政府職能和服務(wù)行政法研究論文

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一、問題的提出

行政權(quán)力能否合法、適當(dāng)、有效地運(yùn)行，直接關(guān)系著政府職能的發(fā)揮，對(duì)于建設(shè)法治政府具有重要意義，理應(yīng)受到憲法的調(diào)整。憲法不僅確認(rèn)行政權(quán)力存在的正當(dāng)性和價(jià)值取向，而且提供行政權(quán)力運(yùn)行的基本原則和基本規(guī)則。我國憲法第二十七條第二款規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！边@從根本上確立了我國服務(wù)行政模式的基本理念和價(jià)值訴求。2004年3月國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出：經(jīng)過十年左右堅(jiān)持不懈地努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。為此，要求各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政管理體制改革，強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí)，簡化公共服務(wù)程序，降低公共服務(wù)成本，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便行政相對(duì)人，逐步建立統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制。[①]隨著我國市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，樹立服務(wù)行政的理念，建構(gòu)服務(wù)行政法的法制體系，已經(jīng)成為我國依法治國、依法行政進(jìn)程中一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)課題。

二、政府職能的發(fā)展與服務(wù)行政模式的出現(xiàn)

政府職能是政府在一定歷史時(shí)期內(nèi)根據(jù)社會(huì)環(huán)境的需求而履行的職責(zé)和功能，它反映政府的實(shí)質(zhì)與政府活動(dòng)的方向。政府職能是一個(gè)歷史的范疇，隨著社會(huì)的發(fā)展變化，在性質(zhì)、內(nèi)容、手段、價(jià)值取向等方面都會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化。

在早期自由資本主義時(shí)期，資產(chǎn)階級(jí)從鞏固政權(quán)的目的出發(fā)，強(qiáng)調(diào)個(gè)性自由。對(duì)國家權(quán)力的恐懼是自由主義最為顯著的特征之一。為防止國家權(quán)力過分?jǐn)U張?jiān)斐蓪?duì)個(gè)人權(quán)利的侵害，自由主義對(duì)國家職能進(jìn)行了嚴(yán)格限定，主要有國防、社會(huì)治安、稅收等，另外還包括某些最低限度的公共機(jī)關(guān)和公共設(shè)施的維護(hù)（這被戲稱為只需要三個(gè)官-軍官、警官、稅務(wù)官-的國家）。自由主義認(rèn)為，應(yīng)該將國家職能局限于維護(hù)個(gè)人自由所必不可少的盡可能小的范圍內(nèi)，強(qiáng)調(diào)“管得最少的政府就是最好的政府”，政府僅僅扮演“守夜人”的角色。直到第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束前的自由主義法治時(shí)期，這種傳統(tǒng)行政模式都是公共行政的主要類型。所以有人對(duì)此形容道：“直到1914年8月，除了郵局和警察以外，一名具有守法意識(shí)的英國人可以度過他的一生卻幾乎沒有意識(shí)到政府的存在?！盵②]在這種古典自由主義的理念下，所謂行政主要指“公共權(quán)力”的行使，體現(xiàn)為國家為了保障公共秩序而對(duì)個(gè)人自由所加的限制，國家的任務(wù)是保證公民社會(huì)的自由發(fā)展所需要的社會(huì)秩序的維護(hù)。因此這一時(shí)期的國家行政模式也被稱為“秩序行政”、“管制行政”，單方性、命令性和強(qiáng)制性是其主要特征。

19世紀(jì)末、20世紀(jì)初，西方資本主義國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了巨大變化，由自由競爭資本主義發(fā)展到壟斷資本主義時(shí)期，創(chuàng)造了巨大的社會(huì)財(cái)富。但也出現(xiàn)了嚴(yán)重的社會(huì)問題，如貧富懸殊、兩極分化等，一部分人連生存都遇到極大困難。一些國家的憲法逐步引進(jìn)并確立了“社會(huì)國家”（也稱為“福利國家”）的理念，強(qiáng)調(diào)“使每一個(gè)人都過上人一樣的生活”。在立法和制度層面上，主要表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)者的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)的積極限制和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)弱者的“社會(huì)權(quán)”的保障。如《魏瑪憲法》第151條第1款就規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)生活的秩序，以確保每個(gè)人過著真正人的生活為目的，必須適用正義的原則。每個(gè)人經(jīng)濟(jì)上的自由在此界限內(nèi)受到保障。”

