行政法基本原則研究論文

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內容提要：我國行政法學者對行政法基本原則的認識先后經歷了從早期之“行政管理原則論”到晚近之“行政法治原則論”這樣一個逐步成熟和發展的過程，但仍舊存在種種分歧和不足。本文在反思國內現有理論研究的基礎上，采用矛盾分析、價值分析與憲政分析的方法，重新界定了行政法基本原則的概念和確立標準，并進而以行政法的根本價值-“法的正義價值”和行政法的基本矛盾-“法與行政的關系”為內在根據，結合現代憲政所包含的民主、法治、人權等原則與精神，提出應當將行政法的基本原則確立為行政法定、行政均衡和行政正當三大原則。

關鍵詞：行政法基本原則，行政法定，行政均衡，行政正當

行政法基本原則作為行政法的基本問題之一，歷來為我國行政法學者所關注。但究竟什么是行政法的基本原則及行政法的基本原則有哪些，卻始終是個聚訟不休、懸而未決的“老大難”。本文擬對我國行政法的基本原則作些進一步探討。

一、行政法基本原則理論之爭述評

在我國行政法學上，關于行政法基本原則的認識先后存在著兩種不同的觀點：即早期之“行政管理原則論”和晚近之“行政法治原則論”。

（一）早期之“行政管理原則論”

該論認為，行政法的基本原則就是國家進行各方面行政管理時所必須遵守的基本準則。這種觀點主要受前蘇聯行政法學的影響。在前蘇聯行政法教科書中，一般不提行政法的基本原則，而只強調國家管理或國家行政管理的“指導思想和基本原則”，把行政法的基本原則等同于“國家行政管理的指導思想和基本原則”。如，原蘇聯學者B.M.馬諾辛等在其所著的《蘇維埃行政法》一書中就只論述了“蘇維埃國家管理的基本原則”，而沒有提及蘇維埃行政法的基本原則。并認為“蘇維埃國家管理的基本原則”有：“蘇維埃國家管理的人民性”、“民主集中制”、“民族平等”、“社會主義法制”及其他管理原則。[①]受前蘇聯影響，早期我國大陸多數行政法學者也持這種觀點。如，我國最早由王珉燦主編的第一本高校法學試用教材《行政法概要》，就把行政法的基本原則稱為“國家行政管理的指導思想和基本原則”。并認為這些原則具體包括：“在黨的統一領導下實行黨政分工和黨企分工”的原則、“廣泛吸收人民群眾參加國家行政管理”的原則、“貫徹民主集中制”的原則、“實行精簡的原則”、“堅持各民族一律平等”的原則、“按照客觀規律辦事，實行有效地行政管理”的原則和“維護社會主義法制的統一和尊嚴，堅持依法辦事”的原則。[②]

該種觀點把行政法的基本原則等同于或事實上等同于“國家行政管理的指導思想和基本原則”，主要是基于這樣一種認識：行政法是有關行政管理的法，因此，行政管理的基本原則與行政法的基本原則是同一的。[③]“行政管理原則論”這種觀點主要影響于我國行政法學的初創時期，即20世紀80年代。但迄今仍有人持此種觀點。如潘世欽等在其主編的作為“高等院校二十一世紀法律專業統編系列教材”的《行政法與行政訴訟法概論》一書中，仍將“黨政分工原則”、“分級管理原則”、“民主集中制原則”等作為我國行政法的基本原則。[④]

（二）晚近之“行政法治原則論”

該論認為，行政法的基本原則是現代法治國家政府行使權力時所普遍奉行的基本法律準則。這種觀點主要受歐美行政法學的影響。無論歐陸國家還是英美國家，其行政法基本原則都有著各自鮮明的個性特色，如法國的行政法治原則與均衡原則，德國的依法行政原則、比例原則與信賴保護原則，英國的越權無效、合理原則與自然公正原則，美國的正當程序原則與行政公開原則。但同時它們也存在著某些深層次的共性特征，即它們的形成與法治國思想同源，深刻地體現著民主法治國家的精神和觀念。法治原則不僅孕育了行政法基本原則，而且推動了行政法基本原則的逐步發展并完善，始終是行政法基本原則形成過程中至關重要的因素。從總體上可以說，歐美各國行政法基本原則就是“行政法治原則”。[⑤]

