行政問責制分析論文

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經過市城管局、糧食局、體育局和公用事業局長達半年多的試點,長沙市人民政府率先出臺《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》,并將現任的市政府領導和下屬的職能部門、直屬機關、派出機關、事業單位及區、縣(市)的80余名行政一把手,都列為“對行政問責對象”,從2003年8月15日起正式全面實施行政問責制。

《暫行辦法》規定,長沙市人民政府對現任市政府領導,市政府各職能部門、直屬機關、派出機關、直屬事業單位和各區、縣(市)政府行政主要負責人在所管轄的部門和工作范圍由于故意或者過失,不履行或者不正確履行法定職責,以致影響行政秩序和行政效率,貽誤行政工作,或者損害行政管理相對人的合法權益,給行政機關造成不良影響和后果的行為,進行內部監督和責任追究。

《暫行辦法》規定,對行政問責對象的問責,由市政府常務會議或市長、其他市政府領導根據上級或同級黨委、政府或人大常務委員會的要求,或公民、法人和其他組織的檢舉、控告、投訴、新聞媒體曝光、工作考核評估結果以及實際工作情況提出;經市人民政府責成有關部門進行調查核實,提出事實依據,由市人民政府進行責任追究。如行政問責的方式涉及有關規定和法定程序的,按有關規定和法定程序辦理。

《暫行辦法》規定,一旦行政人員工作出現失誤,或其主管的部門出現失職,長沙市人民政府將依據事件產生后果的大小,對行政人員實施七種不同的行政問責,即責令做出書面檢查;取消當年評優評先資格;通報批評;誡勉;責令辭職;給予行政處分;法律法規規定的其他方式。并且,以上追究方式可以單獨適用或者合并適用。

《暫行辦法》還規定:市政府在作出行政問責處理決定之前,應當聽取行政問責當事人的陳述和申辯。問責處理應當制作書面決定送達當事人;處理決定應當說明錯誤事實、處理理由和依據,并告知當事人依法享有的權利。行政問責當事人對問責人處理決定不服的,可以自收到處理決定起15日內向市人民政府申請復核。在復核期間,行政問責處理決定不停止執行;復核中發現處理錯誤,應當及時糾正。

[背景透視]

有學者曾言:“在中國當官是最少風險的?！盵1]究其原因,主要是在很長一段時間內,我國并沒有一套完備的行政責任制度,其主要表現是職位分類制度不完善、不科學,行政官員的權力和責任不對等,尤其是責任主體不明確,責任歸屬不清晰,責任追究和責任處罰過程中非程序化和非理性的情感化現象比較嚴重,結果導致以下嚴重現象:

一是重權力輕責任。行政活動和行政過程主要表現為權力運作的單向運動模式,而行政責任僅僅是寫在文件上,或是掛在行政領導者的嘴邊上,一旦出現嚴重失誤,往往是輕描淡寫地作個檢討,或是抽象地分析客觀因素就過去了,很少有實質性的追究和處罰,以至一些地方出現了一些“四拍”領導:一拍腦門子就上一個項目,當著領導拍胸脯山盟海誓能干好,出了問題拍大腿——“真沒想到”,然后拍屁股走人。

二是重態度輕處罰。傳統文化中就一直流行重教輕罰的觀念,體現出厚重的人情昧,反映在行政權力運行過程中,便是情感化的責任追究和處罰方式,即強調客觀原因多一些而強調主觀原因少一些;強調當事人的認錯態度重要一些而對其處罰的力度則要輕一些;注重抽象的批評多一些而真正的追究和具體的處罰要少一些,其結果當然是一些行政領導者發生重大失職行為時,每每都能大事化小、小事化了而終究平安無事,在一些地方和部門中,行政權力實際上處于無責任、無風險運行的狀態。

