行政單位國資產使用效率研討論文

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編者按：本文主要從行政事業單位國有資產使用效率現狀；原因分析；改革建議進行論述。其中，主要包括：我國行政事業單位使用的國有資產約占全國國有資產總數的1/3、資產使用效率低下、固定資產流失問題嚴重、國有資產流失發生在資產管理的各個環節、行政事業單位國有資產管理體制不順，職責劃分不明確、基礎管理弱化，家底不清、監督不力，屢禁不止、按照“國家統一所有、政府分級監管、單位占有使用”的原則、將行政事業單位國有資產進行市場化運作、完善資產登記制度，建立資產信息管理和報告制度、加強監督，建立獎懲機制、加強各管理級次之間的監督，尤其是財政部對管理局或主管部門的監督等。具體請詳見。

提要據統計，我國行政事業單位使用的國有資產約占全國國有資產總數的1/3。行政事業單位所掌握使用的資產，一般屬于公益型資產，如房地產、車輛、辦公設施等。隨著改革開放和市場經濟的發展，有相當一部分公益型資產已轉為經營性資產，由于我國國有資產管理體制不完善，制度不健全，使得行政事業單位國有資產在管理過程中出現了資產使用效率低、國有資產流失嚴重等一系列問題，不僅損害了國家利益，也不利于行政單位的健康、可持續發展。本文從分析行政事業單位國有資產使用效率的現狀入手，針對問題，提出相應的改革建議，希望我國行政事業單位國有資產管理能盡快走上良性發展的軌道。

一、行政事業單位國有資產使用效率現狀

（一）資產使用效率低下。資產低效使用的問題一直都很嚴重，普遍存在“重錢輕物”、“重購輕管”的現象；在資產購置上存在隨意性乃至盲目性，趕超消費浪潮，追求“高精尖”、“功能全”，提前更新，使大量尚能使用的設備處于閑置狀態；不及時地對資產進行保養、檢修、維修，致使許多資產無法對繼續使用或超常規、破壞性地使用，造成設備快速老化，影響了資產的使用效果和壽命。

（二）固定資產流失問題嚴重。由于行政事業單位的固定資產購置資金主要來源于財政撥款和補貼，有些部門從各自的利益出發，不管是否需要，盲目爭規模，上項目，要投資，從而導致固定資產重復購置、利用率低等人為浪費現象。

國有資產流失發生在資產管理的各個環節：在資產購置環節，單位采購者在招標過程中與投標者進行暗箱操作，使基礎建設過程造價含有“水分”，造成國有資產流失；在資產使用環節，由于管理者的缺位，出現了資產使用浪費，管理不當，損失、丟失時有發生等問題；在資產處置環節，低價出售、無償出借、無償擔保等使資產流失甚為嚴重；在“非轉經”環節，單位或是將經營收入直接納為己用，而不上繳國庫，或是在出租、折股、聯營時低估國有資產價值，為個人謀利，更有甚者假借破產名義轉移國有資產，變國家利益為集體、個人利益。

二、原因分析

（一）行政事業單位國有資產管理體制不順，職責劃分不明確。自從1998年機構改革撤銷國資局后，一直未能清楚劃分行政事業單位國有資產管理職能范圍，各部門普遍存在分工不明確，職責界定不清，認識不統一的問題，使得真正的管理者長期缺位，財政部未能發揮管理者的作用，導致制定制度、開展管理等工作“誰都負責，誰都不負責”。可以說，體制不順是行政事業單位國有資產管理弱化、使用效率不高的一個根本原因。

（二）基礎管理弱化，家底不清。由于行政事業單位用于購建資產的經費，分別來自于幾個機構，分別設立不同的賬戶，并且各機構之間互不通氣；也沒有建立有效的資產預算管理機制和合理的管理程序進行約束。形成新資產不及時入賬，甚至不入賬；對于處置的資產也不及時地進行調賬，造成賬外資產數量巨大，賬賬不符、賬實不符問題普遍，因此出現了許多行政事業單位的資產無賬可查，家底不清的問題。有的雖然對行政資產進行了清查，但準確性卻較差。如某省反映，在該省組織的一次清查中，被查的103家單位中有78戶存在賬外資產，其總值達到18.1億，占資產總值的28.5％。

（三）監督不力，屢禁不止。資產使用的責任機制和監督機制缺乏，是資產閑置和資源浪費嚴重的一個重要原因。各個管理層次普遍存在著監督不主動、不經常和監督沒辦法的現象，使得許多制度無法落實。第一，財政部門沒有有效地評價和監督受托單位的工作。第二，財政部門和受托單位也沒有很好地監督資產占用單位的使用情況。第三，各單位幾乎不存在內部監督機制。