與這種社會(huì)國家的理念相適應(yīng)，人們對(duì)行政和行政運(yùn)行模式的認(rèn)識(shí)也在發(fā)生變化。法國著名學(xué)者狄驥就認(rèn)為：“這種公共權(quán)力絕不能因?yàn)樗钠鹪炊徽J(rèn)為合法，而只能因?yàn)樗勒辗梢?guī)則所作的服務(wù)而被認(rèn)為合法?！盵③]學(xué)者的論述中開始出現(xiàn)“服務(wù)行政”理念雛形。但正式提出“服務(wù)行政”概念與理論的是厄斯特。福斯多夫（Ernstforsthoff）。福斯多夫于1938年發(fā)表《當(dāng)成是服務(wù)主體的行政》一文，明確提出了“服務(wù)行政”概念，認(rèn)為生存照顧乃是現(xiàn)代行政的任務(wù)。[④]自此，服務(wù)行政的理念被越來越多的國家認(rèn)同，其內(nèi)涵也獲得極大的豐富。于是20世紀(jì)80年代以來，西方各國掀起一股行政改革浪潮，形成了一場持續(xù)至今的新公共管理運(yùn)動(dòng)，其重要價(jià)值導(dǎo)向之一是實(shí)現(xiàn)由‘以政府為中心’的重管制模式向‘以滿足人民的需求為中心’的公共服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。有專家對(duì)其意義作出高度評(píng)價(jià)認(rèn)為：“服務(wù)行政是人類行政模式的一種人性回歸，是一種真正意義上的公共行政?！盵⑤]

歷史上這種由“秩序行政”向“服務(wù)行政”模式的轉(zhuǎn)變不是偶然的，除了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的原因之外，從行政自身的因素考察，最根本的原因是因?yàn)樾姓裰骰闹?。在傳統(tǒng)的行政管理過程中，行政相對(duì)人只是作為單純的行政管理對(duì)象，扮演非常被動(dòng)的角色，沒有積極參與管理過程的任何權(quán)利和權(quán)力可言，沒有（似乎也無需）體現(xiàn)民主權(quán)利和權(quán)力制約的行政管理制度安排和法律制度選擇。隨著20世紀(jì)下半葉在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)的新一波民主潮流及其對(duì)各領(lǐng)域的影響，現(xiàn)代行政管理和行政法制實(shí)踐中越來越多地增加了民主因素，特別是直接民主因素，公民參與行政成為新的制度價(jià)值追求和民主判斷標(biāo)準(zhǔn)。公民不僅成為行政管理的客體（對(duì)象），在很大程度上也成為行政管理的主體，即可以通過行政民主的方式在行政機(jī)關(guān)做出行政行為的過程中使公民的意志得到更充分的體現(xiàn)，可以得到行政機(jī)關(guān)更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，甚至可以主動(dòng)要求行政機(jī)關(guān)提供某種服務(wù)。這與管制行政時(shí)期公民僅僅作為完全被動(dòng)的管理對(duì)象，已不可同日而語。從這個(gè)角度而言，服務(wù)行政的實(shí)質(zhì)就是民主行政。

這種世界范圍內(nèi)行政權(quán)力運(yùn)行模式的轉(zhuǎn)變，對(duì)我國行政管理實(shí)務(wù)與理論也發(fā)生了深刻影響，我國行政體制改革不可避免地卷入這一潮流之中。我國在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，由于國家特別是行政機(jī)關(guān)對(duì)可支配資源的壟斷性占有，行政運(yùn)行模式是一種典型的管制行政。行政權(quán)力的觸角伸向了社會(huì)生活的每一個(gè)角落，政府職能的發(fā)揮出現(xiàn)了嚴(yán)重的異化。在實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)以后，政府逐漸從管不了也管不好的領(lǐng)域退了出來，行政管理更多地強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾的意志，政府行為更有效地回應(yīng)公民的需求和利益，并對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，逐步形成“服務(wù)行政”的管理模式。通過經(jīng)濟(jì)、政治、行政體制改革，強(qiáng)調(diào)社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)能的發(fā)揮，將一部分政府職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)中介組織去行使，力圖改變?cè)瓉碚畽C(jī)關(guān)既做裁判員又做運(yùn)動(dòng)員的混亂局面，行政權(quán)力的運(yùn)行立足于為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展提供良好的環(huán)境和服務(wù)上。