三是重過錯處罰輕“無作為”處罰。由于行政責任未能與行政權力緊密地結合在一起,行政責任既不明了,也不確定,行政責任的追究只能退到最后的底線:過錯處罰。事實上,過去我們主要是靠監察部門按行政法規對行政官員進行監察處理,一般帶有法律法規的處罰性,犯有嚴重過錯才處理,而對“無作為”但不犯錯誤的行政官員則缺乏有效的約束力,“不求有功,但求無過”、“無過便是功”甚至成為很多人的“為官之道”。一些行政領導者隨心所欲,官僚主義、主觀主義和家長制作風盛行,給黨和國家造成重大損失也若無其事,甚至還趾高氣揚:而另一些人則不思進取,不求有功,但求無過,凡事隨大流,美其名曰人人負責,實際上無人負責,平平穩穩地工作,慢慢騰騰地升官。這兩種類型的“官”雖然“風格”迥然,但其感覺卻是殊途同歸:“中國的官好做!”這種現象早已為我國的老百姓“千夫所指”而不堪容忍,正在建設和完善的社會主義市場經濟體制更是迫切要求盡快從根本上根除這一現象。正是在這種情況下,行政問責制相繼在長沙、南京、成都和山東等地出臺了。

[理論分析]

行政問責制突出了行政管理中行政權力與行政責任一致的原則。這是行政管理活動的一個基本規律。行政管理中行政權力與行政責任一致的原則主要體現在三個方面:(1)行政領導者的職責和其行政職位、行政職權是統一的。行政領導者要有行政職位,即行政領導者在國家行政領導機關中所處的法律地位和擔任的行政領導職務,這是行政領導行使職權、履行職責的前提。行政領導者要有行政職權,即來自于行政職位的權力。它是由法律規定的權力。它是行政領導者履行職責的必要依據。行政領導者要履行行政領導職責。行政領導者在國家行政機關中處于一定的職位,具有一定的職權,就要承擔國家委托的一定的工作任務,并對國家負有責任,這就是行政領導者的行政領導的職責。(2)行政責任和行政權力是對等的、平衡的。

責任和權力是行政組織中兩個基本概念。行政責任是指國家行政機關在行政管理活動中應承擔的義務及其后果。行政權力是指國家賦予行政機關履行義務和完成行政任務的權力。在設置行政組織時,既要明確規定每一管理層級及其職能部門的職責范圍,又要賦予其完成職責所應有的行政管理權力。責任和權力必須是對等的、平衡的,即一個行政組織所承擔的責任越大,其擁有的行政權力則應越大,如果有責無權,或行政權力過小,行政人員的積極性、主動性和創造性就會受到束縛,也不可能承擔起應有的責任;反之,只有權力而沒有責任,就會造成濫用權力,以權謀私,瞎指揮,產生官僚主義等現象,給國家行政管理帶來損害。(3)

履行行政領導職責,是行政領導者含義的實質和核心。作為領導者,責任是第一位的,權力是第二位的。權力是盡責的手段,責任才是領導者的真正屬性。列寧指出:“管理的基本原則——一定的人對所管的一定工作完全負責?！盵2](P554)行政領導者決不僅僅是掌權者、管人者,而首先是對自己的本職工作負責,忠實地履行自己的職責;以工作實績和貢獻來表明自己的責任心,表明自己對工作的勝任,否則就不是一個稱職的行政領導者。

行政問責制是政府實現其行政責任的一種自律或自我控制(admistrativeself-regulation),即行政自律機制。所謂行政自律機制,是政府憑借自身的行政權力所建立起的一種內部控制機制。從歷史上看,即使在簡單的政府體系之中,都存在著不同程度或形式的內部約束的責任機制。在封建社會,也有“國王不能為非”(TheKingCanDoNoWrong)的普通法原則?，F代政府發展的一個共同特征便是其內部控制機制比較發達、比較完備。這種內部的控制機制,是維護政府體系賴以存在和發展的最低條件之一,它與政府其他負責控制機制(立法或司法控制)相比,具有一定優勢,即監控的廣泛性,它貫穿于政府行政活動的全過程。監控的全面性,它覆蓋所有的行政行為;監控的及時性和靈活性,政府對其自身的違法行為和不當行為發覺最快,反映最迅速、直接;監控的經濟性,政府所承擔的監控成本較小[3]。應該說,行政問責制是一種與我國國情相適應的政府行政自律機制。它將在實現政府行政責任方面起到積極而有效的作用。