在我國，自龔祥瑞先生出版《比較憲法與行政法》以來，行政法學界關于行政法基本原則的觀點逐漸接受了歐美行政法學的看法。龔先生以英國行政法為背景，認為行政法的基本原則包括：行政法治原則（狹義）、議會主權原則、政府守法原則和越權無效原則。[⑥]受此影響，在羅豪才先生主編的著作中作者指出，“行政法的基本原則，是指貫徹于行政法中，指導行政法的制定和實現的基本準則”，具體包括法治原則（又包括合法性原則、合理性原則和應急性原則）和民主與效率相協調的原則。[⑦]之后，在羅豪才先生主編的作為全國第二本高校統編教材的《行政法學》一書中，作者則直接將行政法的基本原則概括為行政法治原則，并將其具體分解為行政合法性原則和行政合理性原則。[⑧]自此，我國行政法著作幾乎都采用此說。這期間，盡管有的學者認為除了合法性原則和合理性原則外還有責任行政原則[⑨]，或者行政公開原則和行政效率原則[⑩]等，但基本上仍然圍繞著行政合法性原則和行政合理性原則來展開。可以說，在20世紀90年代，我國行政法學界比較一致地將行政法基本原則集中于“行政合法性原則”和“行政合理性原則”。

但到了90年代末，這種狀態開始有所打破，主張將行政合法性原則與行政合理性原則作為行政法基本原則的觀點受到了許多學者的質疑和批評。[11]許多學者紛紛提出對我國行政法基本原則的重新確立。如有學者主張行政法的基本原則只有一項，就是“依法行政原則”。[12]另有學者主張有三項原則，即自由、權利保障原則，依法行政原則，行政效益原則。[13]也有學者認為行政法基本原則是：有限權力原則、正當程序原則、責任行政原則。[14]還有學者主張是：行政權限法定原則、行政程序優先原則、行政責任與行政救濟相統一原則。[15]另有學者借鑒德國的經驗將行政法的基本原則總括為行政法治原則，具體包括如下幾項：依法行政原則（行政合法性原則并包括法律優越與法律保留）、信賴保護原則、比例原則。[16]所有這些關于我國行政法基本原則的各種認識，雖然在內容上有若干區別，但從總體上仍舊是將行政法基本原則集中定位于“行政法治原則”，或“依法行政原則”，所接受的也仍然是歐美行政法的影響。同時由于該種觀點構成了晚近我國行政法學的主流觀點，因此筆者稱其為晚近之“行政法治原則論”。

（三）對理論之爭的評析

從早期之“行政管理原則論”到晚近之“行政法治原則論”，表明我國學者關于行政法基本原則的認識正在逐步成熟和發展。20世紀80年代“行政管理原則論”，將行政法的基本原則不僅在名稱上稱為“國家行政管理的”基本原則，而且在內容上帶有較強的政治色彩，尤其是將行政法基本原則與行政學的基本原則混同起來。這顯然是不科學的，它基本上反映了我國行政法學發展初期的實際情況。到了80年代末，我國行政法學研究有了較大的發展，行政法學者關于行政法基本原則的觀點逐漸接受了歐美行政法學的看法，不僅在名稱上改提“行政法的”基本原則，而且在總體上比較一致地將行政法基本原則集中定位于“行政法治原則”或“依法行政原則”。這表明我國行政法學關于行政法基本原則的研究已經取得了重大的突破和進步。