三、改革建議

針對我國行政事業單位國有資產使用效率現狀，在借鑒國外資產管理經驗的基礎上，筆者認為應當從以下方面改革：

（一）按照“國家統一所有、政府分級監管、單位占有使用”的原則，理順全國行政事業單位國有資產管理體制，強化政府之手。國家財政作為出資人管理行政事業資產是理所當然的，而且依據我國現實國情，財政部門承擔行政事業單位國有資產管理更合理可行。筆者認為有以下兩種管理模式值得借鑒：

1、仿照美國、加拿大采取的“財政部－管理局－單位”的模式。財政部負責制定規章制度、資產預算和綜合管理；相關管理局，即專門的資產管理機構，負責單位資產的具體管理，各使用單位負責日常管理。

2、仿照日本、韓國采取的“財政部－主管部門－單位”的模式。財政部負責制定規章制度和實施綜合管理；主管部門，即行政機構，負責具體管理，各使用單位負責日常管理。在具體實踐中，各地區可以結合本地情況自由選擇管理模式。

（二）在分級管理的基礎上，將行政事業單位國有資產進行市場化運作。近年來，我國不少地方進行了國有資產管理改革的探索，其中較為突出的是廣西南寧市所進行的改革，在實現資產有效運用、監管和價值最大化等方面取得了“階段性”成效。其核心內容是：改革國有資產產權，集中統一管理行政事業性國有資產，由原來的實物管理轉為價值管理；把行政事業性資產企業化，非經營性資產資本化，辦公資源市場化、流動化。通過對經營性資產的市場化運作，實現資產的安全、完整和保值增值。其成功經驗證明：將國有資產進行市場化運作，并不是發達國家的專利，在我國也是現實可行的。筆者認為，應當按以下步驟進行運作：

1、合理劃分各單位資產。（1）經營性資產：商鋪、門面、賓館等不動產，以及招待所、培訓中心、印刷廠等經濟實體。（2）非經營性資產：主要是行政辦公樓。

2、市場運作方式。（1）對經營性資產：由財政局運作，成立國有獨資資產經營有限公司，本著公開、公正、公平的原則，負責經營、處置行政事業單位國有資產。主要處置方式有：部分小資產以直接拍賣的方式變現；對經營性不動產實行公開掛牌競價租賃；對閑置土地以及爛尾樓采取直接開發、整體轉讓、拍賣等方式進行盤活；對授權托管、代管和直接管理的經濟實體進行資源整合；對行政性辦公樓進行集中調配；對已接收的國有股權采取轉讓、拍賣等方式變現。（2）對非經營性資產：仿照瑞典，采取辦公用房市場化運作管理。對國有房產實行經營性管理，將國有房產經營管理權賦予“資產經營有限公司”，各行政事業單位和該公司簽訂“租賃合同”，財政局向各行政事業單位分配“辦公租賃費”，公司收取的租金要低于市場價格。

（三）完善資產登記制度，建立資產信息管理和報告制度。2005年1月6日財政部領導表示，即將展開的工作是：對全國的行政事業性資產的清產核資，做到摸清家底，心中有數。而且，通過分析發達國家國有資產管理的成功經驗，我們不難發現，各國資產管理都十分注重資產信息管理。我們只有在摸清家底的基礎上，才可能提高國有資產使用效率。

首先，完善資產登記制度。界定實際資產規模，并掌握其結構信息，這是加強管理的前提條件和基礎性工作。行政事業單位無論通過何種途徑，包括用各種資金購置、自制、基建投資、無償調入或接受捐贈等取得的固定資產，都應登記入賬，包括登記總賬、分類明細賬和填寫實物登記卡片，做到賬賬相符、賬實相符，不應存在賬外資產。對大型、貴重、精密儀器、設備要按臺、件建立技術檔案。各單位對固定資產要定期和不定期進行清點，每年必須全面清點一次，對存在的問題要根據不同情況分別進行處理。

其次，建立資產信息追蹤制度，或建立資產管理的數據庫，用完善的信息管理系統對資產進行跟蹤管理。該數據庫將涵蓋行政事業單位中與國有專項資產管理相關的行政事業單位信息、房屋及建筑物信息、土地信息、車輛信息、資產出租、出借信息、資產調配、調劑信息、國有專項資產收益信息、國有專項資產相關法律、法規、政策等信息。

第三，建立資產報告制度。由使用單位或主管部門就資產情況定期匯報，確保資產管理機構、財政部、預算審批機構及時掌握資產動態。

（四）加強監督，建立獎懲機制。加強各管理級次之間的監督，尤其是財政部對管理局或主管部門的監督。對于辦公租賃費節約的部門，給予節約租金一定比例的獎勵，留于部門自用；對管理不善的，可以降低資產管理費用或給予收回管理權的處罰。