筆者認(rèn)為，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，行政權(quán)力運(yùn)行應(yīng)符合適度、柔軟、彈性、協(xié)調(diào)的要求。所謂“適度”，要求政府在發(fā)揮職能過程中既不越位也不缺位，不侵入社會(huì)自主調(diào)整的領(lǐng)域，同時(shí)要完成本身的應(yīng)有職能，提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)；所謂“柔軟”，要求盡可能多采用一些非強(qiáng)制性的行政管理方式，如行政指導(dǎo)、行政合同等，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的引導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)行政相對(duì)人的積極性；所謂“彈性”，要求行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中要充分發(fā)揮靈活性和積極性，快速適應(yīng)不斷變化的社會(huì)關(guān)系，在法律允許的范圍內(nèi)盡可能創(chuàng)造更好的社會(huì)環(huán)境，為行政相對(duì)人提供更好的服務(wù)；所謂“協(xié)調(diào)”，要求行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中盡可能征求和聽取行政相對(duì)人的意見，讓行政相對(duì)人盡可能參與到行政管理過程中來，并促使行政相對(duì)人主動(dòng)配合行政機(jī)關(guān)的行為，提高行政效率。一句話，這就促使正義不僅成為正義，而且成為一種看得見的正義。

三、服務(wù)行政法的價(jià)值定位與制度框架

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)是法治社會(huì)，引導(dǎo)人們行為模式的規(guī)范是國家制定的各項(xiàng)法律、法規(guī)。根據(jù)法律保留的原則，對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)的行政管理需要法律的保障和調(diào)整。根據(jù)哲學(xué)的一般原理，法屬于上層建筑的范疇，它必然且必須反映客觀存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。與歷史上的“秩序行政”向“服務(wù)行政”的變遷相對(duì)應(yīng)，行政法也開始了轉(zhuǎn)型發(fā)展。

傳統(tǒng)的行政法，以行政機(jī)關(guān)的權(quán)力為本位，以秩序行政為中心來構(gòu)建，其核心內(nèi)容圍繞著行政行為展開，所關(guān)注的是國家強(qiáng)制力的直接應(yīng)用，所強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)對(duì)公民的管理和公民對(duì)行政權(quán)力的服從。這樣的行政法被稱之為管制行政法（或稱管理行政法）。

服務(wù)行政成為公共行政的重要內(nèi)容，不可避免地引起行政法內(nèi)容的重大變化：一是行政法的價(jià)值取向更加強(qiáng)調(diào)行政的公共服務(wù)職能，弱化行政權(quán)力的管制職能，提倡行政管理方式方法的創(chuàng)新，日益廣泛地采用一些非強(qiáng)制性的行政管理行為方式；二是由原來的權(quán)力本位轉(zhuǎn)變權(quán)力與權(quán)利平衡基礎(chǔ)上的權(quán)利本位，強(qiáng)調(diào)以人為本、尊重人權(quán)，重視對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)和對(duì)國家權(quán)力的控制，呈現(xiàn)出行政管理和行政法制的民主化發(fā)展趨勢。從這個(gè)意義上說，服務(wù)行政法也就是民主行政法，行政民主是服務(wù)行政法的核心價(jià)值所在。

公民權(quán)利是國家權(quán)力的本源。根據(jù)現(xiàn)代國家的憲政理念，國家的一切權(quán)力皆來自于人民的授予，人民授予的權(quán)力應(yīng)該服從于、服務(wù)于人民權(quán)利；但在具體的行政法律關(guān)系中，公民以個(gè)體的形式面對(duì)強(qiáng)大的行政權(quán)力，處于弱勢地位，首先必須通過法律的規(guī)定對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制，從而有效保護(hù)公民權(quán)利，因此“行政法就是對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制的法”，這是西方控權(quán)論的主要觀點(diǎn)。然而，服務(wù)行政法不僅僅是控權(quán)法，它更強(qiáng)調(diào)人的本位，注重公民在行政管理過程中的民主參與。從國外行政法律制度的歷史發(fā)展軌跡來看，在行政民主理念的引導(dǎo)下，直接體現(xiàn)現(xiàn)代參與民主精神的行政法律制度不斷出現(xiàn)，如：立法參與，執(zhí)法參與，審議會(huì)，陳述申辯，聽證，民意測驗(yàn)……不難看到，這一系列民主化躍遷中，有相當(dāng)一部分是行政程序和權(quán)利救濟(jì)程序方面的制度創(chuàng)新。[⑥]這也是走向法治政府的必由之路和重要舉措。