然而，究竟應當具體確立哪幾項行政法基本原則，目前我國行政法學界仍舊意見紛呈，學者們之間的分歧甚至較以往更大一些。之所以如此，筆者以為，主要是因為目前我國行政法學界圍繞何謂行政法基本原則，還存在著相當大的分歧意見。概括而言主要存在以下四種觀點：第一種觀點認為，行政法基本原則是指：“貫穿于行政法律關系和監督行政法律關系之中，作為行政法的精髓，指導行政法的制定、修改、廢除并指導行政法實施的基本原則或原理”。[17]第二種觀點認為，行政法基本原則是指：“行政主體實施行政行為時所必須遵循的，體現在行政法規范中的、最基本的法律準則”。[18]第三種觀點認為，行政法基本原則是指：“指導和規制行政法的立法、執法以及指導、規范行政行為的實施和行政爭議的處理的基礎性的法則?！彼柏灤┯诰唧w規范之中，同時又高于行政法具體規范，體現行政法基本價值觀念”。[19]第四種觀點認為，行政法基本原則是指：“貫穿于全部行政法規范之中并僅為行政法規范所貫穿，體現民主憲政精神，規范行政關系的全部行政法規范都必須遵循和貫徹的核心準則和綱領?！盵20]

以上諸種觀點，在一定程度上揭示了行政法基本原則的法律性、特殊性和普遍性（或基本性、涵蓋性、貫穿性）等特性或標準。但上述四種觀點對行政法基本原則的界定視角或基點各不相同，分別為“法律關系”、“行政主體”、“行政法各個環節”和“行政法規范”。由于視角和基點不同，自然導致學者們對何謂行政法基本原則的不同理解，從而影響著行政法基本原則的具體確立。如，以“行政主體”為視角和基點，行政法基本原則主要是行政行為而不是相對人行為的準則；而以“法律關系”為視角和基點，則行政法基本原則不僅是行政行為的準則，還強調是相對人行為的準則。

其次，上述四種觀點對行政法基本原則內在含義的揭示，也不夠深入。第一、二種觀點對行政法基本原則的界定僅僅停留在制度層面，側重從制度層面構筑行政法的基本原則，而沒有上升到價值層面展開探討，也沒有從憲法的角度理解和界定行政法的基本原則，明確行政法基本原則與憲法原則之間的關系。雖然第三種觀點明確提出了行政法基本原則應當是行政法價值觀念的體現；第四種觀點意識到了行政法基本原則應當體現民主憲政精神，但都未進一步說明行政法基本原則應當如何體現行政法價值觀念和民主憲政精神。同時，這四種觀點都尚未從行政法內在的基本矛盾中揭示行政法基本原則的特性。基本矛盾規定事物發展全過程的本質，并規定和影響這個過程其他矛盾的存在和發展。行政法基本原則應當是反映和處理行政法基本矛盾的原則。由于沒有反映行政法基本矛盾，必然無法揭示行政法的內在本質，難以真正顯示行政法基本原則不同于政治的、行政管理的及其他部門法的基本原則的特殊性。

可見，上述諸種觀點對何謂行政法基本原則及其標準的認識，還存在著種種分歧與不足。雖然這些觀點在一定程度上揭示了行政法基本原則的法律性、特殊性和基本性等外在特性或形式標準，但由于各自的視角和基點不同以及對何謂行政法基本原則的認識還尚不夠深入，所以對這些標準的涵義自然也就存在著不同理解，且欠深入。正因如此，現有這些標準無法為基本原則的確立提供明確、具體的指導。學術界提出的行政法基本原則之多，已充分說明現行確立標準的無導向性。因此，如何確立行政法基本原則，關鍵是要從理論的高度對何謂行政法基本原則及其確立標準作進一步深入的探討。

二、行政法基本原則的確立標準

究竟何謂行政法基本原則？筆者認為，所謂行政法的基本原則，是指其效力貫穿于全部行政法規范之中，能夠集中體現行政法的根本價值和行政法的主要矛盾，并反映現代民主法治國家的憲政精神，對行政法規范的制定與實施具有普遍指導意義的基礎性或本源性的法律準則。這一定義反映出了作為行政法基本原則所必須具有的“法律”性、“特殊”性和“基本”性等特征或標準。所謂“法律”性，即行政法的基本原則作為“法”的原則，必須是一種法律準則；所謂“基本”性，即行政法基本原則作為法的“基本原則”，又是一種基本的法律準則，是行政法領域中最高層次的、比較抽象的行為準則，構成其他行為準則基礎性或本源性的依據；所謂“特殊”性，即行政法基本原則作為“行政法”的基本原則，還是體現在行政法規范而不是其他法律規范中的基本準則，是為行政法所特有的基本原則，而不是與其他部門法共有的一般原則。

