行政問(wèn)責(zé)制完善分析論文

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一、行政問(wèn)責(zé)制的概念界定

行政責(zé)任是近代國(guó)家責(zé)任政治的產(chǎn)物，是“主權(quán)在民”及“權(quán)力分野”原則的必然要求。在政府管理中，行政與責(zé)任從來(lái)是一對(duì)孿生兄弟，有權(quán)力必須有責(zé)任制度約束。行政問(wèn)責(zé)制是在行政責(zé)任基礎(chǔ)之上提出的一個(gè)新的概念。指涉行政問(wèn)責(zé)制的概念內(nèi)涵，有許多不同的釋義。韓劍琴認(rèn)為，行政問(wèn)責(zé)制就是指對(duì)現(xiàn)任各級(jí)行政主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過(guò)失、不履行或不正確履行法定職責(zé)、或者損害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。

顧杰認(rèn)為，行政問(wèn)責(zé)制是指公眾對(duì)政府做出的行政行為進(jìn)行質(zhì)疑，它包含明確權(quán)力，明確責(zé)任和經(jīng)常化、制度化的“問(wèn)”——質(zhì)詢、彈罷免等方方面面，是一個(gè)系統(tǒng)化的“吏治”規(guī)范。它不僅是指犯了錯(cuò)、違了法要追究，其溯及范圍還包括能力不足，推諉扯皮等看似有損“官體”的“小節(jié)”，公眾對(duì)政府行為以及政府本身的“合理懷疑”等方面。行政人員有義務(wù)就與其工作職責(zé)有關(guān)的工作績(jī)效及社會(huì)效果接受責(zé)任授權(quán)人的質(zhì)詢并承擔(dān)相應(yīng)的處理結(jié)果。

以上的幾種概念界定中，問(wèn)責(zé)主體和問(wèn)責(zé)客體各不相同，涉及的角度也各異。我認(rèn)為，行政問(wèn)責(zé)制是指特定的問(wèn)責(zé)主體針對(duì)行政機(jī)關(guān)及工作人員等問(wèn)責(zé)客體在行政管理過(guò)程中由于沒(méi)有或沒(méi)有正確履行法定的職責(zé)，影響了行政運(yùn)行的效率和行政機(jī)關(guān)的口碑、信度或效度，甚至部分損害了行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，對(duì)其追究責(zé)任(此類責(zé)任包括政治責(zé)任、法律責(zé)任、崗位責(zé)任和道義責(zé)任)的一種制度。行政問(wèn)責(zé)制是評(píng)估行政管理活動(dòng)效能的一種原則或者說(shuō)是一種檢驗(yàn)行政活動(dòng)運(yùn)行效率的一種程序。

二、行政問(wèn)責(zé)制實(shí)施的路障分析

行政問(wèn)責(zé)制的構(gòu)建是行政管理體制改革和政府公共管理創(chuàng)新的一大特色和重要內(nèi)容，在新的時(shí)代背景和形勢(shì)下是一項(xiàng)不斷探索創(chuàng)新發(fā)展的復(fù)雜的系統(tǒng)工程。行政問(wèn)責(zé)制的推行能夠有效地督促行政機(jī)關(guān)工作人員努力工作，全面正確地履行各自的職責(zé)，保證政府管理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，提高工作效率，并有助于提升政府的公信力及社會(huì)公眾對(duì)政府管理工作的滿意度。目前，在行政問(wèn)責(zé)制建立的過(guò)程中，仍然存在一些難題和困境亟待解決。

1.同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)失衡，以同體問(wèn)責(zé)為主，異體問(wèn)責(zé)相對(duì)薄弱