行政問責制的實質在于防止和阻止行政官員“濫用或誤用公共權力”,這是對行政責任的科學界定。為官就要做事。做什么事?怎樣做事?我們比較習慣的思維方式是“做好事,做更多的事”。這顯然是一種帶有濃厚的理想主義色彩的價值追求。從表面看,由此而形成的行政責任似乎無比的大,而實際上這種行政責任往往會因為大得無人能夠承擔而變得事實上很小,也會因為模糊不清而變得實際上的極不確定,還會因為太神圣而變得華而不實、形同虛設。行政問責制是另一種思維方式,它的回答是“做應該做的事,不要做壞事”。這種價值追求看起來定位很低,但卻是科學的。首先,從職位分類制度來看,它的本質就在于要求處于不同層次、不同崗位上的行政官員“做應該做的事,不做壞事”,只要這樣,整個行政系統才能發揮它的整體功能,完成其組織任務;其次,從活動行為的可控性來看,“做好事、做更多的事”屬“無限可加”模型,變數很大,從管理學的角度來看,既缺乏可控性,也沒有可操作性。而“做應該做的事,不做壞事”則屬“無加減”模型,變數很小,可控性和可操作性都很強,孰優孰劣,不僅明了,而且十分確定。以此作為價值追求的定位,我們才能對整個行政活動和行政過程實行有效的科學管理。我們當然要追求卓越,但我們也只能理性地選擇這樣一種制度安排:先堅守住“做應該做的事,不做壞事”的底線,再向“做好事,做更多的事”遞進。

行政問責制將著力強化“無功便是過”的新的為官之道。傳統的行政體制為何效率低下?主要有兩個方面的原因。從客觀上看,主要是傳統的行政體制缺乏真正的競爭機制,行政官員在工作中的能力和水平的競爭很難得到制度性的支持和肯定,其差異也很難體現出來,你好我也好,一團和氣,行政體制對行政官員的約束只能向消極的方面傾斜,注重和強調過錯處罰,久而久之,便形成了“無過便是功”的制度導向;從主觀上看,主要是很多行政官員消極地把“無為”作為自己的為官之道,信奉“木秀于林,風必摧之;堆出于岸,流必湍之;行高于人,眾必非之”的傳統觀念,因循守舊,得過且過,不求有功,但求無過,凡事不是往前沖,而是環顧左右,只求穩妥,安生立命。作為我國干部制度改革和行政體制建設的一項重大舉措,行政問責制的實施將從根本上迅速矯正這種被扭曲的“為官之道”,重構行政官員健康的“功過觀”。行政問責制強調了權力與責任的對等性和不可分離性,強調了崗位職責作為約束、考核行政官員之標準的至上性和絕對性,并突出了主要領導干部的問責責任,以促使他們按照行政管理權限,層層實行問責制。行政問責制清清楚楚告訴了各級領導干部:為官就要做事,做事就要負責。行政官員不僅要克制自己不濫用權力,還必須清清楚楚地知道所肩負的重任,在工作中行動迅速,措施果斷,盡職盡責。否則將立刻面臨撤職罷官。無功便是過,“無作為”者必須下崗。隨著問責制成為一個制度化、經?；目己顺绦?必將大大拉近市民與政府之間的距離,大大提升政府形象,加快推進塑造出一個高效政府、誠信政府和責任政府。

參考文獻:

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[2]列寧全集(第36卷)[M]·北京:人民出版社,1985·

[3]張成?！へ熑握揫J]·中國人民大學學報,2000,(2)·

論文關鍵詞:行政管理行政問責制

論文摘要:針對我國行政責任制度不完備,普遍存在重權力輕責任的弊端,特別是一些地方和部門的行政權力實際上處于無責任、無風險運行的狀態,長沙市人民政府率先出臺、實施行政問責制。行政問責制突出了行政管理中行政權力與行政責任一致的原則,是政府實現其行政責任的一種自律或自我控制,其實質在于防止和阻止行政官員“濫用或誤用公共權力”的失職行為,也將著力強化“無功便是過”的新為官之道。實施行政問責制是我國干部制度改革和行政體制建設的一項重大舉措,必將大大拉近市民與政府之間的距離,大大提升政府形象,加快推進高效政府、誠信政府和責任政府建設。