然而，作為行政法基本原則所必須具有的“法律”性、“特殊”性和“基本”性等特征或標準只是確定一項原則的形式根據。那么，確定一項原則的內在根據是什么呢？這個問題在我國行政法學中并沒有被引起充分重視。筆者認為，根據上述關于行政法基本原則的界定，行政法基本原則作為一種法的“基本”原則，主要來源于它是行政法根本價值的體現；作為行政法的“特殊”原則，則主要來源于它是行政法基本矛盾的反映。所以，確立行政法基本原則，應當以行政法的根本價值和基本矛盾為內在根據或標準。

（一）根本價值-法的正義價值

在法理上，相對于法的具體原則而言，法的基本原則“是體現法的根本價值的原則，是整個法律活動的指導思想和出發點，構成法律體系或法律部門的神經中樞”[21].行政法的基本原則作為行政法這一部門法的“基本”原則，作為各種行政法規范的本源性的依據，同樣源于它是體現行政法的根本價值的原則。那么，行政法的根本價值是什么呢？我們認為，法律有其共同的價值追求，行政法乃法律之一種，現代法律的基本價值也就提示出行政法的價值。現代法律追求的基本價值是自由、平等、正義（公正）、秩序、效益等。行政法也不例外。行政法雖然有其特定的規范對象和制度內容，但行政法的價值追求并沒有特殊性。行政法同樣要保障公民的基本自由和權益，維護平等，追求正義，確保行政秩序的穩定。[22]但在各種法的價值中，正義卻是“一個能綜合、包容和指導、調整其他價值目標的最高的全局性的價值目標”[23]，而不是一個與其他價值目標相并列的一般性的價值目標?！胺傻钠渌麅r值目標必須統一于正義這個目標中，只有正義這個目標充分實現了，其他目標才有可能真正實現，才具有合理性，而不至于為一種禍害?！盵24]可見，從總體上或根本上講，法的基本價值就是正義價值。行政法的基本原則作為法律價值的載體，其承載的根本價值也應當是法的正義價值。

按照當代“正義理論集大成者”羅爾斯的觀點，法的正義包括形式正義、實質正義和程序正義。形式正義又叫“作為規則的正義”或法治，它要求嚴格依法辦事或法治，嚴格執行正義的法律。實質正義即法律本身的正義，又稱為實體正義，它要求法律本身的實體內容（實體權利義務）的確定必須合乎正義。程序正義即介于實質正義和形式正義之間的一種正義，它要求制定和執行法律的過程必須體現正義。實質正義（實體正義）和形式正義主要是一種“結果價值”，是評價行為結果的價值標準；程序正義本質上是一種“過程價值”，是評價程序本身正義與否的價值標準。[25]行政法的基本原則作為法律正義價值的載體，應當承載、協調各項正義價值要素，并將這些法的正義價值都融入到行政法律制度之中。