問(wèn)責(zé)主體可以分為同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)。同體問(wèn)責(zé)是指執(zhí)政黨內(nèi)部對(duì)其黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)，或政府行政系統(tǒng)對(duì)其內(nèi)部行政人員的問(wèn)責(zé)。而執(zhí)政黨對(duì)政府及其領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)責(zé)在本質(zhì)上因包含在同體問(wèn)責(zé)之內(nèi)。所謂異體問(wèn)責(zé)的主要內(nèi)容是指涉憲主體之間的問(wèn)責(zé)制，其中包括人大、派、新聞傳媒、法院等對(duì)政府的問(wèn)責(zé)。就我國(guó)目前問(wèn)責(zé)的實(shí)踐情況看，我國(guó)問(wèn)責(zé)主體是以同體問(wèn)責(zé)為主，在一定程度上忽視了異體問(wèn)責(zé)的重要性。因此就難免會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題和弊端，比方說(shuō)可能導(dǎo)致官官相衛(wèi)、暗箱操作等嚴(yán)重問(wèn)題，使行政問(wèn)責(zé)淪落為流于形式，沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義，從而就難以做到真正的問(wèn)責(zé)。鑒于此，我國(guó)當(dāng)前缺乏的就是異體問(wèn)責(zé)。因此必須要加強(qiáng)異體問(wèn)責(zé)的力度，能夠切實(shí)地起到維護(hù)行政管理相對(duì)人合法權(quán)益的目的。例如，建立對(duì)不信任官員的投票制，主要負(fù)責(zé)人的引咎辭職制，彈劾制等一系列的懲罰機(jī)制，要增加監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新手段，加強(qiáng)新聞媒體的輿論監(jiān)督力度，通過(guò)一攬子的舉措，讓行政問(wèn)責(zé)制在行政管理活動(dòng)中能夠真正奏效。

2.行政問(wèn)責(zé)制度的缺位

“運(yùn)動(dòng)性問(wèn)責(zé)”、“政策性問(wèn)責(zé)”、“人治式問(wèn)責(zé)”等是我國(guó)目前實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制的主要方式，可以看出帶有大量的人治色彩，并不是我們通常所說(shuō)的嚴(yán)格意義上的責(zé)任追究制度體系，因而也就沒(méi)有形成良好的制度慣例和傳統(tǒng)。當(dāng)前，我國(guó)適用的行政問(wèn)責(zé)制的法規(guī)條例甚多，見(jiàn)諸各級(jí)黨組織、政府的相關(guān)政策文件里，但這些文件條款大多是零散的，沒(méi)有形成體系，也就不具有統(tǒng)一性。同時(shí)，法律條例中涉及行政問(wèn)責(zé)制的條條框框很多，但是具體到實(shí)際事例的問(wèn)責(zé)卻顯得模糊不清、籠統(tǒng)抽象，所以執(zhí)行難度大，缺乏可操作性和可應(yīng)用性。這樣就嚴(yán)重影響行政問(wèn)責(zé)的順利進(jìn)行。

3.行政信息缺乏透明性和完整性

行政信息的障礙主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是行政信息的非對(duì)稱性。在我國(guó)，大部分的信息資源掌握在政府部門手里，政府信息不透明，信息不公開(kāi)，社會(huì)公眾缺失知情權(quán)，行政問(wèn)責(zé)就無(wú)從談起。政府信息不透明，信息公開(kāi)度不高，問(wèn)責(zé)主體缺乏知曉權(quán)，導(dǎo)致行政問(wèn)責(zé)難以實(shí)現(xiàn)。二是行政信息公開(kāi)的不完整性。要問(wèn)責(zé)行政官員的行政過(guò)失或行政不作為，必須首先要獲得相關(guān)信息的第一手資料，然而政府部門為了維護(hù)自身的利益，在公布信息的過(guò)程中只一些關(guān)于自身功績(jī)的信息，或者一些無(wú)關(guān)緊要的資料，對(duì)政府過(guò)失的信息避而不談或者較少，即使，透露的信息也反映不了實(shí)際情況，這種行為其實(shí)是愚弄社會(huì)公眾和欺騙上級(jí)的不正當(dāng)行為，由于此種行為使行政問(wèn)責(zé)難以有效順利開(kāi)展。