服務(wù)行政法的價(jià)值理念與我國憲法確立的人民政府執(zhí)政為民、全心全意為人民服務(wù)的宗旨是完全一致的。特別是通過2004修憲使得“人權(quán)入憲”以后[⑦]，我國行政法的立法、執(zhí)法、司法和救濟(jì)過程將會(huì)更加重視行政民主的價(jià)值追求和制度創(chuàng)新，更加注重公民的民主參與和對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。而行政法的這種民主化進(jìn)程也是服務(wù)行政法逐步確立、逐步取代管制行政法的過程。因此，“行政法的民主化進(jìn)程”也可轉(zhuǎn)述為“行政法的專制主義緩和與退縮進(jìn)程”。

近些年來我國行政法民主化發(fā)展的制度表現(xiàn)豐富多彩，可以視為行政民主性逐步增強(qiáng)的成果，例如：被授權(quán)組織、受委托組織、特邀監(jiān)察員等主體制度的發(fā)展；行政契約、行政指導(dǎo)等行為制度的發(fā)展；告知、聽證、證據(jù)、公民參與等程序制度的發(fā)展；代表評(píng)議、行政申訴[⑧]、行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償?shù)缺O(jiān)督與救濟(jì)制度的發(fā)展。這些制度或者直接賦予和保護(hù)公民的民主權(quán)利與其他合法權(quán)利，或者通過制約行政權(quán)力從而保護(hù)公民的民主權(quán)利與其他合法權(quán)利。這些行政法民主化進(jìn)程的成果均為服務(wù)行政法提供了具體的制度支撐。顯然，以行政民主化為基礎(chǔ)的服務(wù)行政法，完全契合了加強(qiáng)人權(quán)保障的歷史潮流和現(xiàn)實(shí)需要，最大程度地實(shí)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，可謂“行政法的未來是強(qiáng)烈的服務(wù)化的未來”。[⑨]

服務(wù)行政法的制度架構(gòu)也是建立在行政民主化的基礎(chǔ)之上的，“行政民主”和“民主行政”是服務(wù)行政法律制度建構(gòu)的最基本的價(jià)值內(nèi)核，公民在行政過程中的廣泛民主參與是服務(wù)行政法律制度建構(gòu)的主線。從宏觀的層面上來講，服務(wù)行政法的制度架構(gòu)主要包括如下要素：民主化基礎(chǔ)上的行政立法制度；民主化基礎(chǔ)上的行政執(zhí)法制度；民主化基礎(chǔ)上的行政司法制度；民主化基礎(chǔ)上的監(jiān)督救濟(jì)制度。目前在這四個(gè)方面，我國行政法已出現(xiàn)并正在發(fā)生著一系列制度創(chuàng)新，逐步深入地體現(xiàn)了服務(wù)行政法的理念。例如在行政立法中的聽證、廣泛聽取意見制度；行政執(zhí)法中的聽證制度、申辯制度等，行政管理過程中還出現(xiàn)了許多作為替代、補(bǔ)充和高效手段的其他柔軟靈活的行政方式，如行政指導(dǎo)、行政契約、非拘束性行政計(jì)劃等非權(quán)力強(qiáng)制性的行政管理方式和手段；行政司法中簡化程序、減免制度等許多方便和服務(wù)于公民的措施；監(jiān)督救濟(jì)中的申告處理、復(fù)議申請(qǐng)和公開接受公民監(jiān)督的舉措等等。

四、服務(wù)行政法的現(xiàn)實(shí)課題與發(fā)展趨勢

（一）我國服務(wù)行政法的發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)課題

雖然我國行政法初步確立了服務(wù)行政法的理念，在制度建設(shè)上也有所體現(xiàn)，初步建立起以民主行政為核心的法律制度。但是，法律制度的建構(gòu)和實(shí)施乃是一個(gè)綜合而復(fù)雜的過程，要使服務(wù)行政的理念在調(diào)整社會(huì)關(guān)系的過程中得以充分落實(shí)，需要法律制度、法律環(huán)境、法律文化等各方面協(xié)調(diào)配合、共同作用。如果僅有制度的規(guī)定，而沒有其他方面的共同的作用，則“徒法不足以自行”，只能算是“形式意義上”的服務(wù)行政法，我國要真正實(shí)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)意義上”的服務(wù)行政法，尚需經(jīng)歷一個(gè)漫長的過程。這也是經(jīng)過發(fā)揮主觀能動(dòng)性可以加快步伐的行政民主化和法治化進(jìn)程，是我國依法治國、依法行政的奮斗目標(biāo)。具體而言，擺在我們面前亟需認(rèn)真研究解決的重要課題是：