（二）基本矛盾-行政與法的對立統一

行政法的基本原則作為行政法所特有的基本原則，這種“特殊性”顯然應當源自于行政法的特殊本質。而行政法的特殊本質又是由行政法的主要矛盾所規定的。這是因為，“每一物質的運動形式所具有的特殊的本質，為它自己的特殊的矛盾所規定?！薄斑@種特殊的矛盾，就構成一事物區別于他事物的特殊的本質。這就是世界諸種事物所以千差萬別的內在的原因，或者叫做根據?！盵26]在整個事物矛盾系統中，又有基本矛盾和非基本矛盾之分。基本矛盾也叫根本矛盾或主要矛盾，是“貫串于事物發展過程的始終并規定事物及其過程本質的矛盾。”[27]“它的存在和發展規定或影響其他矛盾的存在和發展。”[28]行政法的基本矛盾同樣規定著行政法區別于其他部門法的特殊的本質屬性，影響著行政法其它方面和環節的存在和發展。所以，行政法基本原則作為行政法所特有的基本原則，應當是反映和處理行政法基本矛盾的原則。那么，行政法的基本矛盾又是什么呢？我們認為，行政法的基本矛盾即行政與法的對立統一。這是因為，行政法作為規范行政權的法，其所要解決的核心問題即如何用法來規范行政權的問題。同時，行政與法的關系問題，也是各國行政法關注的焦點?！皬谋举|上說，行政法乃是行政（權）與法（治）的對立統一，各種有關行政法的態度和理論學說-有些針鋒相對-實質上就是對這對矛盾的不同觀念。”[29]也就是說，行政與法的關系可以通過各種不同的觀點來討論。但無論是英美國家的法治觀念還是大陸法系國家的依法行政觀念，都旨在確定和有效處理二者之間的關系。正如日本學者藤田宇靖所言，“這是近代公法學和近代行政法學上最為關心的問題之一。”[30]作為行政法這一部門法所特有的基本原則，行政法基本原則主要應該集中反映現代民主法治國家之行政與法之間的對立統一關系。

行政與法之間究竟是一種什么樣的關系呢？在20世紀初以前的早期資產階級國家，奉行的是嚴格的形式主義法治國原則，即要求行政必須受到嚴格的法律限制。但20世紀以降，尤其是二戰以后，社會問題日益增多，社會關系日趨復雜，國家法律不得不容許行政機關具有適度的裁量權，以使之適應復雜多變的社會生活。尤其是，“對于有效地實現某個重要的社會目的來講，為自由裁量權留出相當的余地也許是至關重要的?！盵31]這就是說，我們在強調對行政實行嚴格的法律限制的同時，也應當注意為這種限制尋找到一個合適的度，即在法律的范圍內應當容許有適度的行政裁量權。正如K.C.戴威斯指出的，在當代行政領域內，準許大量的行政裁量權不僅是可欲的，而且也是必不可少的。但相應地，也應當警醒行政裁量權的危險或危害。“我們既要強調對行政裁量權的需要，也要注意到它的危險性”。[32]E.博登海默也指出，“為使法治在社會中得到維護，行政自由裁量權就必須受到合理的限制?！盵33]

然而，究竟在何處劃定行政裁量權與法律限制之間的界限，或者說究竟如何使行政機關在被賦予適度裁量權的同時又受到有效的法律限制，這顯然不能用一個簡單的公式加以確定之，而必須考量現代法治的實質內涵與行政法的根本價值。在現代法治國家，民主、法治、人權等成為基本的憲政精神，法律本身必須具有實質的正當性即具有實質正義和程序正義，行政活動必須體現現代民主法治國家的要求。[34]因此，劃定“行政與法的關系”必然要注入民主法治的現代憲政精神，體現行政法的根本價值取向。這就不僅要求行政活動要嚴格符合法律的規定，即體現法的形式正義，還要求行政活動具有實質的正當性，體現法的實質正義和程序正義。

三、行政法基本原則的重新確立

現代民主法治國家之“法與行政的關系”，直接決定著行政法基本原則的確定。從總體上講，現代法治國家之“法與行政的關系”應當是行政受到法的控制。這反映在行政法基本原則上，即要求行政法在總體上實行行政法治原則。同時，根據上述三種具體的“法與行政的關系”，行政法的基本原則又可具體確定為三項，即行政法定原則，要求行政必須符合法的形式正義；行政均衡原則，要求行政必須體現法的實質正義；行政正當原則，要求行政必須體現法的程序正義。

（一）行政法定原則

行政法定原則，相當于德國行政法上的“依法行政原則”和我國行政法上的“行政合法性原則”。筆者認為，稱“依法行政”容易引起與“行政法治”的界限不清；而采用“合法性”原則則又過于籠統、過于寬泛。因此，這里有必要提出“行政法定”這一概念來取代“依法行政”與“合法性”原則的表述。同時，正像刑法中“罪刑法定”涵蓋著刑罰權這一國家公權法定性之要義一樣，“行政法定”這一概念涵蓋著行政權這一國家公權法定性之要義。它們共同構成了“國家公權法定”這一公法的根本原則。所以，使用“行政法定”這一概念也是可行的。所謂行政法定，即“法無明文規定不得任意行政”，具體包括職權法定原則、法律優先與法律保留原則等內容。