4.問(wèn)責(zé)的監(jiān)督體制不完善

目前，我國(guó)的實(shí)踐中存在的行政體制內(nèi)自查自糾的“同體問(wèn)責(zé)制”，出現(xiàn)問(wèn)題后由上級(jí)追究下級(jí)的責(zé)任，這種做法會(huì)讓下級(jí)看到只要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)就可以了，形成“怕上不怕下”的現(xiàn)象。政府部門即使處罰某些行政失職者，給其降職、免職或者責(zé)令辭職等一些程序也不為社會(huì)公眾知曉，這就難免保證問(wèn)責(zé)結(jié)果的公正性，這是由行政問(wèn)責(zé)缺乏有效的監(jiān)督所致。在很多的情況下，即使規(guī)定了監(jiān)督部門，但在我國(guó)特殊的情況下，有的行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)置了監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也只是形式。因?yàn)橐粋€(gè)系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)雖然是兩個(gè)部門，但是是一套人馬，不可能自己監(jiān)督自己。這是由于缺乏有效的制度和體制支撐。

三、完善行政問(wèn)責(zé)制的舉措

要有效地實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制，就要從整體上完善政府的問(wèn)責(zé)體系，建立問(wèn)責(zé)主體的責(zé)任約束機(jī)制，采取各種有效積極的措施，全方位地保證問(wèn)責(zé)機(jī)制的順利運(yùn)行。我認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面切入。

1.實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)主體的多元化

在繼續(xù)充分發(fā)揮行政系統(tǒng)內(nèi)部同體問(wèn)責(zé)主體作用的同時(shí)，要積極探索發(fā)揮對(duì)外部系統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問(wèn)責(zé)的各種社會(huì)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織及個(gè)人作用的途徑，尤其要發(fā)揮新聞媒體的特殊問(wèn)責(zé)作用，也即是強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)異體問(wèn)責(zé)的作用，切實(shí)實(shí)現(xiàn)人大對(duì)政府的問(wèn)責(zé)制、派對(duì)執(zhí)政黨的問(wèn)責(zé)制、派對(duì)政府的問(wèn)責(zé)制、新聞媒體對(duì)執(zhí)政黨和政府的問(wèn)責(zé)制、人民法院對(duì)執(zhí)政黨和政府的問(wèn)責(zé)制，從而有效地實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)，監(jiān)督行政權(quán)力的有效行使，防止行政機(jī)關(guān)工作人員濫用或誤用權(quán)力。同時(shí)，要加大對(duì)“問(wèn)題官員”的懲罰力度，嚴(yán)懲那些事故官員，應(yīng)該制定懲罰機(jī)制。2.加強(qiáng)現(xiàn)有的行政問(wèn)責(zé)制度網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)

面對(duì)各地黨委和政府的一系列過(guò)時(shí)或沒(méi)用的行政問(wèn)責(zé)制度，要進(jìn)行一次系統(tǒng)地全面地清理工作，廢除過(guò)時(shí)的問(wèn)責(zé)規(guī)章制度，保留相對(duì)有實(shí)用價(jià)值的法律條款，確保從中央政府到地方政府制定的有關(guān)行政問(wèn)責(zé)制度的效力、適用范圍等明晰化，同時(shí)，適時(shí)制定全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一使用的“行政問(wèn)責(zé)法”。加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)的制度制定、執(zhí)行、監(jiān)督及信息反饋等制度網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。針對(duì)各地的特殊情況，各地方政府部門在中央行政文責(zé)法精神的指引下因地制宜地制定本地的行政問(wèn)責(zé)制度。另外要加大明晰問(wèn)責(zé)條款的細(xì)化工作，如：?jiǎn)栘?zé)的對(duì)象、范圍、主體、客體、責(zé)任認(rèn)定、期限等，嚴(yán)格準(zhǔn)確地制定問(wèn)責(zé)程序，制定可操作性、有實(shí)用價(jià)值的問(wèn)責(zé)法規(guī)或規(guī)章，確保問(wèn)責(zé)制度的權(quán)威性。

3.建立健全政府行政信息的公開(kāi)機(jī)制，全面落實(shí)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）