1.行政主體和行政公務(wù)人員必須切實(shí)樹立服務(wù)行政理念。行政法制確立后，大量的規(guī)范和制度是通過行政主體和行政公務(wù)人員去具體實(shí)現(xiàn)的，因此行政主體和行政公務(wù)人員是否具有服務(wù)行政理念尤顯重要。行政公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)樹立服務(wù)意識(shí)、改進(jìn)管理方式，順應(yīng)由管理行政、秩序行政、指令行政轉(zhuǎn)向服務(wù)行政、發(fā)展行政、指導(dǎo)行政這一時(shí)代潮流，積極向行政相對(duì)人提供信息、政策、專業(yè)技術(shù)等方面的指導(dǎo)幫助以及各種公共服務(wù)。行政管理和行政法制諸環(huán)節(jié)已經(jīng)出現(xiàn)的越來越多的行政民主的要求和規(guī)范，例如行政立法過程中的座談會(huì)、論證會(huì)，行政執(zhí)法過程中的聽證會(huì)和當(dāng)事人陳述事實(shí)、申辯理由，行政相對(duì)人評(píng)議行政機(jī)關(guān)與行政首長，采取具有協(xié)商性和可選擇性的行政合同、行政指導(dǎo)等柔軟靈活的方式實(shí)施行政管理等等，行政公務(wù)人員對(duì)此應(yīng)當(dāng)充分了解并積極推行。

2.通過加強(qiáng)立法和行政立法來推進(jìn)服務(wù)行政法律制度創(chuàng)新。社會(huì)關(guān)系處于不斷發(fā)展變化的過程之中，法律制度必須回應(yīng)、適應(yīng)這一變化，否則就會(huì)落后于現(xiàn)實(shí)。當(dāng)下我國行政法律制度中雖然有了一些體現(xiàn)服務(wù)行政的具體制度，但仍然有一些不符合現(xiàn)實(shí)需要的具體制度和做法未得到及時(shí)清理和調(diào)整，甚至有些在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下創(chuàng)設(shè)的具有行政專制傾向的具體做法還存在于行政實(shí)務(wù)之中。及時(shí)廢止滯后的法律規(guī)范，推動(dòng)服務(wù)行政立法，是全面推進(jìn)依法行政的客觀要求。

3.進(jìn)一步完善和切實(shí)遵守服務(wù)行政的具體制度。我國已經(jīng)初步建立了一些服務(wù)行政的制度，但還不夠完備，例如行政公開制度只是在部分法律法規(guī)中有所規(guī)定，行政公開的范圍、方式等還沒有在法律層面進(jìn)行集中整合的系統(tǒng)規(guī)定；有些已經(jīng)建立的制度還需要進(jìn)一步完善，例如修改完善行政訴訟制度的呼聲已經(jīng)引起了學(xué)界和立法機(jī)關(guān)的高度重視。已經(jīng)建立的制度要切實(shí)得到遵守，還需要完善違反制度規(guī)定的監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制，督促行政主體和行政公務(wù)人員必須依法辦事。

4.營造服務(wù)行政的良好社會(huì)環(huán)境。行政主體的行政管理活動(dòng)不是孤立的行為，必須接受來自各方面的監(jiān)督制約，特別是各類民主監(jiān)督制度。各級(jí)黨委和人大對(duì)于行政機(jī)關(guān)的服務(wù)行政行為要給予理解和支持，對(duì)于違法行政行為要通過適當(dāng)?shù)姆绞蕉酱偌m正。公民對(duì)于行政機(jī)關(guān)的服務(wù)行政行為應(yīng)予配合，在服務(wù)者和被服務(wù)者的互動(dòng)過程中消除信息不對(duì)稱帶來的矛盾，通過相互協(xié)商和理解達(dá)成行政兩造的一致。

