我國農業稅問題論文

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摘要：安徽省1999、2000年的費稅改革取得了顯著的成效，達到了預定的減負目標，初步規范了政府與農民之間的分配關系。然而，稅費改革后中國財政體制和農業稅的深層問題也逐漸暴露。鄉縣財政困難，存在農民負擔“反彈”的可能?，F存農業稅收制度阻礙了農業經濟結構的調整，也無法解決公平問題。這表明必須建立現代的農業稅收體系，即“土地使用稅+增值稅+所得稅”體系，進一步深化農業稅改革。

關鍵詞：稅費改革；農業稅；農民負擔

安徽省是我國農村稅費改革試點省。為了了解改革效果，在安徽省財政廳支持下，我們于2001年8月26日到9月3日，對農村稅費改革作了專題調查。調研期間，我們先后到淮北的穎上、五河、以及皖南的歙縣，召開了6次座談會，參加的有農稅、農財、農業、預算、鄉鎮干部、政策研究專家以及部分多年從事農村工作的老同志等，查閱了有關資料。基本結論為：一是安徽省農村稅費改革成效顯著，達到了中央預定的減負目標，也為“入世”后農業政策全面調整奠定了基礎；二是隨著稅費改革的實施，中國財政體制和農業稅收固有缺陷也逐漸暴露，這些問題急待解決。

一、安徽省農村稅費改革實施情況

安徽省面積有13.9萬平方公里，在全省6000多萬人口中，80％為農業人口，是典型的農業大省。該省很早就開始了稅費改革試點。1994年，安徽省阜陽市各縣（市）先后采取了“稅費合并、統一征收”，但它們將“三提五統”等費與農業稅合并后按人頭分攤，形成了事實上的“人頭稅”，這一做法農民反應強烈，抵觸很大。1998年，五河縣按照“農村公益事業建設稅”模式進行了試點。1999年，在財政部指導下，在4個縣開展了以“取消鄉統籌、改革村提留、調整農業稅”為主的改革試點。2000年，安徽省委、省政府在總結經驗的基礎上，根據國務院7號文件，在全省范圍內展開了農村稅費改革試點。

安徽省在制定方案時明確了稅費改革為“三個取消、一個逐步取消、兩個調整、一項改革”，即取消按農民上年人均純收入一定比例征收的鄉統籌費；取消農村教育集資等向農民征收的行政性收費和政府性基金；取消屠宰稅；逐步減少農民的勞動積累工和義務工；調整農業稅、農業特產稅政策；改革村提留征收和使用辦法。

調整農業稅政策的內容：1.調整計稅面積，計稅面積按二輪承包合同面積為依據；2.調整計稅常年產量，計稅常年產量以1993年到1997年5年間各縣的平均單產為依據；3.實行地區差別稅率，全省最高不超過7％；4.改實物征收為統一折成代金，計稅糧價由省政府統一確定，分南、北兩片。北片6個市以小麥為結算標準，2000年每百斤61元，南片11個地市以水稻為結算標準，每百斤57元；5.改革結算方式，由村結算改為按戶結算，個人申報。

調整農特稅的主要內容有：1.調整農特稅率。農特稅稅率按照略高于農業稅的原則由省府重新確定。2.調整征收方式。除煙草外，將農特產品由生產和收購兩個環節征收的改由生產環節征收，以利于農產品流通。

將村提留改為農業稅、農特稅附加，與兩稅合并征收，分別入庫。農業稅附加為正稅的20％，農特稅附加原則上為正稅的10％。村提留只能用于村干部工資、五保戶供養、村行政辦公經費等三項開支。村集體公益性和建設性支出“一事一議”，不再固定向農民收取。

為合理確定農民負擔水平，安徽省還規定了三條硬性措施：1.嚴格以二輪承包合同面積為農業稅計稅依據；2.各縣的農民負擔水平以1997年實際數為上限，不得突破；3.到村、到戶的農業稅率最高不得超過7％，附加率不得超過20％；農特稅稅率應嚴格按省政府規定執行。從實際執行情況來看，全省農業稅稅率平均為6.96％，附加率平均為19.9％；農特稅率平均為12.64％。為了保證稅費改革的順利實施，安徽省還制定了十幾項配套改革措施。