第一，職權法定原則。這是指任何行政權力的來源與作用都必須具有明確的法定依據，否則越權無效，要受到法律追究，承擔法律責任。首先，行政權力的取得和存在必須有法律依據；沒有法律依據的行政權從根本上說是一種非法的權力。也就是說，行政主體的行政職權必須由法設定或依法授予，否則權力來源就沒有法律依據。這是對權力來源的要求。其次，法律一經對行政權力作出規定，從另一角度看實際上也就是對行政權力的范圍進行了限定，行政主體必須在法律規定的權限范圍內行使其行政職權才是合法的。同時，法律不僅為行政主體設定了權限范圍（實體），也為其規定了行使職權的方式和過程（程序）。行政主體行使行政職權不僅要依據法定的權限，還要依據法定的程序。這是對權力行使的要求，構成職權法定原則的核心。最后，職權法定原則還要求行政主體不得越權，如果越權則不具有法律效力?！斑@是因為，法律效力必須法律授予，如不在法律授權范圍內，它就在法律上站不住腳。”[35]因此，法院及其他有權國家機關可以撤銷越權行為或者宣布越權行為無效，并依法追究有關責任主體的法律責任。這是對權力行使后果的要求，構成職權法定原則的保障。如果違法的權力并不承擔法律責任，那么權力來源于法律、權力應受法律限制將毫無意義。

第二，法律優先與法律保留原則。職權法定原則只是表明任何行政必須具有法定的依據，而并未揭示出作為其依據的各種“法”之間的關系問題。而在當代，一項具體而完整的行政職權往往不是由法律直接明確的；相反，一項職權的最后確定是由憲法、法律、法規、規章等多級規范共同作用的結果。這表明，隨著行政立法權的膨脹，傳統的權力法定原則發生了危機。因為，一旦行政主體的行政權實質上來自于行政立法，而與民意代表機關的法律不再有必然聯系，那么所謂的權力法定便異化為權力權定，即行政權由行政（立法）權而定。[36]因此，行政法定原則還應當包括以解決法律與行政立法關系為核心的法律優先及法律保留這兩項原則。

法律保留近似于英美法系國家的“依法而治”，是指在國家法律秩序范圍內，某些事項必須專屬于立法者規范，行政機關不得代為規定。[37]法律保留原則嚴格區分國家立法權與行政立法權，是法治在行政立法領域內的當然要求，其根本目的在于保證國家立法的至上性，劃定了立法機關與行政機關在創制規范方面的權限秩序。法律保留范圍的事項，行政機關非經授權不得自行創制規則，保障了法律規范位階的有序性，防止了行政立法權自我膨脹，有利于民眾權益的保護。因此，法律保留的意義就在于“明確權力秩序，確立授權禁區。”[38]

法律優先，“亦即法律對于行政權之優越地位，以法律指導行政，行政作用與法律抵觸者應不生效力。”[39]這一原則的內涵主要也是限制在法律與行政立法的關系上，它實質上強調的是法律對于行政立法即行政法規和規章的優越地位，其具體的要求有三：一是行政立法必須具有明確而具體的法律根據；二是行政立法不得與法律相低觸，在已有法律規定的情況下，行政法規、規章不得與法律相抵觸，凡有抵觸，應以法律為準，法律優先于行政法規、規章；三是在法律尚無規定，根據特別授權，行政法規、規章作了規定時，一旦法律就行政事項作出規定，法律優先，行政法規、規章都必須服從法律。[40]總之，法律在最高的終極意義上具有規制和裁決行政立法行為的力量，是行政立法行為的最終導向和唯一準繩。

