務(wù)信息化建設(shè)中存在的問題，筆者認為，推進稅務(wù)信息化建設(shè)，主要應(yīng)從以下幾方面采取積極措施：

（一）以信息化促進稅務(wù)管理扁平化

稅務(wù)信息化帶來信息的海量性、共享性、互動性，使信息不對稱現(xiàn)象得以根本改觀。由于稅務(wù)信息化使稅收會計信息可以共享，征收一線上報稅收會計資料變得不再必要；稅收一級稽查，由于人機結(jié)合的納稅評估、稽查選案的實行，征收一線不必同時承擔(dān)稽查職能。同時，由于多元化申報和網(wǎng)絡(luò)化繳庫的實行，納稅人不必到辦稅服務(wù)廳申報納稅，從而為納稅人提供了虛擬的辦稅服務(wù)。這些措施的實施有利于減少管理層次，促進稅收管理扁平化目標的實現(xiàn)。在現(xiàn)代稅收征管條件下，納稅人只需面對稅務(wù)部門的一個窗口、一部電話、一個網(wǎng)站，即可辦理完成有關(guān)稅收事宜，因此，我們應(yīng)該在稅務(wù)管理和納稅人服務(wù)方面多下工夫，利用信息化帶來的有利條件，大力促進稅務(wù)管理的扁平化，提高稅務(wù)管理效率和質(zhì)量。

（二）以流程管理信息系統(tǒng)拓展信息增值應(yīng)用空間

目前，稅務(wù)系統(tǒng)正在以流程再造理論深化稅收征管改革，強化內(nèi)部管理和稅源監(jiān)控。流程再造后，組織機構(gòu)和工作職責(zé)都發(fā)生了根本性變化。管理層級減少，部分事務(wù)性審批環(huán)節(jié)簡化，有的事前審批改為事后強化管理等。這時，關(guān)鍵是要強化對內(nèi)部和外部的管理和監(jiān)控：（1）分析控制。對內(nèi)，通過程序檢測、人工提取分析，定期發(fā)送結(jié)果，監(jiān)控考核兌現(xiàn)，以規(guī)范、制約操作行為和執(zhí)法行為；對外，建立監(jiān)控指標體系，篩選、比對、分析納稅人涉稅數(shù)據(jù)信息，并根據(jù)整體管理需要，分析宏觀稅負，分析地區(qū)和行業(yè)稅收指標，查找征管薄弱環(huán)節(jié)，有的放矢地規(guī)范征納行為；（2）標準控制。就是運用知識管理理論，集中專家智慧，制定規(guī)范而又可以通俗化解讀的作業(yè)標準體系，明晰作業(yè)權(quán)限、內(nèi)容、方法、時限和流向，實現(xiàn)顯性知識和隱性知識共享，提高稅務(wù)干部的業(yè)務(wù)水平和工作能力；（3）智能控制。就是利用計算機系統(tǒng)對征納行為進行自動控制，以減少人為因素的影響，強化計算機智能控制。

信息化建設(shè)與征管改革是相互依存、互為前提的，流程再造以信息化建設(shè)為基礎(chǔ)，也開辟了以流程為導(dǎo)向加快信息化建設(shè)的思路。信息化是流程再造的直接動力，也是實現(xiàn)流程再造目標的重要手段。可以說，沒有信息化，流程再造是不完整的，甚至是不可能的；沒有流程再造，信息化是不徹底的，也不可能實現(xiàn)真正意義上的信息化。因此，要盡快建立和完善流程管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)真正意義上的科技管理。

（三）以數(shù)據(jù)處理分析提升管理決策能力

解決信息質(zhì)量低下，信息資源缺乏深度開發(fā)的問題，不斷提高市、縣兩級數(shù)據(jù)處理分析工作水平；建立省級涉稅信息資料庫，開展省級數(shù)據(jù)處理分析工作，是下一步數(shù)據(jù)處理分析工作的重點。首先是要建立省級涉稅數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)倉庫，逐步設(shè)計建立適用于數(shù)據(jù)挖掘、分析和展現(xiàn)的省級綜合數(shù)據(jù)庫，為開展省級數(shù)據(jù)分析工作奠定基礎(chǔ)；其次是要拓

展選題范圍，提高分析深度。主要是要充分考慮稅收政策變動、稅制改革對宏觀經(jīng)濟和微觀經(jīng)濟的影響，以及對稅收收入的影響，從理論、實踐、技術(shù)層面上全面提高數(shù)據(jù)處理分析能力；再次是要充實和完善分析方法。主要是要在引入計量經(jīng)濟學(xué)和統(tǒng)計學(xué)有關(guān)數(shù)學(xué)模型的基礎(chǔ)上，參考國內(nèi)外在數(shù)據(jù)分析、稅收評估方面的成熟做法，提高數(shù)據(jù)處理分析的科學(xué)性和準確性。

（四）重組技術(shù)資源以實現(xiàn)稅務(wù)信息化

稅務(wù)系統(tǒng)的技術(shù)資源包括兩部分：一部分是稅收管理的技術(shù)人員，即所謂的業(yè)務(wù)骨干；另一部分是指信息管理部門的技術(shù)人員，包括了網(wǎng)絡(luò)、硬件、數(shù)據(jù)庫、系統(tǒng)軟件、應(yīng)用軟件及管理維護的技術(shù)人員。從目前的組織架構(gòu)來看，真正實現(xiàn)“金稅三期”中提出的對現(xiàn)有的信息整合，實現(xiàn)以省市級信息集中的處理模式，必須考慮對現(xiàn)有技術(shù)人員的重組，才能夠?qū)崿F(xiàn)從系統(tǒng)設(shè)計、系統(tǒng)實施到系統(tǒng)管理的完整過程。首先，要建立一個專門從事業(yè)務(wù)信息管理的機構(gòu)，保證信息系統(tǒng)的“健康”運行和可持續(xù)發(fā)展；其次，要構(gòu)建由省級信息中心集中管理各地市、各基層單位的大型應(yīng)用系統(tǒng)，并采用科學(xué)的系統(tǒng)管理模式，保證各系統(tǒng)的正常有效運行。

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