經過各級政府努力，2000年這一改革已到位，并按新標準征稅。

二、安徽省農村稅費改革試點的主要成效

安徽省農村稅費改革目標明確，省委和省政府重視，采取措施得當，因而稅費改革進展順利，效果明顯。

（一）減輕了農民負擔，保護了農業生產力

從總量上來看，改革后的全省農民總稅負為37.6億元，比改革前同口徑49.3億元，減少了11.7億元，減幅為23.6％；加上取消屠宰稅和農村教育集資，農民負擔減少31％，人均負擔由109.4元，減少到75.5元，減少了33.9元。同時，省政府一次性取消各種收費、集資、政府性基金和達標項目50種，初步堵住了農民稱之為“無底洞”的“三亂”，減負效果明顯。

在目前，我國農民增收渠道不多。農產品存在著結構性過剩，價格下跌，農民外出務工困難的情況下，減輕農民負擔起到了休養生息、保護農業生產力的作用。

（二）初步規范了政府與農民之間的分配關系

改革前，在分配上政府與農民的矛盾集中在鄉統籌、村提留等行政性收費上。

1.“三提五統”等是的內部分配形式。在撤消，實行家庭經營承包制后，義務教育、民兵訓練等家庭以外的事務屬于公共事務經費理應由政府負擔，而“三提五統”卻將負擔轉嫁給農民。比起城市居民來，這是額外負擔，而且負擔沉重。

2.“三提五統”收費背離了受益原則，是按人分攤的“人頭稅”。人頭稅是一種按人分攤，具有累退性性質，窮人負擔高于富人的稅收，在中國歷史上自清朝雍正2年“攤丁人地”后已經絕跡。英國撒切爾夫人執政時為籌措地方資金，1990年議會曾通過人頭稅法案，結果以失敗告終并導致她1991年下臺。因此，“三提五統”收費是歷史倒退，它的分攤方式極不公平。

3.雖然國家規定“三提五統”等收費負擔不得超過農民上年總收入的5％，但“總收入”是一個統計數，人為提高總收入既可顯示鄉村干部“政績”，又可獲得更多收費，因而存在著高估農民收入的“道德風險”。正是由于這類收費是事后、被動的，不具有固定性，農民額外的、被動接受，負擔年年攀升，因而農民將矛頭集中在農村收費上是有道理的。

這次改革，在適當提高農業稅收的同時取消了一切行政性收費，簡便、清楚，且順應了歷史潮流。同時稅收附加還為村級行政籌措了適量資金，堵住了“無底洞”（各種攤派）。稅收的穩定性也使農民心中有了底，給了農民一個明白。稅費改革增強了農民的依法納稅意識，欠稅和惡性抗稅案件明顯減少。許多地方出現了多年未見的農民排隊繳稅的可喜現象。

（三）帶動了農村基層政權職能轉變，改善了干群關系

稅費改革推動了機構改革。鄉鎮機構臃腫、人員膨脹是造成農民負擔過重、財政入不敷出的重要原因。稅費改革后事實上的收支缺口，而“向農民伸手”又行不通，這就迫使縣鄉政府走“減人、減事、減支”之路。為了適應這一要求，安徽省委、省政府決定在市縣機構改革之前，鄉鎮機構改革先行一步。一些縣為克服財政困難，結合鄉鎮機構改革，行政人員精減達到50％。目前，全省鄉鎮機構改革已經基本完成，精簡分流工作初見成效。

稅費改革也推動了基層政權職能轉變。市場經濟下，政府是向社會提供公共服務，辦哪些企業、個人家庭想辦而無力辦、辦不了的公共事務管理機關。然而在過去，從農業稅收、“三提五統”，到教育費集資等，鄉鎮干部一年到頭忙于派款催糧，不合理攤派加上征收方式的強迫性，而攤派款項又沒有嚴格的手續憑證，農民極不信任。這就形成與農民尖銳對立。加上一些人貪污腐敗，敗壞了黨風政風。改革中取消了形形色色收費做到了“一種稅，一口清”。稅款由個人申報，不再經干部代收，加上征收機關嚴格依法辦事，這些做法，既規范了征納關系，減少了擾民，又從源頭上制止不正之風的滋生蔓延，也將鄉村干部從催款催糧中解脫出來，給了鄉村干部一個“清白”。