（二）行政均衡原則

行政均衡原則，是指行政主體在選擇作出何種內容的行政行為時得全面權衡各種利益關系，以作出最佳的選擇判斷，從而實現其實體內容的“均衡合理”，體現法的實質正義。它全面涵蓋著均衡各種利益關系的準則，可具體導出平等對待、禁止過度和信賴保護三項子原則。平等對待原則是其中均衡不同個人利益之間關系的準則；禁止過度原則和信賴保護原則則是其中均衡公共利益與個人利益之間關系的準則。

第一，平等對待原則。“平等對待原則”，是作為憲法原則的“平等原則”在行政法中的具體化。它是行政主體針對多個相對人實施行政行為時應遵循的規則，具體包括同等對待、區別對待和比例對待三種情形。其中，同等對待規則，要求行政主體在同時面對多個相對人時應當一視同仁，反對歧視；在先后面對多個相對人時應當前后一致，反對反復無常。區別對待規則，要求行政主體在實施行政行為時應當認真區別各相對人的具體情況。比例對待規則，要求行政主體應當按不同情況的比重來設定相對人的權利義務。

第二，禁止過度原則。禁止過度原則，亦可稱行政適度原則，系由作為憲法位階的“比例原則”在行政法中的具體化。所謂“禁止過度原則”，即要求行政主體在限制個人利益的手段與實現公共利益的目的之間進行權衡，以選擇一種既為實現公共利益所絕對必要，也為對相對人利益限制或損害最少的手段，具體包括必要性原則和合比例性原則兩個部分。必要性原則，又稱最少侵害原則，是指行政主體在面對多種適合達成行政目的的手段可供選擇時，應選擇對相對人利益限制或損害最少的手段。這就要求行政主體在依法限制相對人的合法權益、設定相對人的義務時，應當全面考慮各種因素，對各種利益進行權衡，盡量使相對人所受的損失保持在最小范圍和最低程度。比例性原則（即狹義的比例原則），又稱為相稱性原則，是指行政主體對相對人合法權益的干預不得超過所追求的行政目的的價值，兩者之間必須合比例或相稱。這就要求行政主體即使依法可以限制相對人的合法權益，設定相對人的義務，也不應當使相對人所受的損失超過所追求的公共利益。

第三，信賴保護原則。信賴保護原則是誠信原則在行政法中的運用。誠信原則即誠實信用原則，其基本含義在于行使權利、履行義務，應依誠實及信用之方法。[41]誠信不僅是私法的要求，也是公法的精神，“茍無誠信原則，則民主憲政將無法實行，故誠信為一切行政權之準則，亦為其限界?！盵42]誠信原則在行政法中的運用十分廣泛，但最能夠直接體現誠信原則的是信賴保護原則。所謂信賴保護原則，是指當行政相對人對行政行為形成值得保護的信賴時，行政主體不得隨意撤銷或者廢止該行為，否則必須合理補償行政相對人信賴該行為有效存續而獲得的利益。

當然，信賴保護原則的適用必須具備一定的條件。首先，存在信賴基礎。即行政行為生效且此生效事實被相對人獲知，相對人如不知有該行政行為的存在，即無信賴可言。若無信賴感，也就無從適用信賴保護原則。其次，具備信賴行為。亦稱信賴表現，是指相對人基于對授益性行政行為的信賴而采取的具體行為。信賴保護原則的適用，必須是相對人已采取了信賴行為，且信賴行為具有不可逆轉性。其主要表現為：授益性行政行為賦予行政相對人的是某種物質利益，而行政相對人已對該物質利益進行了處分，如對作為物質利益載體的特定物、不可分物等進行了處分；或授益性行政行為賦予行政相對人的是某種資格，而行政相對人依此資格從事了某種行為。[43]再次，信賴值得保護。即值得保護的信賴須是“正當的信賴”，且信賴利益須顯然大于撤銷或廢止原行政行為所欲維護的公共利益；否則，該信賴也不值得保護。這就得對信賴利益與否定原行政行為所欲維護的公共利益進行客觀的對比或權衡。一般認為，行政主體在對這兩種利益進行權衡時，應當考慮如下因素：撤銷對受益人的影響；不撤銷對公眾和第三人的影響；行政行為的種類及成立方式（經由較正式行政程序所為的行政行為，受益人對其信賴的程度更大）；行政行為違法性的嚴重程度；行政行為作出后存在的時間長短。通過對信賴利益與撤銷或廢止之公共利益間的權衡，在前者顯然大于后者時，就不得撤銷或者廢止原行政行為，即維持原行政行為的效力；在相反的情形下，行政主體雖可撤銷或者廢止原行政行為，但必須給予相對人合理的信賴補償。至于信賴補償的范圍，應由信賴利益受損害的程度決定。