國(guó)家頒布的《條例》為行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)施提供了信息條件，也為問(wèn)責(zé)主體獲得政府行政信息提供了法律依據(jù)。各級(jí)政府要轉(zhuǎn)變觀念，政府的“自由裁量權(quán)”是不包括政府信息是否公開(kāi)、公開(kāi)的方式以及公開(kāi)的范圍，政府公開(kāi)信息是政府必須承擔(dān)的責(zé)任。各級(jí)政府必須依據(jù)《條例》要求依法公開(kāi)行政信息，主動(dòng)提供各種信息的獲取渠道，保障公民的知情權(quán)主要包括舉行公開(kāi)聽(tīng)證、實(shí)行民意調(diào)查、完善輿論監(jiān)督、推行電子政務(wù)建設(shè)等，確保社會(huì)公眾全面準(zhǔn)確了解政府行政活動(dòng)的動(dòng)態(tài)，把握相關(guān)信息，徹底解決社會(huì)公眾獲得信息的非對(duì)稱性和非完善性等難題。同時(shí)還應(yīng)該建立信訪制度、社會(huì)投訴制度、社會(huì)考核制度等，保證行政追究信息渠道的暢通。

4.健全完善行政問(wèn)責(zé)監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督機(jī)制是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的基礎(chǔ)和前提。如果沒(méi)有健全的監(jiān)督機(jī)制對(duì)政府責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督，責(zé)任政府只能成為理想中的“空中樓閣”。因此建立系統(tǒng)、全面而有效的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的基礎(chǔ)要件。行政監(jiān)督機(jī)制包括行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督和行政系統(tǒng)外部監(jiān)督。僅僅依賴行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，且彈性較大，必須依靠系統(tǒng)的外部監(jiān)督作為支撐和輔助，二者的相互結(jié)合才能保證問(wèn)責(zé)機(jī)制的健康運(yùn)行。而行政系統(tǒng)的外部監(jiān)督包含人大代表、派、新聞傳媒、社會(huì)公眾等組織群體或個(gè)人。

(1)人大代表的監(jiān)督。保證黨對(duì)人大的政治領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，也要確保人大在國(guó)家監(jiān)督中的最高特殊地位。2007年頒布的《監(jiān)督法》中明確強(qiáng)調(diào)了監(jiān)督的實(shí)效性問(wèn)題。行政監(jiān)督以法律的形式確定了其特殊地位，從而確保行政問(wèn)責(zé)監(jiān)督的有效實(shí)施。

(2)社會(huì)團(tuán)體、組織及公民的監(jiān)督。社會(huì)公眾對(duì)行政官員的行為最清楚，因?yàn)樾姓賳T與公眾直接打交道，因此行政官員的一言一行都在公眾的掌握之中，因而公眾對(duì)監(jiān)督最具有發(fā)言權(quán)。同時(shí)，也不可忽視社會(huì)團(tuán)體和組織的特殊監(jiān)督作用。

(3)新聞?shì)浾摫O(jiān)督。隨著新聞媒體的快速發(fā)展，其對(duì)行政監(jiān)督的作用愈來(lái)愈突出，具有特殊的威力，能有效地監(jiān)督政府官員在工作中的行為，避免權(quán)力的濫用。

行政問(wèn)責(zé)制的旨義就在于“責(zé)”。一個(gè)負(fù)責(zé)人的政府是由所有參與政府管理具有高度負(fù)責(zé)精神的公務(wù)員組成。公務(wù)員行使的每一項(xiàng)權(quán)力背后，都伴隨著特殊的責(zé)任。建立行政問(wèn)責(zé)制要在源頭上對(duì)政府及其公務(wù)員的權(quán)力、職責(zé)進(jìn)行充分全方位的約束和規(guī)定。由于政府及其公務(wù)員必須對(duì)其所負(fù)責(zé)領(lǐng)域內(nèi)的決策及施行負(fù)責(zé)任，因此他們應(yīng)該有一種很強(qiáng)的責(zé)任感來(lái)行使權(quán)力，以減少工作中的差錯(cuò)和責(zé)任事故的出現(xiàn)。與此同時(shí)，行政問(wèn)責(zé)制彌補(bǔ)了法律上的空白，因?yàn)榧词构珓?wù)員在工作中沒(méi)有違法，但在政績(jī)上無(wú)所作為，我們也可以通過(guò)問(wèn)責(zé)制的實(shí)施，讓一些公務(wù)員在法律上沒(méi)有規(guī)定要承擔(dān)責(zé)任的時(shí)候，也讓他們承擔(dān)政治責(zé)任和倫理責(zé)任，最終建立起廉潔、高效的責(zé)任型服務(wù)性政府。

參考文獻(xiàn)：

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