三、安徽省改革試點中提出的深層問題

在肯定安徽稅費改革成績的同時，我們也看到了一些深層問題。過去它們為“亂收費”所掩蓋，稅費改革后則充分暴露出來了。我們相信，從全國來說，這些問題也具有典型意義。

（一）縣、鄉財政平衡困難，存在著農民負擔“反彈”可能

就規范政府行為、減輕農民負擔的目的來說，安徽省這次改革目標已基本達到。但由于改革未涉及縣、鄉財政困難深化這一深層問題，存在著收費“反彈”可能。

1.縣級財政基礎薄弱，消化能力有限。無庸諱言，稅費改革在減輕農民負擔的同時也加重了政府，尤其是縣級政府負擔。因此，如何幫助縣級財政消化“缺口”是農民負擔是否“反彈”的決定因素。然而，安徽省大多屬于純農業縣，縣級經濟基礎薄弱，加上多年積累的財政問題，基本不具備消化這一財政“缺口”能力。

穎上縣是黃淮海平原的重要產糧縣，人口為140多萬人，土地平坦，水利條件較好，歷史上最高的1999年糧食產量達到97萬噸。在市場經濟沖擊下該縣工業幾乎全軍覆沒，目前只有化肥廠還在生產，卻是虧損企業。據有關資料統計，2000年該縣1.6億元財政收入中來自農業稅收的為8013萬元，大體占一半。在改革前，該縣將稅費“捆”起來，按人頭攤派。改革后的畝稅負擔由上年的112元降至65.4元。按人均負擔計算由1999年的136元降到2000年的75.3元，下降了44.6％，相應減少財政收入4479萬元，如果包括村提留，則減少了8400萬元。該縣目前的供給人數為2.12萬人（含下崗分流人員3000多人），人均支出不足1萬元。即使稅費改革前，財政也相當困難。稅費改革后省財政增加補貼1500萬元，但由于多年積累的矛盾并未解決，為保政府運轉，該縣將發工資前四項的范圍擴大到所有行政事業單位，但仍有缺口。據計算，在義務教育經費上有缺口為5000萬元。類似情況在安徽省不是少數。

2.農業稅收缺乏彈性，減支措施難以見效。由于農業稅收不能隨著農業收入增加而增長，而縣鄉支出卻呈逐年增長，因而對純農業縣來說，即使一時能維持運轉，隨著時間推移，收支矛盾終將突出起來。為了幫助安徽省消化財政缺口，中央財政加大了轉移支付，增加了財政補助。但該省財政一直偏緊，補助后仍有缺口。為了克服財政困難，省政府下決心大幅度精減縣、鄉行政人員。但按中央規定，精減人員的工資3年內仍由財政發放，因而減人并不減支?，F在的情況是，一方面縣級政府財政困難不斷深化，因而有“收費反彈”的可能。另一方面他們又擁有行政權力，即使不能增稅，也可向農民收費或變相收費。因此，只要時機適當就可能產生“收費反彈”。

安徽省的財政困難是中部地區的一個縮影。其實質上是“一切刀”的分稅制體制下農業地區與工業地區的矛盾。中國中部地區的優勢在農業，解決中國未來吃飯問題的希望在中部。而農業地區財政收入增長必然是緩慢的，因而財政困難深化有必然性。為此，區分東、中、西部優勢，建設有利于發揮各自優勢的財政體制和轉移支付制度迫在眉睫。

（二）稅收負擔仍然偏重

農業稅收負擔有兩個概念，一是指農業稅收占農業總收入的比重；二是指農業稅收占農業凈收入的比重（即按GDP口徑計算）。1980年代以來，隨著化肥、農藥、農機、農膜等廣泛使用，農本大大提高。因而我們認為，農業稅收負擔應按GDP口徑來計算。