（三）行政正當原則

行政正當原則源自于英國的自然公正原則和美國的正當法律程序原則，其基本涵義在于行政權力的運行必須符合最低限度的程序公正標準，具體包涵避免偏私、行政參與和行政公開三項內容。行政正當原則直接體現了現代法治國家對行政權力公正行使的最低限度、也是最基本的要求，從根本上承載了現代行政程序的基本價值追求-程序正義，是確保程序正義觀念在行政行為中得以實現的重要保障。這說明行政正當原則在內容上具有“根本”屬性，從而也構成了一項重要的行政法基本原則。

第一，避免偏私原則。它是指行政主體在行政程序過程中應在參與者各方間保持一種超然和不偏不倚的態度和地位，不得受各種利益或偏私的影響。避免偏私原則，是程序中立性這一最低限度的程序正義要求在行政程序中的具體體現。它具體包括如下要求：一是沒有利益牽連。即行政主體及其行政人員和行政人員的親屬，與所作的行政行為沒有個人利益上的聯系。二是沒有個人偏見。即行政主體應給予當事人同等的機會，不偏袒任何一方當事人，不帶任何偏見。在行政程序中貫徹“避免偏私”原則，不僅要求行政主體在實施行政行為時實際上沒有偏私的存在，而且在外觀上也不能讓人們有理由懷疑為可能有偏私存在。這就需要包括回避制度、禁止單方面接觸制度、職能分離制度等在內的一系列制度來加以保證。

第二，行政參與原則。它是指受行政權力運行結果影響的利害關系人有權參與行政權力的運行過程，表達自己的意見，并對行政權力運行結果的形成發揮有效作用。行政參與的核心是公平聽證。所謂聽證，即“聽取意見”。它意味著行政主體負有聽取當事人意見的義務。行政主體在作出對當事人的不利決定時，必須聽取當事人的意見，不能片面認定事實，剝奪對方辯護的權利。這是行政參與原則的核心要求，也是保證相對人有效參與行政程序的前提條件。如果相對人在行政程序中始終保持沉默，沒有機會闡明自己的觀點，那么這種參與就是無意義的。

第三，行政公開原則。它是指行政權力運行的每一階段和步驟都應以相對人和社會公眾看得見的方式進行。按照現代民主與法治的基本要求，行政公開化的內容應當是全方位的，不僅行政權力的整個運行過程要公開，而且行政權力行使主體自身的有關情況也要公開。就行政權力的整個運行過程而言，要公開的內容包括事先公開職權依據、事中公開決定過程和事后公開決定結論。[44]但涉及國家秘密或個人隱私、商業秘密的內容，不得任意公開。行政主體還必須采用相應的方式公開。根據公開的對象不同，一般采取不同的方式。對社會公眾的公開，主要有：會議旁聽、媒體報道、刊載、查閱、公榜、“政府上網工程”等。對特定相對人公開的方式主要有：閱覽卷宗、表明身份、告知或送達、說明理由等。

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[11]參見孫笑俠：《法律對行政的控制》，山東大學出版社1999年版，第179頁；姬亞平：《行政合法性、行政合理性原則質疑》，載《行政法學研究》1998年第3期；黃賢宏、吳建依：《關于行政法基本原則的再思考》，載《法學研究》1999年第6期。

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[40]應松年：《依法行政論綱》，《中國法學》1997年第1期。

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[44]參見章劍生：《論行政程序法上的行政公開原則》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》，2000年第6期。