5.重定政府角色，調(diào)整政企關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政企分開。服務(wù)行政法的發(fā)展也對(duì)政府職能的調(diào)整提出了新的要求。政府既要成為管理者又要成為服務(wù)者，政府在這雙重角色中要恰當(dāng)定位，實(shí)現(xiàn)政府職能的科學(xué)調(diào)整轉(zhuǎn)變。這就難免涉及到與舊體制、舊機(jī)制的沖突，而此類沖突的解決只能通過深化改革來實(shí)現(xiàn)。要進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革，真正實(shí)現(xiàn)“政企分開”的目標(biāo)，使政府成為行政法治意義上的管理者和服務(wù)者，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的秩序和環(huán)境。為此，《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》強(qiáng)調(diào)提出：要實(shí)現(xiàn)“政企分開、政事分開，政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系基本理順，政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能基本到位”；“要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的方式，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時(shí)，完善政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。”要進(jìn)一步加強(qiáng)政治文明建設(shè)，加快思想文化變革，使行政主體和行政公務(wù)人員牢固樹立為人民服務(wù)的觀念，公民、法人和其他組織樹立自覺配合服務(wù)、依法維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)。

（二）我國服務(wù)行政法的發(fā)展趨勢展望

從行政法律制度建設(shè)的角度看，21世紀(jì)前中期我國行政法在增強(qiáng)民主性和服務(wù)性方面會(huì)發(fā)生一系列深刻持久的變化：（1）基礎(chǔ)理論方面：行政民主論有可能成為21世紀(jì)我國行政法學(xué)的基礎(chǔ)理論之一而發(fā)揮應(yīng)有的指導(dǎo)作用；（2）主體論方面：表現(xiàn)為多元化、分散化、社會(huì)化，例如行政審議會(huì)的建立和發(fā)展，非政府組織的發(fā)展和完善，第三者角色和行為效力的發(fā)展；（3）行為論方面：表現(xiàn)為行為方式的多樣化、柔軟化、簡便化、參與化、規(guī)范化和高效化，例如行政指導(dǎo)行為、行政合同行為的積極運(yùn)用和規(guī)范化；（4）監(jiān)督救濟(jì)論方面：表現(xiàn)為多元化、多樣化、系統(tǒng)化、民主化和便民化，例如規(guī)范化的行政怨情處理制度，建立人大監(jiān)督專員制度和抽象行為司法審查制度，更加便民的行政賠償制度和行政補(bǔ)償制度，等等。

參考文獻(xiàn)：

[①]參見該文件第3條、第5條、第6條的規(guī)定。

[②]A.J.P.Taylor，EnglishHistory，1914－1945，1.轉(zhuǎn)見[英]威廉。韋德著，徐炳等譯：《行政法》，中國大百科全書出版社，1997年第1版，第3頁。

[③][法]狄驥著，錢克新譯：《憲法論》，商務(wù)印書館出版，1962年版。轉(zhuǎn)引自陳俊著：《中關(guān)村科技園區(qū)立法之“服務(wù)行政”要論》，載《政法論壇（中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2001年第2期。

[④]參見陳新民著：《公法學(xué)札記》，中國政法大學(xué)出版社2001年第1版，第48頁。

[⑤]沈榮華著：《論服務(wù)行政的法治架構(gòu)》，載《中國行政管理》2004年第1期。

[⑥]例如2004年7月1日起施行的《行政許可法》，就通過許多行政程序和權(quán)利救濟(jì)制度設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)了服務(wù)、便民、參與、救濟(jì)與效能的統(tǒng)一，這也是現(xiàn)代行政法對(duì)服務(wù)行政模式發(fā)展的回應(yīng)。

[⑦]我們現(xiàn)在所說的“人權(quán)入憲”，是特指2004年3月十屆全國人大第二次會(huì)議通過憲法修正案，首次把“國家尊重和保障人權(quán)”以及相應(yīng)的重要原則（例如為了公共利益征收征用土地和私有財(cái)產(chǎn)應(yīng)給予補(bǔ)償?shù)脑瓌t）載入憲法，進(jìn)一步體現(xiàn)了在憲法層次為人權(quán)和公民基本權(quán)利的保護(hù)提供更全面、更明確、更有力的制定法依據(jù)這一重要修憲目標(biāo)，這對(duì)于我國人權(quán)法制和行政法制的發(fā)展具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

[⑧]這里的行政申訴泛指各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)的信訪處理、上級(jí)行政機(jī)關(guān)和行政首長直接處理對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的投訴、行政首長公開電話和定期接待公民投訴、某些地方試行的專設(shè)政府機(jī)構(gòu)接待外商投資企業(yè)投訴等行政救濟(jì)制度。

[⑨]楊海坤、關(guān)保英著：《行政法服務(wù)論的邏輯結(jié)構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社2002年第1版，第250頁