在這方面目前有兩種相互矛盾的觀點：一種觀點是按農業總收入計算的農業稅收負擔為3.55％，屬于偏輕。另一種觀點是安徽省縣、鄉干部反映農民負擔偏重。為此，我們對該省統計資料作了分析。該省2000年的農業總收入為1023.4億元。農業稅費總額為37.9億元，負擔率為3.74％，但分母中含養殖業收入，而養殖業是不征農業稅的，扣除養殖業后的農業收入為620.7億元，實際負擔率為6.10％。按GDP口徑計算，稅費負擔率為8.98％（見表1）。這與我們在五河縣調查的稅收負擔率10.2％基本一致。當然，其他沒有稅改的省的農民負擔可能還要重些。從歷史上看，即使明朝稅負最高的杭州和松江府的負擔率為10.5％。因而無論從那方面說，目前農民的負擔都是重的。

農民負擔偏重是一個不爭的事實。這次改革，從中央到地方政府都盡了最大努力，因而責怪稅收是沒有道理的。我們認為，這一問題的根本原因是農業生產力偏低。其次是分攤方式不合理，即稅負全部集中在種植業上，而占總收入近40％的養殖業卻不納稅。因而，如何公平地負擔農業稅收，這是一個不容忽視的問題。

總之，減負固然重要，但根本出路是增收。無論從農民減負，還是加入WTO后農業嚴峻形勢看，我們都要把農民增收、農業增效問題提高到基本農業政策的高度來認識。然而，中國農業社會3000年歷史證明，小生產農業至多解決農民溫飽問題，致富是不可能的。

2.種植業凈收入是指按GDP口徑計算的農業收入，公式為：農業收入=種植業總收入*系數（0.68），這一系數是來自五河縣典型調查。

3.根據安徽省統計年鑒，種植業收入占農業收入（種植業收入+養殖業收入）的比重，1999年為62.18％，2000年為60.60％。

（三）稅費改革也暴露出農業稅收的制度性缺陷

稅費改革解決了農村亂收費問題，也使農業稅制與農業經濟要求不適應矛盾“浮出水面”。這主要表現為：

1.“農業兩稅”并存對農業經濟結構調整起阻礙作用

農業稅制是按照“種什么，繳什么稅”的計劃經濟思路設計的，由“農業兩稅”，即農業稅和農特稅構成。在市場經濟下，這一稅制結構與調整農業結構要求存在著沖突。歙縣財政局反映，面對茶葉供過于求，有些農民想毀去茶園改種其他作物，但對茶園征收農特稅，而對耕地征農業稅，且后者的負擔輕于前者，由于農特稅已納入鄉財政基數，這就勢必因影響鄉鎮利益而成為障礙。

隨著農業市場化的深化，調整種植結構是經常的事。農業稅制的缺陷為：（1）價格競爭已經使特產作物、糧棉作物的收益平均化，而農業稅的特產作物稅負重于糧棉政策起“逆向調節”作用；（2）在整個農業中，種植業處于基礎地位。養殖業不納稅，稅收全部集中于種植業的政策，顯然不利于鞏固種植業的基礎地位；（3）農業結構調整會帶來“農業兩稅”在征管上頻繁調整，不利于鄉鎮財政穩定。（4）即使從征管上看，農業稅按戶征收必須有征收底冊一個鄉有上萬農戶，建立征收底冊工作量本來就大，如果頻繁變更，不但工作量大，而且極易產生漏洞?？磥?，“種什么，繳什么稅”的思路已經行不通。

2.農業稅制無法解決負擔不公平問題

公平負擔是指高收入者多負擔，低收入者少負擔。比起改革前的“人頭稅”來，新的農業稅收按農戶承包土地面積征稅是比較公平的。然而，畝稅額由省核定，全縣統一的做法卻忽視了一個重要因素一——級差地租的存在。級差地租是土地的水利、土地肥瘦等不同而產生的收入差距。忽視這一因素，而采用全縣統一的畝稅額標準顯然是不公平的。為了既公平，又連片，有的鄉采取了“按人按份”的土地分配辦法，承包差地的農戶要比承包好田農戶的面積多，甚至多一倍。這本是一項很好措施，而現在，承包差地農戶的稅額卻大大提高。這有失公平。而養殖業不納稅，占農業總收入60％的種植業，卻要負擔100％的農業稅收，顯然是不公平的。

3.農業稅制與穩定土地承包經營的要求相脫節

土地產權是農業經濟的基礎。為了穩定農村和農業，1998年中央決定將家庭土地承包經營期延長30年不變。這是應用“兩權分離”原理，明晰土地產權的成功措施。明晰土地產權在古代稱為“正經界”，是基本農業的政策。在明晰土地產權前提下，運用政策優勢加速土地資源流動是我國現階段農業政策的基本點。農業稅制是政府用于調整農業經濟關系方面的基本規制，也應當體現這一要求。

明晰土地產權不只是指明確耕作權，更指明確承包人在土地流轉上（土地使用權出租、轉讓）的收益權。只有這樣，農民才認為土地是他的，才有投資、經營積極性。在這方面，農業稅收本應起重要作用：（1）它的征收對象是土地，可起界定土地產權的作用；（2）它在向農民征稅的同時，起到保護稅后合法收益的作用；（3）通過對土地租金、使用權買賣收益征稅等，在土地流轉方面起到確認和保護承包人合法權益的作用。可見，農業稅收應當是明晰土地產權的重要手段。

而現行的農業稅制卻無法起到這些作用。（1）由于它是按“誰種田，誰繳稅，種什么，繳什么稅”進行的，稅收都與土地產權歸屬無關，因而無法起到界定土地產權歸屬的作用；（2）由于它無法限止各種稅后攤派，也就無法起到保護農民合法收益作用；（3）由于它不涉及土地使用權轉讓的稅收問題，也就無法保護承包人這方面的合法權益?？梢?，農業稅制與鞏固和強化長期土地承包制要求是脫節的。而適應這一要求的應當是土地使用稅。

上述制度性缺陷說明了農業稅制度已不適應現實農業經濟要求。因此，隨著農村稅費改革的完成，建立現代農業的稅收體系應列入議事日程。我們設想，這一體系應由“土地使用稅+增值稅+所得稅”組成。

四、結論

1.安徽省農村稅費改革試點證明，黨中央、國務院農村稅費改革的決策是正確的，是依法規范農村分配關系、減輕農民負擔的重要措施，是我國農村繼、家庭承包經營后的第三次革命。這次改革對于促進農業經濟健康發展具有十分重大的意義，也為“入世”后農業政策的全面調整奠定了基礎。

2.農業增收是一切農業公共政策的核心。只有農民增收，才能從根本上減輕農民負擔，解決“三農”問題。從這一意義上說，稅費改革僅僅拉開了中國農村“第三次革命”的序幕。國外實踐證明，發展農場制經濟是解決這一問題的有效途徑。

3.稅費改革在減輕了農民負擔的同時，也使農業稅收自身缺陷較充分地暴露出來。因而在推進稅費改革的同時，我們還須進一步研究建設現代農業稅收體系問題。

4.安徽農村稅費改革后的財政困難，也要求我們對現行“一刀切”的分稅制財政體制進行改革，建設一個區別東、中、西部地區，有利于發揮各地區優勢的財政體制和轉移支付制度構架。

5.安徽省稅費改革成功經驗還說明，建設現代農業稅收體系最適時機是在稅費改革完成后。對于尚未進行稅費改革的地區來說，減輕農民負擔是第一位的，否則，農村經濟難以穩定，下一步改革也沒有基礎。因此，我們主張農業稅改革應當分兩步走：先進行稅費改革，然后是農業稅制度的全面改革。

參考文獻：

[1]安徽統計年鑒（2000）[R].中國統計出版社，2001.

[2]中國統計年鑒（2000）[R].中國統計出版社，2001.

[3]安徽省農村稅費改革實務手冊[C].安徽人民出版社，2001.